浅谈我国公共危机管理体系的完善

编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第页浅谈我国公共危机管理体系的完善摘要：20世纪90年代以来，随着我国经济文化的发展以及改革开放的深入，社会结构正在发生深刻的变化，各类危机爆发的可能性大幅度增加，而我国的公共危机管理体系还不完善，如缺乏危机管理意识、危机管理法治缺失等。政府作为公共事物的管理者、公共秩序的维护者，对各种公共危机事件实施危机管理是政府的一项重要职能，也是政府的重要责任。改革开放以来，我国政府已成功处理过不少危机事件，积累了较多的处理危机事件的经验，但同时，在危机处理过程中存在不少问题。本文从公共危机管理理论开始分析，并结合近年来我国公共危机管理的实例，提出了改善政府危机管理体系的一些建议，如建立危机预警系统、组建危机管理中心、完善危机管理法律体系等。关键词：公共危机；危机管理；政府管理ShallowlyDiscussingOurCountryGovernmentCrisisManagementSystemAbstract：Sincethe1990s,alongwithourcountryeconomicalculturedevelopmentaswellasreformandopenpolicythorough,thesocialstructurehavebeenhavingtheprofoundchange,eachkindofcrisiseruptspossiblelargescaleincrease,butourcountrypubliccrisismanagementsystemisimperfect,likelacksthecrisismanagementconsciousness,thecrisismanagementgovernmentbylawflawandsoon.Thegovernmenttookpublicthingthesuperintendent,thepublicpeaceandordermaintenance,implementsthecrisismanagementtoeachkindofpubliccrisiseventisagovernment'simportantfunction,alsoisgovernment'simportantresponsibility.Sincethereformandopenpolicy,ourcountrygovernmenthassucceededhashandledmanycrisesevent,accumulatedmoreprocessingcrisiseventexperience,butsimultaneously,hasmanyproblemsinthecrisistreatingprocesses.Thisarticlestartsfromthepubliccrisismanagementtheorytoanalyze,andtheunionourcountrypubliccrisismanagementexample,proposedinrecentyearsimprovementgovernmentcrisismanagementsystemsomesuggestions,liketheestablishmentcrisisearlywarningsystem,setsupthecrisismanagementcenter,theconsummationcrisismanagementlegalframeworkandsoon.Keywords：Publiccrisis;Crisismanagement;Governmentmanagement近几年来，我国水灾、传染病等自然灾害频发，人为因素引发的火灾、矿难等重大事故也不断发生，像2001年的洛阳大火、1999年的烟台特大海难事故等就是例证；极端组织如邪教“法轮功”在毒害人们心灵的同时还危害社会安全；国际方面也带来了许多挑战，如金融危机和贸易摩擦等。这些问题的存在和发生，表明我国己进入一个危机频发时期，因此建立完善的公共危机管理体系变得越来越重要，现实要求我国的公共危机管理体系建设必须尽快走上日程。一、公共危机管理及特征（一）危机管理的含义危机管理，本来是企业管理的一个专业术语，现在己被广泛应用到政府管理等领域。它能帮助企业、组织或政府在危机事件中把损失减少到最低限度，甚至能因为自身在危机中的良好表现赢得口碑，树立较好的外部形象。罗伯特·希斯认为危机管理包含事前、事中和事后所有方面的管理。他认为通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的冲击，就能通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。[1]（p18）苏伟伦认为：危机管理就是组织或者个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的。[2]（p1）胡平认为：危机管理具有控制和制约的含义，即采取各种措施，控制和限制冲突行为的发展，改变冲突各方不断相互刺激和冲突逐步升级的趋势，使冲突得到隔离和抑制，减少由危机引发战争或大规模暴力对抗的危险。[3](p25)综上所述本人认为：危机管理是指个人或组织为防范危机、预测危机、规避危机、化解危机、渡过危机、摆脱危机、减轻危机损害等等所采取的管理行为的总称。（二）公共危机管理公共危机管理是指政府通过监测、预警、准备、反应、评估恢复、总结等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以达到减轻损失，甚至将危险转化为机会的目的，以保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。需要强调的是，“公共危机管理”中的主体是政府，指一个国家内行使国家权力的全部组织体系，包括国家的立法、司法和行政机关。因为政府作为公共事物的管理者、公共秩序的维护者，对各种公共危机事件实施危机管理是政府的一项重要职能，也是政府的重要责任。（三）公共危机管理的特征１．不确定性公共危机管理的不确定性是指危机管理的对象是不确定的，并且政府在危机管理中无法准确预测危机发生的时间、地点、规模等，同时由于危机事件本身是复杂多变的，政府难以对即将发生的危机事件采取确定的措施。２．应急性危机事件具有突然爆发的特性，使得政府危机管理必须应急处置，而且处置的时间非常有限。这就意味着政府在危机事件发生以后必须在有限的时间内依靠有限的信息作出最优的决策。３．预防性政府通过对危机管理对象的监测，制定危机管理的各种应急预案，采取预防措施，以防止危机爆发或最大程度地减少损害。４．综合性公共危机管理是涉及多部门、全方位的管理。危机事件本身是一个综合的、立体的多面体。这就决定了公共危机管理必须具有综合性的特点，它要求政府危机管理必须有一个专门的综合协调机构，由该机构来协调相关部门的关系，并统一指挥工作。二、“SARS”事件及其对我国公共危机管理体系的影响分析2002年12月15日，在我国广州发现了一名肺炎病人，由于其病状并不是典型的肺炎症状，故称这种新发现的病为“非典型性肺炎”，又称“SARS”。经研究发现，它传染性强，可以通过接触、空气等途径传播。由于病因不明，造成了公众恐慌，北京学生和民工的逃离就说明了这一点[4]，甚至有病人逃离医院。非典爆发后迅速蔓延至全国，由于恐慌，2003年2月10日前后，广州、深圳、珠海、东莞等地出现市场抢购板蓝根冲剂和醋制品现象，海南、南昌、南京等地也同时出现抢购药品的混乱现象。好在政府发现问题后采取果断措施，2003年6月中旬，“非典”疫情在中国得到基本控制，由此造成的恐慌也基本消除，社会生活也逐渐趋于正常化。这次“非典”事件给我国的经济、生活和政治带来了巨大的损失，它还夺去了很多人的生命，也使我们国家的发展受到了一定的创伤，但它同时也彰显了我国政府在公共危机管理中存在的问题，［5］并对公共危机管理体系形成了很大的冲击，也正是这种冲击使中国的公共危机管理体系获得了相应的进步。（一）促使政务信息公开具体表现在从行政信息专属到行政信息公开。我国政府惯于发红头文件，自上而下、内部层层传达行政信息，社会和公众对政府决策的过程知之甚少。虽然改革开放以来，我国社会的开放性已经有了极大的改观，但这次抗击“非典”，由于前期信息统计不准确、发布不及时导致疫情扩散的严重后果和之后由于快速、准确地公布疫情信息取得的抗疫成效，从正反两面凸显了我国在行政信息方面存在的问题和政务信息公开的重要性。在危机面前，政府是最集中、最权威的信息源，更应及时、真实地提供信息，满足公众对危及自身生命安全知情权的需要。如果政府部门不及时发布权威信息，就会产生信息传播的失真性、放大性，甚至是恶意的虚假信息，使社会心态发生意想不到的变化，反而阻碍了危机的有效控制。美国、韩国、日本、澳大利亚等国都有信息公开法。做好行政信息公开，首先必须保证信息的真实性，只有真实的信息，才能正确引导公众的行为。否则，信息虚假，公开程度越高，造成的误导也越大。为此，就要打破信息的部门垄断和封锁，建立信息共享机制。作为危机应对措施，SARS事件使政务信息公开及其意义得到了现实呈现。这对中国现实政治产生了实际的影响，一些地方政府据此开始了政务信息公开的相关制度建设，比如各地新闻发言人制度已经开始运行。（二）促使问责制的出台启动问责制是我国政府应对“非典”的转折点。2003年4月份以后，出现了“非典”向全国蔓延的严峻形势，4月20日卫生部部长张文康、北京市委副书记孟学农被解职，中央对于“抗非”不力的失职失责官员进行了迅速而严厉的处罚，在一个月的时间里，中国已有120多名中央和地方官员因为防治“非典”不力而受到惩处，范围涉及全国将近一半的省、直辖市、自治区。这是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。接着5月12日国务院公布了新通过的《突发公共卫生事件应急条例》规定，对县级以上地方人民政府及其主管部门在处理突发公共卫生事件时发生责任问题的，对政府主要领导人及主管部门主要负责人，要依法给予包括降级、撤职、开除在内的行政处分;构成犯罪的，则依法追究刑事责任。所谓问责制，就是对政府及其官员的政治责任和法律责任进行追究。在西方从政观念中，责任是个相当明确的概念，对谁负责、负什么责、如何负责都有一套成熟的规定和做法，甚至不带有贬义。伊拉克战争之初，英国的下院议长和内阁大臣因为反战而辞职，他们认为自己要承担不能阻止战争的责任，能够这样做是责任。可见，担责、问责，不过是政府运作的一种正常机制。（三）促使危机管理方面法律的完善突发事件往往会暴露出正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷和法律与社会之间的差距，从而使政府和大多数人切实感觉到完善法律的紧迫性。此次“非典”引发的突发事件正是如此，它暴露出政府在处置重大突发危机事件方面机制不健全，使政府部门感到迫切需要完善相应的法律法规。国务院制定颁布的《应急条例》创下了我国行政立法的高效范例，国务院各部委和地方政府制定的90多件法规和规范性文件也创下了我国运用法律处理社会问题的新纪录，标志着法治空间的进一步拓展。三、我国公共危机管理体系中存在的问题美国的公共危机管理体系非常完善，它处理危机事件的特征是“强总统，大协调”，以总统为核心，国家安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室相互协作的综合体系，[7]（P187）而我国就没有这样的完善的综合体系。从非典事件中也可以看出我国在处理公共危机方面还存在很多问题，我国公共危机管理体系还不完善。这些问题有：（一）危机预警系统不健全危机预警系统是指政府为了能尽早发现危机，建立一套能感应危机来临的信号，并判断这些信号与危机之间关系的系统，通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示危机来临时及时地向政府发出警报，提醒政府公共部门采取行动。而我国目前还没有专门的机构来做这项工作。这一点"SARS"危机中得到了充分的证明。北京非典事件就由于政府没有对突发事件发生或可能发生的外部或内部环境因素的调查、评价和预测，最终导致危机产生。倘若对第一个病例进行跟踪预警，采取相关的应急措施，非典型肺炎也许就不会演变成了灾难。（二）缺乏专门的危机管理机构“危机是一种严重的威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势……必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出正确的决策。”[8]（P25）“为了提高危机管理工作的延续性，加强与相关政府部门合作，提高危机管理效率，因此政府有必要建立危机管理的常设机构。”[9]（P335）以往我国处理危机事件往往是一事一办，或者是根据以往经验进行处理，有时各部门之间互相推诿，耽误了处理危机的最佳时机，造成了重大损失。在国家层面上缺乏具有协商、决策功能的、常设性的危机综合管理部门，同时，在地方各级层面上也应相应地缺乏相关部门。2003年我国发生的SARS危机，也充分暴露了我们在这方面做得很不够，其结果往往是花了大量的钱匆忙上阵，仓促应战，却并没使危机得到最迅速的解决，其教训是深刻的。（三）信息渠道不畅，缺乏透明度由于我国公共危机管理中信息沟通渠道不畅，这使得在我国发生重大事故时，政府往往不能够及时准确地向公众传达灾难信息，避免信息混乱、错误、拖延等原因产生的社会恐慌，稳定公众情绪。更有甚者，在事故发生后，一些人采取非法手段，隐瞒真相，封锁消息，性质十分恶劣。这在SARS事件中就有所体现。当疫情于2003年1月下旬在广州市蔓延时，广东省政府却对疫情隐而不报。一直到2003年2月初，广东许多人对非典仍一无所知。这导致了广州市的非典型肺炎在2月份发展到高峰期。北京市作为“后发区”也同样出现隐瞒疫情的情况，政府对疫情的隐瞒使得疫情在首都迅速蔓延。北京抗疫前期，由于医院分别隶属于卫生、教育、军队、武警等不同的系统，各系统、各部门间又缺少整合机制，因此在客观上造成了信息统计的失误。错误的信息，反过来直接导致了错误的决策和公众错误的行为，从而从根本上造成了疫情的扩大，也严重影响了我国政府的国际形象和信誉。这一教训是深刻的。（四）危机管理法律不健全从世界范围来看，在应对突发性公共危机的时候，国家立法起着很重要的作用，可以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时也很好地限制政府的行政紧急权力，保护公民的一些基本权利不因紧急状态的发生而受到侵害，如美国的《国家紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》均授权总统行使紧急状态宣布权;法国《紧急状态法》规定部长会议宣布紧急状态，内政部长可以命令关闭紧急状态区域的剧场、酒店和公共场所。而我国好没有统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的紧急状态法，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制。（五）缺乏有效的协调机制公共危机管理通常不是一个政府部门就能有效完成的，在很多情况下危机的处理都要涉及多个部门甚至整个社会。危机事件越复杂，涉及的部门越多，则协调难度越大，越需要有一个有效的部门协调机制。而目前我国公共危机管理系统中最大的问题就是缺乏有效的内部协调机制。首先我国还没有常设性的危机管理综合协调部门，政府各职能部门间没有形成权责明晰的危机应对协调机制。例如在现实生活中时常发生接听110报警服务台转办的案件时互相推诱、敷衍塞责的现象。我国现在有很多个城市报警系统，如110报警服务台、122交通事故报警服务台、120急救电话、119火灾事故服务台等等，但这些系统间还没有形成有效的应急联动。多个特服号码并存的情况使公众有点摸不着头脑的感觉，在遇到紧急事件的时候也不知道该打哪个电话。其次我国上下级政府之间在应对危机时缺乏有效的协调和合作。在我国的现实运作中，下级政府由于种种原因往往采取虚假治理的行为，“捂盖子”、隐报瞒报的现象经常发生，使上级政府无法掌握准确的危机信息，因此也无法做出有效的危机决策，失去控制危机的最好机会。例如“非典”中，出于地方保护思想，有些地方政府就隐瞒了疫情的信息。（六）应对危机能力和自我恢复能力差，缺乏危机意识现代官僚体制本身的特性使官员危机意识缺乏和危机管理能力欠缺。官僚体制往往注重的是政府组织内部的管理、严格的等级和繁杂的规章，对于外界环境的变化，政府反应却不是很敏锐。改革开放后我国政府是典型的“经济建设型政府”，我国各级党委和政府长期以经济建设为中心，忽视经济社会协调发展和社会公平的增长，忽视了单纯经济发展可能造成的各种危机，使各级政府官员危机意识淡薄，缺乏应对危机的必要技能和素质。另外我国长久以来缺乏危机教育又导致了危机意识的缺乏，我们总是以为危机不可能降临到白己的身上，所以当危机来临时，过度乐观的公众就容易惊慌失措，最终导致以非理性情绪来对待社会危机，危机意识的缺乏使社会整体的危机应对能力和白我恢复能力差。四、完善我国公共危机管理体系的建议在危机来临之际，政府不仅要统一思想，转变观念，完善职能，明确责任，加强队伍建设，还要广泛开展宣传和教育工作。在此，笔者也提出了一些建议，仅供参考。（一）建立危机预警系统一般地说，危机预警系统的内容主要包括危机监测、危机预测和预报、危机预控三个方面。1.危机监测即对可能引起危机的各种因素和危机的表象进行严密的监测，搜集有关危机发生的信息，及时掌握危机变化的第一手材料。2.危机预测和预报也就是对监测到的信息进行鉴别、分类和分析，使其更有条理、更突出地反应出危机的变化，对未来可能发生的危机类型极其危害程度做好估计，并在必要时发出危机警报，提醒政府提前采取预控措施。它是组织进行危机预控和处理危机的基础与依据，并为组织赢得危机处理的时间作好保证。3.危机预控指组织对引发危机的可能性因素，采取应对措施和制定各种危机预案，全部或部分地清除危机诱因，以有效地避免危机的发生或尽量使危机的损失减少到最小。（二）组建危机管理中心反思我国政府的历次危机处理过程，我们会发现，我国各级政府都没有一个常设性的危机管理机构，每次危机管理机构都是临时性质的，都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，不能对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。这就使得政府面对危机爆发时处于十分被动的局面。因此，在我国尽快建立常设性政府危机管理中心势在必行。在实际运作中，应该在国家层面上尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构(类似美国的国土安全部)，并明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，从国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，负责日常的危机管理和与有关各部门的协调；在发生重大危机的时候，这个常设机构能够协助最高行政指挥机构，整合各种社会资源，统筹指挥和协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们协同运转能力。（三）建立危机沟通机制一个有效的危机管理体制是政府公共部门成功管理危机的关键，这很大程度上取决于政府是否具有良好的信息沟通机制。良好的信息沟通机制在危机管理中具有极其重要的作用：它可以防止信息的误传；可以灵敏地启动预警系统，以在短时间内控制事态；可以对危机潜伏期的情报及时处理，为准确分析危机发生的概率以及危机后可能产生的负面影响提供数据支持。可以说，信息沟通机制是危机管理的前提条件和过程保证。在当今社会，危机沟通主要依靠新闻媒体进行。1.加强媒体在政府危机管理中的积极作用媒体并不是在所有危机中都能对公共危机管理起积极作用，有时它也会对危机产生推波助斓的负面影响。因此，在危机事件的处理和应对中，政府应与媒体作深入的沟通、协调和合作，使媒体的积极作用得到加强。其积极作用表现在：（1）帮助政府传递信息。可以减少信息传递环节，避免信息失真概率，在一定程度上避免谣言、小道消息的产生。（2）协助政府进行危机预防、反应和恢复。媒体如发现危机存在的前兆，并向政府传递潜在危机的信息，引起有关部门的注意，把潜在危机处理在萌芽状态之中，就会防范危机的爆发。在危机事件爆发后，媒体应积极面对，把社会舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。（3）对公共危机管理行为起有效的监督作用。随着民主化进程的加快，政府的行为越来越透明化，如何处理和人民生命财产息息相关的危机事件，政府不能有半点含糊和隐瞒，必须受到新闻媒体的监督。2.规范新闻媒体的行为新闻自由作为一种政治权利，是公民的一项最基本的权利自由，是公民行使其他权利自由的重要前提和保障。建议尽快出台《新闻法》，确保新闻媒体依法保障新闻媒体工作者的权益。另外，新闻立法还有限制滥用新闻自由的功能。（四）完善我国危机管理法律体系危机管理应以法治之，而建立健全危机管理法律制度是依法管理危机的前提。因此，建立健全危机管理法律制度是我国法制建设面临的一项迫切任务。既让公共危机管理部门有法可依，又能防止它们懈怠不负责任，避免政府公共部门以危机管理为由滥用行政职权，随意侵犯公民的基本权利，还有利于政府和社会公众利用法治原则来解决在危机爆发时期所出现的各种法律问题，如各种权益纠纷问题。1.制定统一的紧急状态法目前，宪法己对紧急状态制度作出了原则性规定，主要涉及紧急状态的范围、决定与宣布机关等几个问题。及早制定一部统一的紧急状态法，作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，对于提高我国政府的危机管理水平具有重要的意义。2.完善有关危机管理的专门法律、行政法规我国应当在统一的紧急状态法的基础上，根据危机管理的客观需要，制定和完善有关危机管理的专门法律法规，以调整具体的危机状态下的社会关系。使之与紧急状态法、宪法中的紧急状态条款共同构成了我国的危机管理法律体系。3.加快危机信息披露机制立法步伐 建立危机事件的信息披露机制，及时向民众公布真实的信息，这对公共危机管理是至关重要的。为此，建议尽快制定《信息公开法》。4.建立政治问责制，实现政府绩效评估的制度转变现行的危机管理法律法规只是明确了在危机状态下有关部门的权力，对政府及其工作人员违反规定时应承担什么样的责任，则缺乏足够详细的规定。因此建议我国尽快建立政治问责制，严格执行重大事故责任追究制。5.危机决策的程序化与合法化罗伯特.希斯曾强调“危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生”，这就要求危机决策的程序在不损害决策的合理性的前提下适当简化。一旦危机发生，政府就能有条不紊地启动并运转危机决策管理程序，制订并实施紧急应对方案，并以法律形式加以规范。（五）建立有效的危机管理的协调机制为了有效协调各级政府之间工作，我们应建立有效的协调机制，使政府各部门协调合作，这样才能更快更好地处理危机事件。1.建立常设性的危机管理综合协调部门这样一来，政府各职能部门就各司其职，可以形成权责明晰的危机应对协调机制。在公众看到危机事件发生时能找到明确的报警对象。2.加大对危机处理不力的惩罚力度有些地方或下级政府会对危机虚假治理来获得收益。因此要严格执行重大事故责任追究制度，但同时又不能简单处罚个人。应改革各级政府的绩效考核体系，减少单纯的指标性要求；切实实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化，扩大公民的政治参与。（六）建立危机善后处理机制危机结束后，政府要在危机处理方案和对策的指导下有序、有步骤地迅速、全面开展工作，并尽最大努力做好善后处理和教育工作。一方面政府需要通过一系列决策稳定社会并动员社会参与危机救治；另一方面要建立和完善危机管理评价机制，从危机处理中总结经验教训，并尽可能化危机为转机。1.建立良好的社会合作机制危机带来的影响是广泛的，威胁的是全社会的利益，认为应对危机只是政府的事是不明智的。如下面关系链所表现的那样:危险事故十脆弱环节=灾害:潜在危险+脆弱性/能力=灾害风险[10]（P2）。政府不是万能的，没有社会力量的参与，政府要治理好公共危机是不可想象的。因此，面对危机必须充分发挥社会力量。2.加强国际合作在今天，危机的原因和结果往往是世界性的，应寻求全球帮助。就我国各族人民政府而言，首先要加强与联合国的合作，其次要加强与其他国际组织如国际红十字会、世界卫生组织等的合作，通过国际人道主义救援，输送大批灾区急需的医疗、食品、技术人员以及别的重要物资，可以有效地缓和灾害发生国的危机应对压力。此外，我国政府也要重视和加强与其它国家的合作。通过全球合作，一方面可以获得更多的谅解，有效消除危机，恢复社会秩序，重建文明的世界；另一方面可以提高危机救治效率、降低救治成本。3.建立和完善危机管理评价机制危机管理评价能够帮助政府及时总结经验教训。评价效果的好坏直接关系我国公共危机管理的治理机构和制度的建设与完善，因此，政府应在危机处理方案和对策的指导下有序、有步骤地迅速、全面做好善后处理工作，而丝毫不能懈怠。4.加强教育，提升政府部门工作人员及全体社会的危机意识对社会公众进行危机管理知识和技能的传播和教育。一方面，应尽快开展公务人员的危机训练，这方面的教育可以结合目前我国正大力推动的公共管理(MPA)硕上专业学位教育的推广来进行;另一方面，对普通民众开展危机应对教育，让他们了解灾难发生的科学过程，掌握一定的白我保护和