全过程跟踪审计及预算绩效管理投标方案（技术方案）

全过程跟踪审计及预算绩效管理

实施方案、质量保证及售后服务承诺

目录

第一章对项目的理解...................................10

第一节.对本建设项目的理解...........................10

1.1项目选址.......................................10

1.1.1项目所在区域概况........................10

1.1.2本项目概况...............................10

1.2项目建设内容及规模............................10

1.3项目的必要性、可行性和市场前景...............11

1.3.1项目建设必要性分析......................11

1.3.2项目建设可行性分析.....................13

1.3.3项目市场前景分析.........................14

第二节.对专项债资金的理解...........................16

2.1专项债券发展历程..............................16

2.1.1起步阶段.................................16

2.1.2快速发展阶段.............................16

2.2现行主要法律法规.............................18

2.2.1《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》18

2.2.2《地方政府债券发行管理办法》.............31

2.2.3《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》38

2.3专项债券投向领域.............................45

第三节对全过程跟踪审计的理解.......................50

3.1全过程跟踪审计发展历程.......................50

3.2全过程跟踪审计的必要性.......................52

1

3.3全过程跟踪审计的阶段.........................54

3.3.1事前跟踪审计阶段.........................54

3.3.2事中跟踪审计阶段.........................56

3.3.3事后跟踪审计阶段.......................56

3.4全过程跟踪审计存在的问题及建议...............58

3.4.1当前存在的问题...........................58

3.4.2解决问题的对策...........................59

第四节对项目绩效评价的理解.........................63

4.1绩效评价的发展历程...........................63

4.2现行主要法律法规..............................66

4.2.1《关于全面实施预算绩效管理的意见》.......66

4.2.2《项目支出绩效评价管理办法》.............74

4.2.3《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导

意见》...........................................91

4.2.4《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办

法》.............................................94

4.3绩效评价发展现状、问题及建议.................104

4.3.1绩效评价发展现状.......................104

4.3.2绩效评价当前存在的问题.................107

4.3.3对绩效评价未来发展的建议...............111

第五节.对财政财务法规的理解.......................119

5.1《基本建设财务规则》.........................119

5.1.1《基本建设财务规则》的必要性..........132

5.1.2“放管结合”是《基本建设财务规则》亮点133

5.1.3《基本建设财务规则》加入防腐内容.......135

2

5.2《XX省财政厅关于基本建设财务管理的实施办法》及配

套制度.............................................136

5.2.1《实施办法》及配套制度的主要内容......136

5.2.2《实施办法》及配套制度的亮点..........138

5.2.3《实施办法》及配套制度的修订..........139

第二章实施方案及质量保障...........................144

第一节.全过程跟踪审计实施方案.....................144

1.1总体实施方案.................................144

1.1.1审计目标................................144

1.1.2审计内容................................146

1.1.3审计重点.................................151

1.1.4资料需求................................154

1.1.5审计程序................................159

1.1.6审计报告................................162

1.2前期决策审计实施方案........................164

1.2.1前期决策程序...........................164

1.2.2项目建议书审计.........................165

1.2.3可行性研究报告审计.....................170

1.2.4报批报建程序审计.......................175

1.3内部控制与风险管理审计实施方案...............179

1.3.1内部控制审计...........................179

1.3.2风险管理审计...........................186

1.4招标和采购审计实施方案.....................189

1.4.1招标投标审计...........................191

1.4.2其他方式采购审计.......................199

3

1.5工程管理审计实施方案.........................204

1.5.1进度管理审计...........................205

1.5.2质量管理审计...........................208

1.5.3安全管理审计...........................214

1.5.4投资控制审计...........................219

1.6财务和绩效审计实施方案.....................226

1.6.1资金管理审计...........................226

1.6.2会计核算审计...........................234

1.6.3绩效管理审计...........................238

第二节.预算绩效管理实施方案.......................247

2.1总体服务方案.................................247

2.1.1预算绩效管理总体要求.....................247

2.1.2预算绩效管理工作目标...................249

2.1.3预算绩效管理基本原则...................250

2.1.4预算绩效管理主要指标设置...............251

2.1.5预算绩效管理的对象和内容...............254

2.1.6预算绩效管理模型.......................256

2.1.7预算绩效管理实施计划...................256

2.1.8预算绩效管理实施过程...................257

2.1.9预算绩效管理工作流程...................259

2.2事前绩效评估...............................266

2.2.1事前绩效评估的基本原则.................266

2.2.2事前绩效评估的主要依据.................266

2.2.3事前绩效评估的对象和主要内容..........267

2.2.4事前绩效评估方式和方法.................268

4

2.2.5事前评估的绩效指标体系................269

2.2.6事前绩效评估基本流程...................272

2.2.7事前绩效评估结果.......................274

2.2.8事前绩效评估报告.......................274

2.2.9项目资料归档...........................275

2.3绩效目标审核...............................276

2.3.1审核要点...............................276

2.3.2审核方法...............................277

2.3.3审核内容................................281

2.3.4审核依据...............................282

2.3.5审核流程...............................283

2.3.6审核预期目标...........................284

2.4事中绩效监控.................................285

2.4.1事中绩效监控原则.......................285

2.4.2事中绩效监控内容.......................286

2.4.3事中绩效监控方法.......................289

2.4.4事中绩效监控流程.......................290

2.4.5事中绩效监控结果应用...................299

2.5事后绩效评价.................................301

2.5.1对事后绩效评价的理解...................301

2.5.2事后绩效评价的目的.....................301

2.5.3绩效评价主体职责.......................302

2.5.4绩效评价的基本内容.....................304

2.5.5绩效评价的方式.........................305

2.5.6绩效评价的方法.........................307

5

2.5.7绩效评价组织形式.......................307

2.5.8项目支出绩效评价指标体系框架...........309

第三节项目质量保证措施...........................318

3.1我司质量保障制度.............................318

3.1.1质量控制制度...........................318

3.1.2工作底稿管理制度......................322

3.1.3项目档案管理制度.......................325

3.1.4职业道德建设制度.......................331

3.1.5风险控制制度...........................333

3.1.6廉洁守信制度...........................336

3.1.7财务管理制度............................341

3.1.8员工绩效考评制度......................345

3.1.9内部控制评价制度.......................349

3.2项目质量管理措施...........................355

3.2.1质量控制体系...........................355

3.2.2质量管理方案...........................358

3.2.3质量管理责任...........................358

3.2.4业务计划...............................360

3.2.5业务实施和报告出具.....................361

3.2.6质量管理职业道德.......................363

第三章进度保障措施.................................364

第一节进度计划.....................................364

1.1前期准备阶段.................................364

1.1.1明确委托人工作要求.....................364

1.1.2组成评审工作组.........................364

6

1.2评价实施阶段.................................366

1.2.1前期调研...............................366

1.2.2制定工作方案...........................366

1.2.3数据采集与分析.........................367

1.2.4沟通协调...............................368

1.2.5整理判断...............................368

1.2.6综合分析...............................369

1.3报告撰写阶段.................................371

1.3.1获取书面声明...........................371

1.3.2复核评价资料...........................371

1.3.3形成评价结论...........................371

1.3.4梳理问题与建议.........................372

1.3.5与被评价单位充分沟通...................372

1.3.6征询监管部门和专家的意见...............372

1.3.7撰写评价报告...........................373

1.3.8报告的质量要求.........................374

1.3.9评审档案管理...........................375

1.4预算绩效管理进度表.............................377

1.5预算绩效管理流程图.............................380

第二节进度保障措施.................................381

2.1进度管理的主要内容和深度.....................381

2.2进度管理的基本原则...........................382

2.3进度管理的工作程序...........................384

2.4我司进度保证承诺.............................386

2.4.1进度保证——人员配备方面...............387

7

2.4.2进度保证——技术措施方面...............388

2.4.3进度保证——经济措施方面...............389

2.4.4进度保证——检查措施方面..............390

2.5响应及时程度...............................392

第四章服务承诺及服务措施...........................393

第一节服务承诺.....................................393

1.1保密服务承诺及保障措施.....................393

1.1.1保密服务承诺...........................393

1.1.2保密保障措施...........................394

1.2服务承诺及保障措施...........................402

1.2.1我司服务承诺...........................402

1.2.2我司保障措施...........................407

1.3我司独特优势.................................414

第二节服务措施.....................................416

2.1协助构建预算绩效管理体系.....................416

2.1.1对预算绩效管理体系建设的理解...........416

2.1.2预算绩效管理体系建设的重难点及相应建议416

2.1.3预算绩效管理体系建设的工作思路.........418

2.1.4预算绩效管理体系建设的举措...........419

2.2开展成本预算绩效分析.........................428

2.2.1成本预算绩效分析的基本原则...........428

2.2.2成本预算绩效分析的主要内容.............428

2.2.3成本预算绩效分析工作程序...............429

2.2.4成本预算绩效分析的方法.................429

2.2.5成本预算绩效分析结果应用...............430

8

2.2.6成本预算绩效分析指标体系...............431

2.3协调内外部关系、确保项目顺利实施............433

2.3.1与建设单位的协调.......................433

2.3.2与设计单位的协调.......................435

2.3.3与监理单位的协调.......................436

2.3.4与施工单位的协调.......................437

2.3.5审计项目组的内部协调...................438

2.3.6审计协调的要求和措施...................439

2.3.7我司沟通协调的保障承诺.................441

第三节人力资源保障...............................443

3.1我司人员配备.................................443

3.2我司专家库清单...............................443

9

第一章对项目的理解

第一节对本建设项目的理解

1.1项目选址

本项目位于XXXXX内，由XXXXX投资建设。

1.1.1项目所在区域概况

XXXXXXXXXXXX。

1.1.2本项目概况

XXXXXXXXXXXX。

1.2项目建设内容及规模

XXXXXXXXXXXX。

10

1.3项目的必要性、可行性和市场前景

1.3.1项目建设必要性分析

(1)项目建设是深入学习贯彻习近平生态文明思想、切实保护

自然生态环境的必要

党的十九大把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发

展中国特色社会主义的基本方略，全国生态环境保护大会又将其作

为新时代推进生态文明建设必须坚持的重要原则。XXX项目是周边地

区十分突出和具有代表性的景观资源，是自然山水得以在城市环境

中延续的重要空间节点，在城市生态建设发展中具有重要作用。本

计划切实保护XXX项目自然生态环境。

(2)项目建设是贯彻落实乡村振兴战略的需要

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、

生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同

构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我

国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾

在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特

征很大程度上表现在乡村。全面建成小康社会和全面建设社会主义

现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在

农村，最大的潜力和后劲也在农村。实施乡村振兴战略，是解决新

时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族

伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。

(3)项目建设是实施乡村振兴战略的重要组成部分

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发

展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的

总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农

11

业农村现代化。“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组

织振兴”是习近平对实施乡村振兴战略目标和路径的明确指示。本

项目包括景区人居环境整治，是实施乡村振兴战略，实现乡村生态

振兴的重要组成部分。

(4)项目建设是促进XXX地区的发展、加快XXX地区城市建设和

土地开发需要

项目建设是XXX地区开发的需要，满足城镇日益增长的交通需求

和人们生活的需要，提升沿线的土地开发利用价值。项目完工后，

由于环境的改善，土地增值，可以促进沿线土地开发，必将有效带

动景区周边用地的开发和城镇整体经济的发展，并将极大改善景区

周边市容市貌，提高城市整体形象。

(5)项目建设是推动XXX地区经济发展的需要

本项目实施后，将提升XXX地区的区域优势，优化地区的整体投

资环境。有利于提高XXX地区对新增投资项目的吸引力，有利于经济

向产业高度集中、分工更加专业、产业规模更加庞大的综合性方向

发展，促进区域发展战略的实现。项目将大力改善周边区域经济发

展条件，在带来产业发展并推动。极大提高XXX地区的城市形象，给

群众的就业、经商、就医等带来方便，改善群众的生活条件，为城

镇发展建设提供基础设施保证。

(6)项目建设对保护及宣传本地传统文化具有重要的作用和意

义

XXX项目是。。。通过本项目的建设，可极大地提高XXX地区在

海外的文化知名度和本地文化宣传。

(7)有利于优化景区的景观格局

随着日新月异的发展建设步伐，XXX项目的景观格局已无法满足

12

市民日益增长的对休闲活动空间的迫切需求，景区内的服务设施、

游憩设施、陈旧落后，部分绿化杂乱无章，亟待完善提升。XXX项目

景观廊道及主园路沿线景观提升工程将以打造“城市绿肺”为主

题，提升XXX项目自然资源和人文资源为核心，提升景区整体景观定

位及规划；提升景区服务设施、游憩设施、管理设施、基础设施，

优化景区景观格局，为周边居民提供更多的休闲空间，提高游园舒

适度；提升景区绿化，通过增种开花植物、减少杂灌丛的方式梳理

景区绿化景观，提升景区整体景观效果。

1.3.2项目建设可行性分析

(1)规划可行、项目建设符合上位规划

根据《XXX地区城乡总体规划(2017-2035年)》的产业发展策

略，将重点打造XXX产业经济走廊，形成和提升为XXX区域的核心城

镇发展轴，以“特色化”和“新型化”为方向提升产业竞争力，推

动传统产业转型升级，形成产业支撑系统，强化产业布局与科技创

新。

本项目是针对景区现状主要存在的功能不完善、景区景观风貌

不统一，亮点不突出等问题进行的景区完善提升，在保留景区原有

整体景观功能格局的基础上进行的全要素品质化提升。主要完善提

升内容包括：服务设施、游憩设施、管理设施、基础设施和主要景

点5方面的内容，根据现状情况进行分类，对现状基础良好、景观效

果不佳的进行提升、整饰，对现状残旧、存在安全隐患的配套建筑

进行提升，全方面提升景区的硬实力。提升方案满足景区的设计规

范，提升完善后将提升景区整体景观效果和游览舒适度，符合XXX项

目的发展方向和居民的切实诉求。

(2)项目建设具有良好的社会效益和经济效益

13

随着“稳增长”成为政府当前经济工作的首要任务之一，通过

统筹各级资金，可以在妥善控制专项资金的前提下保障重点领域合

理融资需求，发挥积极作用，加大补短板力度，改善基本公共服务

供给质量。各大盈利性项目建成后，将创造大量的就业岗位，有效

解决当地闲置劳动力。本项目建成后具有良好的社会效益，并能实

现项目营收与融资自求平衡。综上所述，本项目在统筹各级资金的

支持下，建成后有良好的社会效益和经济效益，具有可行性。

(3)项目具有良好的自然条件以及施工条件

XXX项目的自然生态空间格局较好，地层稳定，无重大地质灾

害，地势平坦、起伏小，且具有良好的建设施工条件，项目建设所

需电力、给排水、交通道路等配套条件较好。钢筋、水泥等大宗原

料通过省道运至工程区，砂石等材料就近供应取材，能节省大量运

输费用。当地建材，块石、砂石料储量丰富，质量能够满足基础建

设项目的建设需求，有利于该工程的建设。本项目的建设以服务广

大游客为宗旨，全面提升景区景观层次，提升完善其配套服务设施

功能，建成后将极大地提升了游客游园的舒适性和便利性，使景区

的历史风貌和文化氛围进一步呈现出来，必将得到广大人民群众的

大力支持。

1.3.3项目市场前景分析

本项目建成后，可以满足不同人群、不同层面的需求，实现从

身体到精神、从物质到心灵的愉悦和升华。

从年龄结构上来看，本项目主要满足以下人群的康养需求：

(1)妇孕婴幼康养：妇孕婴幼康养是康养产业中新的分支，随

着社会和家庭对妇孕婴幼群体重视度的不断提升以及该群体消费转

向多元化，妇孕婴幼的健康需求不再局限于医疗保健，更多母婴健

14

康产品服务持续涌现。

(2)青少年康养：是指为满足青少年群体康养需要的产业集

合。因此，针对这一群体的康养供给更多是围绕教育、体育、旅

游、美容、养生以及心理咨询等方面展开，如健身赛事、康复医

疗、中医药疗养、亚健康防治、美体美容、心理诊疗等相关产品与

服务。

(3)中老年康养：由于业界始终将健康和养老视为康养产业的

主要组成，且现阶段中国社会加速步入老龄化，因此中老年康养长

久以来都集中或等同于养老产业。

从身心健康发展层面，项目建成后可以满足基于养身、养心、

养神等不同层次的康养需求：

(1)基于养身的康养：养身即是对身体的养护，保证身体机能

不断趋于最佳状态或保持在最佳状态，是目前康养最基本的养护内

容和目标。如保健、养生、运动、休闲、旅游等产品或服务。

(2)基于养心的康养：养心即是对心理健康的关注和养护，使

康养消费者获得心情放松。养心康养所涉及的产品或产业主要有心

理咨询、文化影视、休闲度假等对人心理层面产生影响的产品或服

务。

(3)基于养神的康养：养神即是对人的思想、信仰、价值观念

等精神层面的养护。基于养神的康养业具体涉及的内容主要有安神

养神产品、宗教旅游、艺术鉴赏与收藏服务以及禅修服务等。

15

第二节对专项债资金的理解

2.1专项债券发展历程

2.1.1起步阶段

2015-2016年是起步阶段。2014年《预算法》以及《关于加强地

方政府性债务管理的意见》(国发(2014)43号文)规定，在国务

院确定的限额内，地方政府可以通过发行地方政府债券的方式举借

债务。随后2015年3、4月，财政部发布了《2015年地方政府专项债

券预算管理办法》(财预(2015)32号)和《地方政府专项债券发

行管理暂行办法》(财库(2015)83号)(现均已废止),对专项

债的定义、偿债来源、预算管理、承销发行等作出了正式规定。

2.1.2快速发展阶段

2017-2018年是快速发展阶段。2017年6月，财政部印发《关于

试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通

知》(财预〔2017〕89号)。2017年优先选择土地储备、政府收费

公路2个领域在全国范围内开展试点。2018年继续推出棚户区改造专

项债，并进一步扩大了专项债的使用范围。

2019年后专项债成为基建重要融资渠道。2019年地方债置换工

作基本完成，新增专项债发行规模及占比大幅增加，成为基建重要

融资渠道。尤其是2022年以来，经济稳增长压力较大，政策多次强

调合理扩大专项债使用范围，财政稳经济的支柱作用凸显。

2022年3月召开的国务院常务会议，以及4月召开的国务院政策

例行吹风会，均提到“抓紧下达剩余专项债额度，去年提前下达的

额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。”5月财

政部召开全国财政支持稳住经济大盘工作视频会议，提出“确保今

年新增专项债券在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用

16

完毕。”同年9月国务院常务会议部署稳经济一揽子政策的接续政策

措施，提到要依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前

发行完毕。

17

2.2现行主要法律法规

2.2.1《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》

2014年9月21日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债

务管理的意见》(国发〔2014〕43号),全文如下：

为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根

据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见：

一、总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科

学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精

神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的

地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作

用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

(二)基本原则。

疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资

权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地

方政府违法违规举债。

分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举

借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债

程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，

实现“借、用、还”相统一。

防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实

防范和化解财政金融风险。

稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在

18

规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制

(一)赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、

自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务

的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界

限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等

举借。

(二)建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取

政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务

的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿

还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地

方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿

还。

(三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过

特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投

资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开

的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原

则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运

营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、

项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政

府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理

定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债

责任。

(四)加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职

能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，

19

要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责

任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关

监管工作。

三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理

(一)对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行

限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务

和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常

委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方

政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国

务院批准。

(二)严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国

务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批

准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务

要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政

府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适

度归还存量债务，不得用于经常性支出。

(三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政

府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入

政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等

支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将

债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部

门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

四、控制和化解地方政府性债务风险

(一)建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区

一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务

20

率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债

务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地

区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，

要合理控制债务余额的规模和增长速度。

(二)建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道

德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不

救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地

方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处

置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行

偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处

置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责

任。

(三)严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性

债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力

度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不

得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所

建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财

政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以

任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得

强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让

管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

五、完善配套制度

(一)完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报

告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映

政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造

21

等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独

考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各

地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社

会监督。

(二)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入

政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区

地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导

向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资

金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

(三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府

提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买

地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企

业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险

管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损

失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机

构和人员的责任。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资

(一)抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审

计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人

共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其

部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举

借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项

债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准

后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不

变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

22

(二)积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的

地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低

利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

(三)妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规

则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债

务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付

息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革

力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导

和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹

安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行

偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履

行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作

出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实

偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债

权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存

量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

(四)确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金，优

先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款

银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协

议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来

源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后

续融资。

七、加强组织领导

各地区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国

务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管

23

理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府

主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政

府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为

地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管

理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风

险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审

批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加

强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门

要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制

度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各地区、各部门要

切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理

各项工作，确保政策贯彻落实到位。

2014年10月2日，财政部就加强地方政府性债务管理有关问题答

问如下：

一、请问《意见》出台的主要背景是什么?

政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原

则，也是国际通行做法。长期以来，地方政府主要通过融资平台公

司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。

同时，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管

理机制，难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用

效益，局部地区风险不容忽视，长期来看难以持续，不能适应转变

发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。主要表现在：地

方政府举债缺乏明渠，一些地方违法违规融资较为普遍；债务管理

“借、用、还”脱节，一些地方多头举债问题突出，债务资金大多

没有纳入预算管理，举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，重借

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不重还；一些地方政府主要通过企业举债，在政府信用之外支付不

必要的成本，融资成本高企；一些地区债务增长过快，风险不容忽

视等。这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为

经济社会持续健康发展的隐患。

地方政府性债务问题事关全局，党中央、国务院高度重视，全

国人大给予了大力指导及支持。近年来，国务院有关部门和地方政

府认真按照中央部署，积极采取有效措施完善相关制度，加强债务

审计，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得了

积极成效。党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方

政府债务管理及风险预警机制，今年《政府工作报告》也提出了加

强地方政府性债务管理的相关要求。6月30日中央政治局会议审议通

过了《深化财税体制改革总体方案》,提出了规范地方政府性债务

管理的总体要求。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修

正案增加了允许地方政府规范举债的规定。9月23日，国务院印发

《关于加强地方政府性债务管理的意见》,全面部署加强地方政府

性债务管理。

二、请问《意见》的指导思想和基本原则是什么?

《意见》的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思

想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全

会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统

一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极

作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

《意见》明确，加强地方政府性债务管理主要遵循以下原则：

一是疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资

权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地

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方政府违法违规举债。二是分清责任。明确政府和企业的责任，政

府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到

谁借谁还，风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承

担相关责任。三是规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格

限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口

径预算管理，实现“借、用、还”相统一。四是防范风险。牢牢守

住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风

险。五是稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳

健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序

推进。

三、请问《意见》的主要内容是什么?

围绕建立规范的地方政府举债融资机制，《意见》主要内容包

括：一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措

施，解决好“怎么借”的问题。二是通过控制举债规模、限定债务

用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。三是通过

划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎

么还”的问题。此外，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥

善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风

险。

四、目前，地方政府比较多的是通过融资平台公司举债。请问

对今后地方政府债务“怎么借”如何考虑?

依据新修改的预算法，《意见》明确，允许地方依法适度举

债。为切实规范地方政府举债行为，《意见》就举债主体、举债方

式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求：一是明确举债主

体。经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县

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确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只

能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资

平台公司政府融资职能。二是规范举债方式。地方政府举债采取政

府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行

一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公

益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府

性基金或专项收入偿还。同时，积极推广使用政府与社会资本合作

模式(PPP模式),吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回

报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。三是严格举

债程序。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报

本级人大或其常委会批准。

《意见》同时明确，剥离融资平台公司政府融资职能。对以前

主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：

一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市

场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以

吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项

目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许

经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是

对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政

府发行债券融资。

五、据了解，由于当前一些地方政府债务不是规范的债务，实

际管理中存在无从下手的问题。请问对地方债务“怎么管”有哪些

具体措施?

为进一步规范政府债务管理，提高资金效益，《意见》明确：

一是控制举债规模。地方政府债务实行限额管理。一般债务和

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专项债务规模都要纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其

常委会批准。需要说明的是，中央对地方的规模控制，只是设定地

方举债的上限。在不突破上限的前提下，地方举债的实际规模由本

级人大或其常委会决定。

二是限定债务用途。地方政府举借的债务只能用于公益性资本

支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。《意见》同时强

调建立对违规使用债务资金的惩罚机制，要求地方政府不得以支持

公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不

得挪用债务资金或改变既定资金用途。

三是纳入预算管理。政府债务资金是政府公共资源的重要组成

部分，需要未来的财政收入偿还，按照政府预算统一性与完整性的

原则，应当纳入政府预算统一管理。《意见》明确，将一般债务收

支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管

理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管

理。此外，为全面加强财政风险管理，《意见》强调，政府与社会

资本合作项目中的财政补贴等支出按性质也要纳入相应政府预算管

理。

六、请问如何建立地方政府偿债约束机制?

从近年审计和统计结果看，地方偿债情况总体良好。同时，一

些地方也存在偿债责任不清、偿债意识不强、偿债机制不健全等问

题。对此，《意见》明确建立地方政府偿债约束机制：

一是划清偿债责任。硬化预算约束，防范道德风险，地方政府

对其债务负有偿还责任。分清政府债务和企业债务的边界，切实做

到谁借谁还，风险自担。

二是建立风险预警。评估各地区债务风险状况，对债务高风险

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地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极

采取措施，加大偿债力度，逐步降低风险。

三是完善应急处置。制定应急处置预案，建立责任追究机制。

地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究

机制。

同时，与一些国家的政府债务主要用于消费性支出不同，我国

的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项

目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障，发生偿债违约的

风险也相对低些。

七、请问对地方政府存量债务怎么处理?

为有效化解风险，在建立长效机制的同时，《意见》还对妥善

处理存量债务提出了明确措施：

一是在清理甄别的基础上，对地方政府及其部门举借的债务，

以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分，纳入预算

管理。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申

请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出

更多资金用于重点项目建设。对确需地方政府偿还的债务，地方政

府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。

二是对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分，要遵循

市场规则处理，减少行政干预。地方政府要指导和督促有关债务举

借单位，加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金。

对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法

履行协议约定，做出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要

按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得

单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。

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八、有人担心，规范地方政府债务管理后，可能导致在建项目

因资金问题出现半拉子工程。请问对此有何考虑?

建立规范的地方政府性债务管理机制，是全面深化财税体制改

革的重要一环。推进这项改革，既要积极推进，也要谨慎稳健，做

好新老转换之间的顺利衔接。为确保改革平稳过渡，切实发挥债务

资金对稳增长的积极促进作用，《意见》对确保在建项目后续资金

提出了明确措施：一是要求地方政府要统筹各类资金，优先保障项

目续建和收尾。二是允许地方申请发行政府债券置换高利短期债

务，降低利息负担，腾出更多资金用于重点项目建设。三是对重新

审核符合国家有关规定的在建项目，有融资协议的允许继续按协议

融资；确实没有其他建设资金来源的，鼓励采用政府与社会资本合

作模式，或通过地方政府债券解决后续融资。

九、有观点认为，一些地方债务增长过快，一个重要原因是对

地方政府违规举债行为缺乏有效的监督制约机制。请问对此有何考

虑?

为建立健全地方政府违规举债行为监督制约机制，《意见》提

出：

一是明确责任主体。强调责任落实，明确各省、自治区、直辖

市政府要对本地区地方政府性债务负责任，地方各级政府要切实担

负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政

府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

二是建立全方位的监督机制。通过将债务纳入预算管理，明确

地方政府举债规模和债务收支要报人大批准，接受人大监督。通过

建立地方政府性债务公开制度，明确各地区要定期向社会公开政府

性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。通过建立地方政府

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信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场，接受市场监督和约

束。

三是完善考核问责机制。明确把政府性债务作为一个硬指标纳

入政绩考核，强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。建立对违

法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制，加大对地方政府

债务管理的监督检查力度。对脱离实际过度举债、违法违规举债或

担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任

人责任。金融机构等违法违规提供政府性融资的，要按照商业银行

法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

综上所述，本项目的收入来源主要为养生客房收入、吃喝玩乐

收入、养生购物收入、康体健身收入、租金收入、服务业收入、广

告收入等。本项目建成后能够产生较好的社会效益和经济效益，属

于“有一定收益的公益性事业”,应通过举借专项债务的方式筹集

资金，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或

专项收入偿还。同时，地方政府也要将专项债务收支纳入政府性基

金预算管理。

2.2.2《地方政府债券发行管理办法》

2020年12月9日，为规范地方政府债券发行管理，保护投资者合

法权益，根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央办公厅国务

院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通

知》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发

〔2014〕43号)等法律法规和相关规定，财政部制定了《地方政府

债券发行管理办法》(财库〔2020)43号〕。

《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64

号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库(2015)83

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号)同时废止。

《地方政府债券发行管理办法》全文如下：

第一章总则

第一条为规范地方政府债券发行管理，保护投资者合法权益，

根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央办公厅国务院办公厅

关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》和

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014)43

号)等法律法规和相关规定，制定本办法。

第二条本办法所称地方政府债券，是指省、自治区、直辖市和

经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府(以下称

地方政府)发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。

地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收

益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金

来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以

公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来

源的政府债券。

第三条地方政府依法自行组织本地区地方政府债券发行和