公共政策分析 课件汇 陈振明 第0-9章 导论、绪论：政策科学的“研究纲领”- 政策监控

导论政策分析的学科范式

本章要点：●政策分析的学科性质●政策科学及政策分析的兴起●政策分析的多样化研究途径●中国政策分析学科的研究任务●市场失灵与政府失败（政策分析的理论基础）●政策分析的职业化发展●政策分析产生的必然性●政策分析的理论与实践意义

§1.政策分析的对象、性质和类型

一、什么是政策分析

1.学科术语“政策分析”(PolicyAnalysis)、“政策科学”(PolicySciences)和“公共政策”(PublicPolicy)是几个经常用来表示政策研究领域的术语；“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔（HaroldD·Lasswell）首先提出的。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(CharlesE·Lindblom)首先使用的。2.经典定义●奈格尔(StuartS·Nagel)和戴伊(ThomasDye)的定义对政策分析作了最广义的理解，将它等同于政策科学，他们的定义明显地反映拉斯韦尔和德洛尔(YehezkeDror)所提倡的政策科学传统；●奎德(EdwardS·Quade)和邓恩(WilliamN·Dunn)等人对政策分析作了次广义的理解，将政策分析看作一种应用性的(社会科学)学科，强调使用科学研究方法去解决社会问题，产生政策相关知识或信息，其范围涉及从问题发现到问题解决的整个过程；●小麦克雷(DucanMacrae,Jr.)和巴顿(CarlV.Patton)等人则对政策分析作了较狭义的理解，即认为政策分析主要研究备选方案的评估和选择；●韦默尔(DavidL·Weimer)等人则强调政策分析的职业化方向，即政策分析以当事人为方向，并突出政策分析与价值(观)的相关性。

3.我们的界定我们倾向于采用奎德和邓恩等人的次广义的政策分析概念，将政策分析定义为：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程。

二、政策分析的学科性质

1.政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域作为一个应用性学科，政策分析不仅借助于社会科学及行为科学尤其是经济学、政治学和社会学的理论和方法，而且也借助于哲学，数学和系统分析及运筹学等的理论和方法。它的主要目的不是对政策过程的精确的了解，而是要更好地操纵现实世界。

2.政策分析既是方法论，又是艺术政策分析主要是方法论的研究和应用。在这里方法论是指创造、评估和交流政策相关知识的标准、规则和程序的体系。既要有定量的方法,也要有定性的方法；既要有理性的方法，也必须有超理性的方法，特别是必须依赖直觉、灵感和判断的创造思维活动。

3.政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程政策分析既是解决问题的艺术，也是提出问题的艺术。问题发现本质上是一种概念和理论的活动，它所关心的主要是问题的性质，而不是解决问题的行动；问题的解决主要关心的是行动过程的选择以及这种行动过程是否被恰当地执行，而不是问题的性质。

4.政策分析不仅是描述的，而且也是规范的政策分析不仅关心事实，而且也关心价值。说它是描述的，是因为它同样追求对事实的说明或解释，即追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识；说它是规范的，是因为它重视价值评价或分析，它的一个重要目标是创造和批评有关公共政策价值的知识主张或推荐行动的过程。三、政策分析的三种基本类型

1.未来的政策分析也称为事前(prehoc)分析或期待(anticipatory)分析。顾名思义，这种分析是在政策发起和执行之前进行的，它要期待或预言政策结果，产生和转变有关信息，目的主要是对备选方案的选择。

2.回溯的政策分析又称事后(posthoc)分析或描述的(descriptive)分析，它是在政策执行后进行的，既可以表示对过去政策的历史分析，也可以表示一项被执行的新政策的评估。

3.整合的政策分析未来的政策分析与回溯的政策分析常常被结合起来使用，这就产生了第三种政策分析类型——整合的政策分析。它将实践者对事前信息的产生和转变的关心与对事后信息的产生和转变的关心结合起来。§２.政策分析的历史发展

一、政策研究溯源

1.渊源政策研究源远流长，几乎与人类文明同样古老。当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。

2.演化中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据韦伯的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。3.先导到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科如经济学、社会学和政治学及行政学的职业化，在19世纪和20世纪上半期，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法。

二、政策科学运动

1.拉斯韦尔的“政策方向”拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在《政策科学》中的“政策方向”一文，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下六个基本特征：拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。2.德洛尔的政策科学“三部曲”德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968--1971年短短的几年里,出版了政策科学的“三部曲”：《公共政策制定检讨》(1968年)、《政策科学构想》(1971年)、《政策科学进展》(1971年)。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统。

3．政策科学的兴起到了20世纪70年代中期,拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已体制化了，特别是它成为美国大学的一个独立的社会科学的科研与教学领域。

三、从政策科学到政策分析

1.政策分析范式的出现这导致了许多学者离开拉斯韦尔—德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。其实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上对检验备选方案的严格程序的话，那么，这种转变也可以看作对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充。

2.理性途径与非理性途径之争在20世纪50、60年代乃至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目，尤其突出的是政策分析的途径或方法的争论。按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕理性的途径与非理性的途径而展开的。理性途径即全面理性模式，它以系统分析为缩影；非理性途径则是强调全面理性的局限性或不可能性。这两种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验——分析方向和新多元主义方向的区别。3.各自的理论前提纯粹的理性模式的特征是，以认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准；而非理性途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，脉络背景和案例分析作为方法论和以社会合理性(利益的整合)作为决策标准。非理性的观点迅速在一般政治科学领域取得支配地位，而理性传统在公共行政学领域更有活力。§

3.市场经济与公共政策

一、市场失灵与政府干预

政府对社会经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政手段来弥补市场缺陷，纠正市场失灵。著名政策分析家查尔斯·沃尔夫说：“公共政策试图弥补市场的缺陷。总的来说，它是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场的缺陷。”

1.宏观经济的调控问题

2.公共物品的提供问题

3.外在效应的消除问题

4.收入及财产的再分配问题

5.市场秩序的维护问题

二、政府失败及其表现

如同市场本身有缺陷、市场会失灵一样，政府同样有缺陷，会失灵；市场解决不好的问题，政府未必能解决得好，而且政府失灵会给社会带来更大的损害。与市场决策相比，公共决策或公共选择是一个更复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约性因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致政府失败。政府失败的基本原因有：

1.社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益

2.现有的各种公共决策体制及方式因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策

3.信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的"近视效应"、沉积成本、先例等对合理决策的制约

4.政策执行上的障碍

三、政府失败与政策分析

政策分析通过问题界定、目标确立、方案选择、执行分析和效果评估及反馈等功能活动环节，来产生对政府的政策制定与执行有用的知识或信息。政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，至少可以避免出现重大的决策失误，端正一个国家或地区的社会发展方向。因此，政策分析是政府做出合理决策，避免政策失败的一种十分有用的知识领域。§

4.政策分析学科的建构

一、政策分析的研究途径

1．政策分析研究途径的多样化政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，政策分析可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）政策分析的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样。研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策分析理论。2．政治学的研究途径

关于政治学的研究途径，托马斯·戴伊在《理解公共政策》这一论著中概括了八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森在《公共决策》一书中则将西方政策分析的研究方法或观点归分为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。

（1）系统理论。这种途径是由大卫·伊斯顿等人所提出的。它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映。

(２)过程理论。这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。政策过程被视为是一系列的政治活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。

（３）团体理论。这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论是美国政治学的主导理论。它认为，利益团体的相互作用和争斗是政治生活的主要行为，政治系统通过各种手段来处理各种利益集团之间的关系；政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。（４）精英理论。这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。因此，政策实际上变成领袖的按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。

（５）制度理论。这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。国家或政府机构历来是政治学研究的焦点，传统政治学则以政府机构作为主要的研究对象。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。

3．经济学的研究途径

经济学途径历来是政策分析或政策研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在当代政策分析学科中，最有影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度学派（准确地说，后两种途径是“新政治经济学”的途径）。

（1）福利经济学。福利经济学也许是被最广泛地运用于公共政策研究的途径。它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有有效地分配资源，或者说，不能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。从这种假定出发，福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决策所产生的；面临着行动要求的政府必须首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。如果确定需要政府干预，那么，关键是要发现最有效的干预办法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本——效益分析。

（2）公共选择理论。公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。由这一假定出发，公共选择理论得出了一系列关于公共政策及其过程的理论解释。根据这种途径，投票者更象是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家——他们提出竞争的一揽子服务和税收的交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司——它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。

（3）新制度主义。新制度主义或新制度学派（有时也称为“新组织经济学”）是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。政策分析的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动。4．马克思主义的阶级分析观点马克思主义为公共政策研究提供了一整套系统的理论和方法论。公共政策分析的马克思主义途径典型地体现在阶级分析上。公共政策研究的阶级分析途径认为，资本主义社会的公共政策反映的是资产阶级的利益，是资产阶级不同集体利益冲突的表现；公共政策是资本家手中的工具，它被用于维护资本主义制度和增加剩余价值，并以牺牲劳动者的利益作为代价。

二、政策分析的研究任务

１．深入研究马克思主义的政策和策略理论

２．大胆借鉴古今中外的政策理论和政策经验

３．认真研究我国及当代世界出现的实际政策问题

三、政策分析的理论体系（本书的理论框架）

本书将根据目前国内外政策分析学科的发展状况以及前沿，并考虑目前教学体系的现实需要来确立政策分析的理论体系。它包括如五个部分：

1．绪论。在这部分将讨论政策分析的学科范式，即政策分析的对象、性质和范围，政策分析的历史发展，市场经济与政策分析，政策分析学科的建构，政策分析研究的意义等方面的问题。

2．政策系统篇。这一部分包括政策与政策系统、政策行动者、公共决策体制和公共政策工具四章。涉及公共政策的内容与实质，政策系统的构成及其划分，官方的和非官方的政策行动者以及思想库，公共决策体制的构成，中外公共决策体制的比较，现代公共决策方式，各种类型的政策工具等内容。

3．政策过程篇。这一部分包括政策过程的概念框架、政策制定、政策执行、政策评估与监控、政策终结和周期等五章。涉及政策过程研究的各种途径，政策过程的各个基本阶段，中西方政策过程的差别，具有中国特色的政策制定与执行的基本经验等内容。4．政策分析方法篇。这部分包括政策分析过程的基本框架、政策分析过程各步常用的方法、公共政策的经济学分析、公共政策的伦理学分析、系统分析方法和创造性思维方法等五章。涉及政策分析的过程及步骤，政策分析的各种模式、方法和技术。

5．结论。总结全书，讨论如何改善公共决策系统，提高公共政策质量，即市场经济条件下公共决策的科学化、民主化和法制化问题。

我们希望通过这样一个理论框架能够相对有系统联系地将目前国内外政策分析的研究成果吸收于其中，使之既作为政策分析学科的理论体系，也作为学科的教学理论体系。§5.政策分析的意义

一、政策分析产生的必然性

1.政策分析是人类社会发展的必然产物。按照德洛尔的说法，现代政策研究(政策分析)发展是众多因素作用的结果，这些因素包括思想库的成熟，人们对重大决策问题兴趣的增加,核武器的冲击，公众对科学能解决政策难题的信仰，政策制定者日益增长的需要，以及经济学的示范性影响等等。

2.政策分析的兴起与当代人类所面临的共同的问题以及各国所面临的特殊问题有关。随着科技进步以及社会发展，人类在当代所面临的问题越来越错综复杂，解决这些问题的政策也变得越来越重要，这使得人类第一次将自己的命运与改善政策质量的问题直接联系起来，使人们意识到政策研究的重要性。

3.科学技术及其方法得迅速发展，为解决社会问题提供了新的方法、技术或工具。二战期间发展起来的系统分析被广泛应用于理性决策；战后，数量分析、运筹学方法及系统分析，再加上电子计算机的使用，理性决策方法有了长足的发展；有限理性和非理性的决策方法以及行为科学的方法、比较方法也被广泛地应用于公共决策之中，这使得人类的决策科学化有了客观的基础。

二、政策分析的职业化

1．职业化及其标准政策分析的职业化是指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活动。职业化具有其标准和过程。为了使一件工作或获得收入的活动成为职业,它必须满足一些基本条件：(1)必须有专门的教育培训机构或项目；(2)在工作描述中,必须有某种表示这种职业的工作，这样的描述可以是律师、医生、政策分析者或项目评估者等；(3)必须有那些从事这一职业的人自己的组织或专业行会；(4)必须有一种明确的或被认可的职业伦理。

职业化的一般过程，从而揭示职业化的某些本质属性。怀伦斯基认为，已经确立起来的各种职业都经历了这样一种典型的过程：人们开始全日制地从事一件工作，并逐步划定此项工作的管辖范围；早期的技术大师及追随者建立起培训学校；然后，教师和活动家们在促进更有效的组织方面获得成功；后来，出现了技术垄断的法律保护；最后，采纳了一种正式的职业伦理规范。

2．政策分析职业化的现状

（1）政策分析的教育培训已经得到充分的发展。现在，在美国，几乎所有主要的大学都设有公共政策研究生院、研究所或研究生培养项目(program)；在我国，政策分析教育已开始步入正轨。

（2）政策分析的就业者的人数不断增加，“政策分析者”在职业描述中作为一种正式职业逐渐为人们所接受。在美国，政策分析日益成为一种热门的职业；在我国，目前有大量从事实际政策分析职业的人员。（3）在职业化组织方面,政策分析的学术研究团体及职业协会已有相当的规模，这些学术团体或职业协会通过创办期刊、出版论著及丛书、举行定期或不定期的学术讨论会来推动政策分析及其职业化的发展。

（4）在职业伦理方面，要形成一整套为所有的或大多数政策分析者所认同和遵守的职业伦理规范并非易事。然而，这个问题一直是政策科学家或政策分析者争论的热点问题，他们已经提出了一些值得考虑的意见。3．政策分析职业化意义的两种解释

解释政策分析的职业化及政策分析者的作用问题上，西方学者形成了两种对立的观点,即所谓的“技术统治领导论”（technocraticguidance）和“技术统治咨询论”(technocraticcounsel)。技术统治领导论认为，政策分析的职业化意味着权力已经从政策制定者的手里转移到政策分析者的手里；技术统治咨询论者则认为，政策分析及其相关的职业化表明了一种加强政策制定者和其他统治团体──他们的社会地位继续依赖于财富和特权──的权力的崭新而更有效的方法。

三、研究政策分析的三种理由

1.纯粹科学上或学术上的理由。即研究政策分析是为了更好地理解政策的起因、发展过程和它对社会带来的影响。这反过来可以增加人们关于社会及政治系统的知识。政策分析作为一个跨学科的研究领域，以现实的政策实践、政策系统和政策过程作为研究对象，它要揭示其本质或规律性，从而增加人们对政策系统及过程的知识。

2.职业上的理由。对于公共政策的原因、结果以及政策系统和政策过程本质的了解，可以使我们更有效地利用社会科学知识去解决社会问题。掌握实际的知识是医治社会疾病，解决社会问题的先决条件。因此，政策分析可以成为一种职业。政策分析者需要多方面的知识和能力，这些知识和能力必须通过政策分析及其他学科来加以培养和训练。

3.政治上及行政上的理由。它在政治上可以保证国家、政府采纳正确的政策，端正社会的发展方向，并达成一定的发展目。政策分析研究可以为政治服务，它可以使人们熟悉政治讨论提高政治敏感性，在关注政策的技术的可行性的同时，关注政策的政治可行性；它有助于提高决策的科学化和民主化程度，密切政府和人民的关系，促进两者的相互沟通和了解。

四、研究政策分析的现实意义

1.提高决策科学化民主化的迫切需要。要提高我国决策科学化民主化水平，就必须大力提倡和发展政策分析，研究政策过程的规律性，形成系统的、科学的政策制定、执行和评估的理论，探索政策制定、执行和评估的程序、模型和方法，用以指导实际政策研究，提高政策水平。

2.市场经济发展的迫切需要。我国的市场经济能否顺利健康发展，能否应对加入WTO之后的挑战，在相当大的程度上取决于能否制定出好的、高质量的经济政策及社会政策。而要制定出好的高质量的政策，必须依靠现代的政策科学理论和政策分析方法，这必须依靠发展政策科学及政策分析来实现。

3.深化我国政治体制及行政体制改革，加强我国民主政治建设的迫切需要。经济体制改革必定引起和促进政治体制及行政体制的改革，政治体制与行政体制改革本身正是政策分析中的政策制定系统改革的研究范围，要建立更加有效、更加灵活的政治及行政体制，必须借助政策科学及政策分析的有关理论和方法。[思考题]1．

什么是政策分析？政策分析与政策科学两种范式有何区别？2．

列举说明政策分析的主要研究途径，并指出政治学途径与经济学途径各自的作用。3．

政策分析研究如何体现国际化与本土化相统一？中国政策分析的研究任务有哪些?4.运用实际案例，论述学习与研究政策分析学科的理论与实践意义。

[上篇政策系统]

第一章政策与政策系统本章要点：●政策的内涵与特征●政策的本质及功能●政策的不同分类法●政策系统、政策主体与政策客体概念●政策客体的构成成分●政策环境的基本构成因素●政策系统的五大子系统§1.政策的内容与实质

一、政策概念

1.若干典型定义●拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”；●托马斯·戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”；●罗伯特·艾斯通(RobertEyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”●戴维·伊斯顿(DavidEaston)：“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”；●夏坎斯基(IraSharkansky)：“政府的重要活动即为公共政策”；●詹姆斯·安德森(JamesE.Anderson)：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”；而“政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。

2.一个综合定义参考国外学者的看法，我们可以将公共政策界定为：国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。3.公共政策基本特征

第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行；第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的；第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。二、政策的本质及功能

1．政治控制或阶级统治的工具政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。

2．公共管理的手段政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。3．利益关系的调节器

政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器(所有政策最终都表现为对利益关系的处理)。三、政策的分类

1.分配性的、调节的、自我调节性的和再分配性的政策根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策四种类型。分配性政策涉及到将服务和利益分配给人口中的特定部分的个人、团体、公司和社区；调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权力；这使它明显区别于分配性政策，后者的实施只会增加受调节者的自由和权力；自我调节性政策如同调节性政策一样，涉及到对某一事物或团体的限制或控制，但这种政策与调节性政策不同，它不是别的团体强加上来的，而是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的；再分配性政策涉及到政府在社会各阶级(层)或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。2.总政策、基本政策和具体政策

从政策层次的角度，可以将公共政策划分为总政策、基本政策和具体政策三种基本类：

-----总政策是一个国家或地区的带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领，总政策、总任务、基本路线等；

-----基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。一般可以将基本政策称为基本国策。

-----具体政策处于政策金字塔的底部，是实现基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。

3.政治的、经济的、社会的和文化的政策按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同，可以将公共政策划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。政治政策就是政府处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或规定的行为规范；经济政策是政府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段；或用沃特森的话说，经济政策是政府采取的以影响经济生活为目的的行动。

社会政策是指政府用来处理狭义的社会(社会学意义上的社会)问题所采取的行动或行为规范。此外，可以从其他的角度或侧面来划分公共政策。例如，根据是否涉及政府的实质性行动，可以将公共政策划分为实质性政策和程序性政策——前者与政府准备采取的实际行动有关(如高速公路建设、福利的发放)；后者涉及由谁采取行动或怎样采取行动(如行政管理程序法)。又如，根据所分配利益的种类而将公共政策划分为物质性政策和符号性(象征性)政策——前者将分配有形的资源或实质性的权力，或给目标团体带来物质性利益或损害；后者所分配的有利的条件很少对人们产生实际的效果，它们并不交付表面上承诺的东西。§2.政策系统的构成

一、政策系统的概念政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。

二、政策主体政策主体(政策活动者)可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。但是，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。许多西方政策科学的论著或教科书讨论了政策主体(政策制定者、执行者和评估者等)问题。安德森在《公共决策》一书中将政策制定者分为官方的和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策决定的人或组织，包括利益团体、政党和行为个人的公民等。

三、政策客体政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知，觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题或政策问题与否，问题的严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的。

从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。政策有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同。

政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，而其中最基本的是利益关系。党和国家的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利益团体利益之间的关系。

了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，有助于政策的顺利执行，充分发挥政策的作用，取得预期的政策结果。

四、政策环境所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外政策具有影响和制约作用。社会环境的主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等等，它对公共政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。

1．社会经济状况社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。

2．体制或制度条件政策总是在一定经济和文化体制或制度下制定和实施的。体制或制度为公共政策提供外部的组织环境，其中尤以政治体制和经济体制最为重要。政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。所谓的体制，是指国家机关、企业事业单位的机构设置、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称。3．政治文化政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。作为政策环境的重要组成部分，对政策过程产生深刻的影响。可以把渗透、影响政策过程的政治文化称为政策文化。政治文化的各个层次——政治意识、政治价值观和政治理想等——影响或制约公共政策过程。

4．国际环境一国或地区的公共政策不但受制于国内环境，而且同样受制于国际环境。国际的政治、经济、军事、外交和科技文化方面的条件，是一国或地区的公共政策制定与执行必须认真考虑的因素。特别是当代全球化、市场化和信息化的浪潮的出现，使得国际环境因素在一国或地区的政策制定与执行中的地位和作用日益加强。

§3.政策系统的划分现代化、科学化的公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。一、信息子系统信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程；而信息原则是公共决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。

信息子系统在政策过程中具有重要的地位和作用，它是政策系统的神经系统，为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。信息子系统在公共决策活动中的主要作用是：（１）信息的收集；（２）信息的加工处理；（３）信息的传递。

信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标,这就要求一种高效运转的信息系统。必须不断地加强和改善我国各级公共决策系统中的信息子系统，以适应日益复杂的公共决策的需要。

二、咨询子系统咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：（１）政策问题分析；（２）政策未来预测；（３）方案设计及论证；（４）其他政策相关问题的咨询；（５）参与政策评估并反馈信息。在现代公共决策系统中，咨询子系统占有重要的地位、起到重要的作用，充分发挥这个子系统的作用，是公共决策科学化、民主化的一个重要条件。缺乏成熟的信息子系统是目前我国公共决策系统中存在的一个不足。

三、决断子系统决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。决断系统具有权威性和主导性两个特点。决断子系统在公共决策活动中，享有拍板定案的权力，即具有最终决策权力，因而具有权威性；决断子系统作为政策系统的核心，主导公共决策活动的全过程，因而具有主导性。决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（１）提出有关的政策课题；（２）考虑政策目标的确立；（３）组织政策方案的设计；（４）负责政策的最终决定。“谋”与“断”是公共决策过程中的两种不同的职能。决断子系统和咨询子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系，二者相辅相成而非相互取代。

四、执行子系统执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。所谓的现实性，是指执行子系统能够将政策方案转变为政策效益；所谓的综合性,是指政策执行是个复杂的活动过程，牵涉到许多动态的因素,必须采取种种措施和行动。所谓的具体性,是指执行子系统必须将政策目标加以分解，使其具体化，把执行任务落实到具体的单位和个人；所谓的灵活性，是指执行子系统所遇到的是复杂多变的情况，新问题、新矛盾随时会发生。因此，执行子系统必须具有灵活性。执行子系统在公共决策活动中的作用是:（１）为政策方案或项目的执行做好准备；（２）从事指挥、沟通、协调等方面的活动；（３）分析和总结执行情况。五、监控子系统监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中,目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：（１）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；（２）监控政策执行情况（３）反馈政策执行情况。监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，它的发展与功能的充分发挥有助于制定并执行好合理的政策，至少可以减少政策的失误，避免出现灾难性的后果。监控子系统的不完善是目前我国公共决策系统中存在的另一个明显的缺陷。公共决策系统或政策系统正是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的一个大系统。[思考题]1.什么是政策？它有哪些基本特征？2.简述政策的本质与功能。3.试比较各种政策分类方法的优劣。4.现代公共决策系统由哪些子系统所构成？它们的关系如何？5.结合全球化趋势以及我国加入WTO的现实，论述政策环境的重要性。第二章政策活动者本章要点：●政策活动者的分类●立法、司法和行政机关的政策角色●政党尤其是执政党的政策角色●利益团体、大众传媒的公民的政策角色●中西方政策主体的差异●思想库在政策过程中的特殊地位与作用●中国政策研究组织的发展与完善§1.官方的政策活动者

一、立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。例如，在国会中，常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独立的决策功能。例如，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要从总统的领导。

在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的，它决定着我国社会发展的方向。人民代表大会作为国家最高的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大会来说，它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权。西方公共选择理论分析了西方代议民主制条件下立法者或政治家的行为特征及模式。他们指出，政治家或立法者在政策过程中是以经济人的面目出现的——即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。

二、行政机关行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权力和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要大得多。在英美等西方国家，行政部门还是立法或政策建议的重要来源。在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。

关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者也做出了分析。他们认为，尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照经济人行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。其结果则是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张(机构膨胀)、财政赤字严重。

三、司法机关作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。在美国，司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策(财产所有权、合同、企业、劳动关系等)和社会政策(如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。

四、政党政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。

在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在政策过程中指导思想和工作相一致，但是，它们的职能和起作用的方式是不同的。中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。政策方面的领导是党的政治领导的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总政策。在我国实行的共产党领导的多党合作制度下，各民主党派是参政党，而不是在野党。与这一政党制度相适应，我国实行政治协商的政治制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。

政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为，实际上，政治家是政党的代表。在西方，各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党的当选。在许多情况下，这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”，即追求近期目标而牺牲长远利益。

§2.非官方的政策活动者

一、利益团体利益团体是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，它在公共决策过程中起着重要作用。公共决策在某种角度上可以看作利益团体之间的互动、争斗和妥协的过程。由于各国的社会、政治、经济和文化等方面的具体情况的不同，利益团体的数量、成熟程度、合法化、组成方式、对政府决策的影响力是有区别的。在西方，利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多样的，如游说、宣传、捐款、抗议等等。游说是一种很重要的方式。所谓游说(lobbying)也就是代表利益团体的说客向立法者(政治家)、政府官员进言，希望他们支持利益团体所希望的政策。利益团体通过制造舆论，进行民主调查，或向政府提供有关的信息来影响政府的决策。

公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益团体、政治家和行政官员在公共决策过程中相互勾结，构成一个“铁三角”，一起追求预算的最大化，其结果总是有损于公共利益，浪费社会资源。也有学者认为，利益团体的存在及活动是西方民主社会的一个基本前提，它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。在我国，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何充分发挥利益团体的积极作用，尽量限制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。

二、公民(选民)

公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体。在现代民主国家，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：一是以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式来加以决定；二是用间接或代议的方式，选出自己的代表者制订或修改并执行公共政策；三是使用各种威胁性方式(如请愿、示威游行、罢工、罢课等)去反对某些政策，迫使政府修改或废止这一政策，或表达制订新的政策的要求，迫使政府将问题提上议事日程；四是通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策；或通过制定舆论或游说的方式去影响政策；五是对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。

在西方，公民的确有时可以通过上述的途径去影响政府的决策。但是，在西方代议民主制度下，公民的政治参与及对公共政策的影响是有限的，甚至是微不足道的。调查也表明，当选民对竞选公职的候选人投票时，他们很少受政策考虑的影响。公共选择理论家们从经济人假设出发，认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是一样的，即出于利已主义的最大化原则，他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益和投票所支出的费用之此。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期望值，即只有自己所支持的候选人当选时才能使所希望的政策得到实施。在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中去”的路线，让人民群众参与公共事务的管理以及公共决策活动，参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家的各项政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。

三、大众传播媒介现代大众传播媒介(广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、电子信息网络等)是政策主体的一个组成部分，是政府与社会之间的另一个主要中介。在当代信息社会，大众传媒对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。它们的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。

无论在西方，还是在我国，政策主体同样具有多元化和多层次性的特点，但由于社会政治制度、经济发展状况、文化传统和意识形态等方面的差异，中西方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区别。主要区别之点在于：在我国无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。

中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。还有，公民在政策过程中的地位和作用也是有区别的，与西方相比，在我国，人民群众作为政策主体，更加真实、广泛和协调。

§3.现代政策研究组织

一、现代政策研究组织的形成、特征和类型可以一般地将现代政策研究组织看作是由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织,其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。

1.现代政策研究组织的形成现代政策研究组织是时代发展的产物，它是一战后在美国首先出现的。现代政策研究组织（思想库）的大量涌现是二战后的事。当代思想库具有独特而合理的组织结构和运行方式；它们开发了许多新的研究方法，形成了各学科综合性研究，推动人类的政策研究从个体走向群体，从偶然走向必然。思想库是现代社会产物。首先，是人类处理日益复杂的社会问题的需要。其次，是政府决策科学化需要。第三，是资产阶级维护政治统治和社会秩序的需要。第四，是信息化社会发展的产物。第五，科技进步的推动。

2.现代政策研究组织的特征作为政策主体的一个重要组成部分，现代政策研究组织（思想库）有如下几个基本特征：第一，以改进政策制定为目标；第二，研究人员构成的多学科性；第三，从事政策研究和咨询的相对独立性；第四，运用现代科学理论和先进技术手段。

3.现代政策研究组织的类型（１）官方思想库。这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。（２）半官方思想库。西方国家为了让专家们能在民间的环境中工作，使其智慧为政府部门服务，通过各种途径和方式，建立了许多半官方思想库。（３）民间思想库。民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构，它们具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点。（４）跨国思想库。这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的、以研究人类全球问题为主的思想库。

二、现代政策研究组织的体制、地位与功能

1.现代政策研究组织的体制现代思想库为了自身的生存和正常运转，建立起了一整套卓有成效的组织体制及领导机构。思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。大都设有一个理事会或顾问委员会，由政界要人、学术专家、著名律师以及对政治问题感兴趣的大公司经理组成。各个思想库各有特色，研究体制有分有合，不断变化，形成了以专业为核心的研究单位和以任务为核心的研究小组交叉运行模式。具体运行模式的选择还必须根据机构特点、研究任务的性质等方面加以确定，机构服从专题，经常变化。最有代表性的是兰德公司发明的“矩阵制”和巴特尔研究所采用的“研究项目组”制。2.政策研究组织的地位美国的国家政策、法律由一个双层政治权力结构组成。一个是幕后的权势集团，它们代表了社会利益的主导，从它们当中产生政策意向，决定政策目标，政策和法律本质上只是其利益的表达形式。另一个是台前的“直接决策者”，它们负责最终选择和确定最能够反映社会主体利益的政策和法律。在二者之间起桥梁，纽带作用的是思想库，它把权势集团对社会经济的控制转化为对公共政策的影响。

3.政策研究组织的功能思想库在政治运行过程中起着十分重要的作用，是西方公共决策不可缺少的有力助手。其最主要的职能就是为统治者服务，一方面是直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，另一方面是间接起到政府职能作用，为政府机构的有效运行服务。这主要表现在：（１）提供政策建议，充当咨询参政机构；（２）提供学术思想，充当认识机构；（３）提供政策结果信息，充当评估机构；（４）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构；（５）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。

三、现代政策研究组织的研究方法和手段现代思想库与古代智囊人物的一个重要区别是凭借现代科学理论和先进技术，而不是只凭个人经验、知识和能力进行经验推理和判断。它是在群体活动中，运用反映最新科学技术水平的大型实验设备，利用一整套科学的方法，在获取并及时处理大量信息基础上进行研究。这些方法和设备是政策研究的物质基础。思想库向政策制定者提供有足够情况依据的政策建议，使决策得到改进。为此，它们不断地探索着各种科学的研究方法。思想库在研究方法上特别注意强调如下几个方面：（１）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想；（２）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发，理解政策制定过程，拓宽研究思路，拓宽视野和专业知识；（３）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果；（４）鼓励创新，不断构建新的方法论；（５）仍然肯定经验和推理的作用。思想库也非常注重运用电子计算机、缩微胶片、表盘和全息图片、数据库等强有力的工具。这些工具对现代思想库产生了深远的影响，主要是现在：（1）将这些工具用于思想库的科学管理，诸如人事、资金、课题和专家咨询系统之中；（2）将这些工具用于思想库的研究和咨询，诸如大量计算、建立模拟精型等之中；（3）这些工具本体的开发应用，也是思想库的重要研究领域。

四、中国政策研究组织的现状与改革

1.中国政策研究组织的类型目前，政策研究组织已成为我国现代决策组织机构的重要组成部分。现有的政策研究组织大体可分以下四种类型：（１）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织；（２）行政性和学术性相结合的政策研究组织；（３）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织；（４）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织；（５）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。2.中国政策研究组织的现状评价中国政策研究组织为我国的改革开放和现代化建设做出了积极贡献。主要表现在：第一，研究长远发展战略，确定发展目标，为改革和建设指明方向；第二，为决策者提供具体的政策措施和建议；第三，对个案进行论证和分析，提供科学依据。但是，由于各种因素的干扰和制约，中国政策研究组织在组织体系、研究方法、知识结构等方面和发达国家思想库相比，尚有一定距离，政策研究和咨询作用还没有充分发挥。存在的问题主要表现在如下几方面：第一，研究方法相对落后；第二，受制于决策者，行政干扰大；第三，各级政研组织自成体系，缺乏总体设计和协调；第四，信息网不全、信息失真，造成政研工作失效；第五，文化层次和知识结构不合理，存在上高下低现象。

3.中国政策研究组织改革与发展的思考

针对政策研究组织目前存在的问题，以及改革开放和市场经济发展对决策科学化、民主化和法制化所提出的更高要求，我们必须下大力气，采取各种对策，推进政策研究组织的改革与发展:（１）大力发展民间政研组织，充分发挥其参谋咨询作用；（２）创造条件，确保政研工作的相对独立性；（3）加强政研机构总体设计和协调；（4）大胆借鉴国外先进研究方法和手段，提高政策研究人员的素质；（5）正确处理决策者与政策研究组织的关系，做到多“谋”善“断”。[思考题]1.简述官方政策活动者的政策角色及其相互关系。2.如何看待非官方政策主体尤其是公民在政策过程中的地位与作用？3.试比较中西方政策活动者的政策角色及发挥作用方式的异同。4.为什么说思想库是现代化公共决策链条中不可缺的一环？5.联系实际，论述如何发展与完善我国的政策研究组织。第三章公共决策体制

本章要点：●公共决策体制的构成因素●公共决策体制的基本类型●人民代表大会制的决策体制●议会制的决策体制●独裁制的决策体制●公共决策的方式（投票规则）的主要形式●过半数规则的变异形式●作为表决方式的民主集中制§1.公共决策体制的构成一、公共决策体制的构成因素公共决策体制就是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。公共决策组织及体制的构成因素可分解为以下内容：人、财、物、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、团体意识、组织目标、规章制度、技术、信息和组织设计。二、公共决策体制的结构组织理论认为，结