海关风险管理与缉私风险控制

海关风险管理与缉私风险控制2004年全国海关关长会议，总署党组审时度势、求真务实，全面启动了以风险管理为中心环节的现代海关制度的第二步发展战略，中国海关现代化建设由此进入新的历史阶段。查缉走私作为海关工作的重要组成部分，切实贯彻实施风险管理，既是新时期海关工作总体目标的根本要求，也是缉私工作实现质的飞跃的有效保证。本文拟对海关风险管理的要义、缉私风险的主要表现以及缉私风险管理机制的构建等课题试作简要分析。

一、风险管理作为现代海关制度第二步发展战略中心环节的重大意义

现代海关制度第一步发展战略以通关作业改革为突破口，基本实现了中国海关通关管理的“四肢协调”，第二步发展战略则以建立风险管理机制为中心环节，力求达到海关进出境监管管理的“耳聪目明”。实现这一战略目标，标志着中国现代海关制度建设从形态到功能，从流程到智能，从局部到全面的根本转变，是落实海关工作方针，辩证处理“把关”与“服务”两者关系的具体体现；是科学解决海关业务量日益增长与海关管理资源相对不足这一基本矛盾的有效方法；是严密监管与高效运作有机结合的必然选择；也是加强队伍建设、党风廉政建设的重大举措。因此，总署党组推行的风险管理，既有别于传统意义上的预警布控、风险分析，也不仅仅限于风险管理平台的简单应用，而是要在海关发展战略中引进风险管理的理念，在海关全体关员中树立风险管理的意识，在海关全部行政管理领域建立风险管理系统、形成完善的风险管理机制，并通过整合创新构筑海关行政运作足以依托的可靠的风险管理平台，实现全方位、全过程的风险控制，及时预测、发现、控制、规避、疏导和化解风险，从而达到科学、文明、高效、廉洁的风险管理目标，形成海关行政工作的良性循环和全面的、协调的、可持续的发展。

二、缉私风险的主要表现形式

监管对海关工作具有质的规定性，没有监管，就没有海关。严密监管与高效运作有机结合，就必须实行全面风险管理，而且监管工作又是风险管理的关键环节，是关系全局的战略要点。查缉走私是海关工作的有机组成部分，缉私部门通过履行打私职能，丰富监管手段，强化监管效能，是海关监管工作不可或缺的补充和延伸，同样具有风险管理的必要。实行缉私风险管理的前提是正视风险的存在，否则就失去了风险管理的意义。风险与缉私密切相关，广泛存在。概括地讲，主要有八类风险，即警力风险、权力风险、职责风险、执法风险、环境风险、警务风险、协作风险和廉政风险。

（一）警力风险。归根结蒂，缉私工作任务是由人来完成的。缉私警力必须在数量、质量（政治、法律、业务、文化、身心素质等）、结构、配置、装备上与所承担的任务相匹配，才能较好地履行职责。同时，这种匹配又是动态性的，需要根据形势、任务的变化，适时整合调配。倘若二者不匹配、不协调，则打私不力在所难免。

（二）权力风险。法律授予缉私警察侦查、拘留、执行逮捕、移送审查起诉及行政处罚等权力，这些权力所具有的刚性、弹性和双重性的特点，使权力行使者举手投足之间险象横生。所谓刚性，是指刑事权力生杀予夺、限制自由的强制特点；弹性，是指行政权力罪与非罪、走私与违规、处罚尺度的把握过程中个人自由裁量权的特点；双重性，是指打击走私犯罪与清除内部腐败密切相关的特点。权力永远与风险相伴生，不正视风险，就不能依法有效行使手中的权力。

（三）职责风险。查缉走私作为海关监管工作的必要补充手段，确定切合实际的工作目标，采取具体有效的工作措施，“防控到位”、“如实查处”、“应打尽打”是关区对缉私队伍理所当然的要求，但真正达到这三条标准，决非易事。降格以求，则有失职之虞。

（四）执法风险。依法行政、文明办案是缉私工作的基本准则，无论刑事执法，还是行政执法，都不得逾越法定权限和法定程序，否则，就会在行使权力的过程中出现错位、缺位、不到位。徇私枉法是犯罪；不作为可能渎职或失职；同时，违法执法、违规执法、随意执法，还难免造成行政诉讼、国家赔偿的后果。

（五）环境风险。在国际国内经济、社会环境大背景的作用下，国家与地方利益不尽协调，加入WTO和实施CEPA更是带来诸多执法环境的调整变化，不同执法单位在对法律、政策的理解和把握上不尽一致，致使缉私警察在依法履行职责的过程中难免受到一定法外因素的影响、干扰甚至制约。

（六）警务风险。随着法制社会的逐步建立，公众法律意识的不断增强，执法观念的空前转变，刑事、行政执法的要求越来越高、越来越规范；与此同时，走私活动日趋集团化、专业化、国际化、科技化、智能化和暴力化，走私行为人逃避打击的伎俩花样翻新、对抗性越来越强。如何应对上述变化，规避非警务活动，保护自身安全，避免伤害无辜，有效打击、查处走私，是缉私警察依法执行职务时必须面对的严肃课题。

（七）协作风险。“联合缉私，统一处理，综合治理”是国家确立的缉私体制，地方党委、政府领导打私工作，以海关为主体的相关部门承担打私职责任务。缉私警察对外要联系公安（边防）、工商等部门，取得对方情报信息、行动技术、工作配合等诸多方面的支持；对内要紧紧依靠职能部门、业务现场，解决询价核税、检验鉴定、案件线索等问题。搞不好协作配合，就完成不好打私任务。

（八）廉政风险。正处于转型过程的现阶段的中国社会，市场发育不够成熟，法制不够健全，拜金主义、享乐主义、权钱交易在一定范围、一定程度还有相当广阔的市场；廉政建设有效的制度监督制约尚不完备，广泛的社会舆论监督制约尚未完全发挥作用，行业、部门和个人的廉洁自律尚待进一步教育强化，廉政监督制约的诸多环节上还存有疏漏；现代风险管理制度建设刚刚起步的中国海关，虽初浴廉政风暴，又逢励精图治，但仍难免有动机不纯者、道德败坏者、意志薄弱者，见利忘义、铤而走险，以权谋私，搞权力寻租或者更隐蔽的权力投资、“期货”交易。缉私警察在掌声和喝彩中走过了辉煌的五年，队伍壮大、权力增加，能否在廉政建设中立于不败之地，将面临更为严峻的考验。

三、用风险管理理念审视缉私工作，构建缉私风险控制机制

新时期的缉私工作，既要深刻理解海关风险管理的战略意义，认真分析缉私工作中客观存在的种种风险，又要不失时机地探索并采取有效的应对措施，构建缉私风险控制机制，以便及时预测、发现、控制、规避、疏导和化解风险。唯有如此，缉私工作才能适应现代海关第二步发展战略的客观要求，使风险管理贯穿于缉私工作的全过程并发挥作用，确保缉私工作的良性运作和协调发展，为海关总体战略目标的实现提供强有力的支持。

缉私警察是实现海关严密监管与高效运作目标必要的保障力量，而且缉私工作中的风险范围、风险内容、风险发生的可能性以及因风险防控不力造成的后果远远大于海关其他岗位。特别值得注意的是，缉私部门的风险防控难度也往往高于海关其他部门，稍有不慎，就会出现问题。牟新生署长多次强调，缉私警察位高权重，是海关的最高风险岗位。必须牢固树立忧患意识，从严治警；谦虚谨慎，戒骄戒躁；忠于职守，不辱使命。

因此，在推进现代海关制度第二步发展战略建设的实践中，缉私警察必须紧跟总署党组的部署，坚持理念创新、机制创新和实践创新，正确把握个体与整体、局部与全部、内部与外部的关系，牢牢抓住风险管理这一中心环节，从战略上着眼，以管理为重点，以信息为依托，以业务为内容，以队伍为关键，逐步建立起与现代海关制度协调一致的全面的缉私风险管理系统和灵敏有效的缉私风险管理机制。

缉私部门的风险管理，必须紧密结合缉私工作的实际特点，因势利导，对症下药，在内容、技术、手段、方法等方面与海关其他部门有所区别。针对前述八种主要风险，目前亟需建立起八种风险控制机制。即权力控制机制、缉私预警机制、缉私协作机制、法律保障机制、警务公开机制、人材培育机制、队伍建设机制、发展规划机制。

（一）权力控制机制。办案是缉私工作的具体表现形式，各类缉私风险，主要因办案而发生，而办案又是以拥有一定的执法权力为前提，因此建立有效的缉私办案人的权力控制机制，是化解缉私风险的重要途径之一。权力控制，应从以下几方面入手：一是办案权力分解。将办案过程化分成若干环节，每个环节分别由不同层级的办案人或隶属于不同分管领导的办案部门来承担。譬如，刑事执法中的侦查、预审分离和行政执法中的调查、审理分离。二是同级办案人、上下级办案人办案权的相互制约。三是特殊情况，越级报告。四是随案督察、执法检查和违规惩戒。五是在保证办案的前提下，定期通报案件、案情。六是重大办案措施的采取和变更由集体研究决定。

（二）缉私预警机制。缉私警察忠实履行职责，实施风险管理，从而实现“防控到位”、“如实查处”、“应打尽打”的工作目标，必须建立灵敏有效的预警机制。缉私预警机制，应包括以下内容：一是走私动态的分析、预测。二是行动性走私情报搜集、获取、经营与处置的规范运作。三是监管环节缺欠、疏漏情事的及时反馈。四是海关相关部门对案件情况、走私手法和廉政隐患的适时沟通、反馈。五是“大情报”体制的建立与发展。六是根据情报工作的特点，探索适宜的工作模式、方法和情报人员的特殊管理办法。七是强化境外调研、市场商品调研以及建立国际国内、海关系统、关区之间的情报交流合作网络。

（三）缉私协作机制。在目前条件下，控制协作、职责、警力等缉私风险都有赖于协作机制的建立与健全。海关缉私部门协作机制的构建应围绕六个层次：一是与中央、地方打私工作领导部门的汇报、通报渠道保持畅通，确保缉私体制的贯彻落实。二是刑事执法工作中与检察院、法院正常的联系、沟通、协作。三是MOU制度的建立与完善。四是与海关内部各相关部门之间的密切联系、配合。五是缉私部门内部业务工作的相互衔接与配合。六是缉私办案人员之间、办案人员与非办案人员之间的工作协作。

（四）法律保障机制。法律是缉私警察职务行为的法定基础，是权力行使的法定依据，也是缉私警察在执法过程中自我保护的法定依托。因此，建立强有力的法律保障机制，是抵御各类缉私风险的根本性措施。构建法律保障机制，应把握以下关键问题：一是确保“公正执法、文明办案”在实际工作中切实得到落实，成为每个执法人员的自觉行为。二是清理刑事与行政执法衔接中法律规定的盲区，依法解决盲点问题，明确执法规范。三是法制部门切实履行职责，为实际办案部门提供及时、准确的法律支持。四是保证对缉私警察的执法指导、监督、检查措施落到实处。五是缉私部门内部作业规范的制定和实施。

（五）警务公开机制。双重垂直领导的缉私警察体制，决定了海关缉私部门必须认真落实人民警察“立警为公，执法为民”的基本要求。以往警察队伍出现这样那样问题，大都与执法思想不端正，执法工作透明度不高有关，只有实施“阳光作业”，最大限度地实行警务公开，才能最大限度地避免和化解风险。构建缉私警务公开机制，应包含以下内容：一是依托各种传媒，采取多种形式，拓展缉私工作对外宣传、公告、承诺内容的时空，形成与外界的良性互动。二是确保执法标准、尺度的统一，最大限度地限定个人自由执法空间。三是重大、疑难执法问题集体研究决定，避免和克服“暗箱操作”。

（六）人才培育机制。控制缉私风险，实现缉私工作的良性运作和全面、协调、可持续发展，人材是关键。人材培育机制的形成,取决于如下要素：一是以人为本思想的真正确立。二是人才公平竞争体制的建立。三是“能上能下，优胜劣汰”用人机制的建立。四是完备、系统的学习、培训机制和环境的形成。

（七）队伍建设机制。队伍建设是海关工作的第一要务，是海关事业健康发展，继往开来的根本保证。队伍建设的根本目标是建立“政治坚强、业务过硬、值得信赖”的现代化、正规化、准军事化的海关纪律部队。构建缉私警察队伍建设的长效机制，必须着力解决以下几个问题：一是新时期思想政治工作的内容、要求与缉私警察的工作、职业特点紧密结合。二是符合缉私队伍实际情况的、明确的、具体的现代化、正规化、准军事化海关纪律部队建设目标和管理规范。三是体现缉私警察职业特点的纪律、作风、廉政的规范要求和具体的引导、培育，监督、制约和激励惩处机制。四是科学的缉私业务能力、水平考核、评估体系的形成以及训练、保障体系的建立。

（八）发展规划机制。总署党组提出的现代海关制度第二步发展战略目标，时间上规划到2010年，高瞻远瞩，求真务实，同时为制定中长期发展规划树立了范本。有预则事半功倍，无预则事倍功半。