第3章 人民代表大会制度

第3章人民代表大会制度（内容）国体国体即国家性质（回答：国家政权掌握在谁手中）（形式）政体政体指国家政权的组织形式（回答：国家政权如何组织和运作）决定反映

《宪法》第1条规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，中国共产党作为工人阶级的先锋队伍，是国家的领导核心;《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”一、人民代表大会概述第一节人民代表大会概述一、人民代表大会制度的产生和发展

人民代表大会制度是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式。它不仅包括人民代表大会这个组织本身，还包括人民代表大会与政党、公民和其他国家机关之间的关系。大革命时期的劳工专政的政权形式城市的革命政权：罢工委员会或罢工工人代表大会1927年3月上海市民代表会议选举产生市人民代表会议主席和执行委员，通过《上海特别市市民代表会议政府组织条例》农村的革命政权：1927年3月，中华全国农民协会临时执行委员会成立（一）（二）工农兵代表会议

大革命失败后,中国共产党发动武装起义,建立农村革命根据地,并在根据地建立了工农苏维埃政权。1931年和1934年还先后召开了第一次和第二次全国苏维埃代表大会。苏维埃代表大会制度借鉴了巴黎公社“议行合一”的组织形式和苏俄苏维埃双层委托制代表兼职等构建原则,成为人民代表大会制度的雏形,奠定了人民代表大会制度的基本框架。（三）抗战时期人民政权中的参议会(“三三制”)

抗战时期,为团结全国的一切抗日力量,中国共产党取消了中华苏维埃共和国的称号,并将边区的工农民主专政性质的政权转化为抗日民族统一战线性质的政权,建立了边区参议会制度,参议会是边区最高权力机关，经普选直选产生,拥有选举、罢免、创制、复决、督促、检查、弹劾等权力,已初步具备中国成立后人民代表大会的基本职能。（四）解放战争时期的人民代表会议

为对抗蒋介石的国民大会,新老解放区逐步建立了各级人民代表会议制度。人民代表会议与人民代表大会的主要区别在于,人民代表会议不是由普选产生,而是由各地、各团体推选产生。它也是地方人民政府传达政策、征求人民群众意见的协议机构。省市各界人民代表会议休会期间,分别设立各界人民代表会议协商委员会,作为常设机关。（五）1949年建立中国人民政治协商会议

1949年10月中华人民共和国成立时,因各方面条件的限制,作为国家根本政治制度的人民代表大会制度并没有与之同步诞生。当时,作为国家根本政治制度的是中国人民政治协商会议。二、人民代表大会制度的发展（一）探索阶段(1954-1957年)

这一时期,由于人民代表大会制度刚刚建立,处于摸索阶段,不可避免地存在不成熟、不完善的地方,但这一时期各级人民代表大会的工作和建设依旧得到了健康发展。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，标志着我国人民代表大会制度从中央到地方系统地建立起来。从1954年9月到1957年上半年的3年，是人民代表大会的工作活跃的3年，全国人大及其常委会通过了80多部法律、法令和有关法律问题的决定，审查批准了“一五”计划和年度经济计划、预算，决定了综合治理黄河的方案等。（二）曲折发展和破坏阶段(1957-1979年)1957年反右斗争开始后，人民代表大会制度遭到严重削弱，人大及其常委会的工作难以正常展开。1966年“文化大革命”开始后，人民代表大会制度遭到进一步破坏，基本上名存实亡，这一时期的中国出现了一种双层代议体系：

在地方层面，革命委员会取代了人民代表大会和人民委员会（政府）；在国家层面，又保留了形同虚设的全国人大常委会，必要时可以通过启动全国人民代表大会来贯彻党的意志。

（三）恢复和完善阶段(1979年至今)1979年,随着《宪法》《选举法》和《地方组织法》的修订,人民代表大会制度才正式开始恢复,并进入新的发展阶段。

经过30多年的发展,人民代表大会在制度建设方面取得了巨大的成绩,其中,最主要的成就是县以上各级人大常委会的设立及职权的扩展、常委会下设专门委员会的强化以及人大运作机制的不断创新。1976年粉碎“四人帮”后,经历了两年多时间的停顿。人民代表大会制度从性质上讲是国家的根本政治制度。

这一制度在我国政治制度体系中居于核心地位，决定着国家的其他制度和政治生活的各个方面，其他制度都是由人民代表大会通过立法创制出来的，都要受其统领和制约。三、人民代表大会制度的性质、地位与职权

这一制度反映了国家的本质，从根本上实现了人民当家作主的权利。它意味着权力来源于人民，人民通过代议的方式来行使权力。（一）人民代表大会制度的性质

从党政体制的角度观察，人民代表大会制度具有重要的功能:第一，政权合法化。第二，将党的路线、方针和政策转化为国家法律，实现党对国家事务的政治领导。第三，将党的干部输送到国家的领导岗位，有效行使党的执行权。（二）人民代表大会制度的地位

“全国人民代表大会是最高国家权力机关”,《宪法》第57条明确规定了人民代表大会的法律地位。在法律上,它处于国家纵向权力体系的最高级,同时居于国家横向权力体系的核心。事实上,人大的实际地位需要通过它与其他权力主体的关系来加以确定,其中,人大与党、人大与“一府两院”之间的关系尤为重要。（二）人民代表大会制度的地位

人大与党

根据宪法,全国人民代表大会是最高国家权力机关,行使国家立法权;它所制定的法律具有强制性,党必须在法律框架内进行活动。与此同时,全国人民代表大会有权监督宪法和法律的实施。在实际的政治运作中,人民代表大会要接受党的政治领导。

人大与“一府两院”

从中央到地方的各级权力体系中,人大的地位是最高的,“一府两院”的权力均由人民代表大会授予,人民代表大会与“一府两院”之间的关系是主从关系,是监督与被监督的关系,后者必须对前者负责。但在现实政治运作中,情况却是“法理上的议会集权和实际上的行政主导”。（三）人民代表大会的职权职权立法权决定权任免权监督权

立法权（关于法的制定和修改）。这是人民代表大会最主要,也是最重要的职权。它指的是全国人大及其常委会依照法定程序制定、修改和补充法律的权力,立法权是全国人大及其常委会的一项专有权力。具体言之,包括三个方面:第一,修改宪法和监督宪法实施的权力。第二,制定和修改国家基本法律,涉及社会生活各个方面的刑事和民事方面的法律;规定国家机构的各种组织法。第三,授权立法,全国人大及其常委会授权国务院或地方人大制定针对特定事项的相关法律。对国家重大事项的决定权（关于“事”，未发生）。这是人民代表大会制度作为国家权力机关最典型的体现。全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告;批准省、自治区、直辖市的建置;决定特别行政区的设立及制度;决定战争和和平的问题。

人事任免权（关于“人”）。人事任免权是指各级人民代表大会及其常委会对国家机关领导及组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职的权力,它既是一项组织国家机关的力,也是监督国家机关领导人的手段,因此,人事任免权和监督权是交叉的,它反映了大和其他国家机关之间的主从关系。

监督权（关于“事”，已经发生）,监督权是指各级人民代表大会及其常委会为保证宪法,法律的实施和护人民的根本利益,防止行政、司法机关滥用权力,通过法定的方式和程序,对由它产的国家机关实施的检查、调查、督促,纠正和处理的强制性权力。二、人民代表大会制度的组织体制与运行第二节人民代表大会制度的组织体制与运行一、人民代表大会制度的组织体制

从纵向结构上看，从中央到地方，人民代表大会共有五级。全国人大省、自治区、直辖市人大设区的市、自治州人大县、自治县、不设区的市、市辖区人大乡、民族乡、镇人大横向结构人民代表大会常委会（县以上各级设立）常设机构大会闭会期间的各级国家权力机构委员长会议常设机构核心工作机构常日常工作处理机构专门委员会常设专门委员会特定问题调查委员会

从横向结构上看，各级人民代表大会的内部组织结构有所差异，层级越高，组织越完善。全国人大办公厅法制工作委员会预算工作委员会代表资格审查委员会香港特别行政区基本法委员会澳门特别行政区基本法委员会各专门委员会委员长会议省级人大常委会市级人大常委会常委会县级人大常委会乡镇级人大各专门委员会各专门委员会（一）人民代表大会人民代表大会组织结构图人民代表大会有五级,可以分为三个层次:全国人民代表大会、县以上地方各级人民代表大会，乡镇人民代表大会,其产生和运作均有一定的差别。1）全国人民代表大会全国人民代表大会是最高国家权力机关,由省、自治区,直辖市和军队选出的代表组成,法定代表人数不超过3000,全国人民代表大会的任期按照宪法规定,第一、二、三届任期为四年,从1975年第四届全国人大开始,任期改为五年。十三届全国人大第三次会议在京闭幕2）县以上地方各级人民代表大会省、自治区,直辖市和市、自治州这两级人民代表大会由下一级人民代表大会选举代表组成;县级人民代表大会由选民直接选举代表组成。经过1993年的《宪法》修订和1995年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修订,现在,这三级人民代表大会的任期均为五年,与全国人大保持一致。3）乡镇人民代表大会乡镇是我国最基层的人民政权,乡镇人民代表大会由选民直接选举产生,自2004年以来,乡镇人民代表大会的任期也改为五年。上述五级人民代表大会之间的关系与政府系统上下级关系完全不同,它们不是领导与被领导的关系,而是相对独立、平等的关系。具体言之,它们之间是法律上的监督关系。（二）常委会

县以上各级人民代表大会均设有常委会,常委会是人民代表大会的常设机构,是人民代表大会闭会期间的各级国家权力机构。

西方议会中的常设委员会是一种工作机构,并不代行议会的职权。

常委会的设立是为了解决人大代表数量过大、不便于经常开会,且会期短,不能经常有效发挥人大作用的问题。

因此,它是权力机构,具有实际的权力,在人民代表大会闭会期间行使部分大会的权力,而且它还领导其他的常设委员会,这种“会中有会”的制度设计是西方所没有的。案例：全国人大常委会通过亚投行协定

第十二届全国人大常委会第十七次会议审议通过了《亚洲基础设施投资银行协定》，标志着该协定已正式经过国内立法机构批准。其旨在通过在基础设施及其他生产性领域的投资，促进亚洲经济可持续发展、创造财富并改善基础设施互联互通；与其他多边和双边开发机构紧密合作，推进区域合作和伙伴关系，应对发展挑战。亚投行创始成员国（三）委员长会议会议是在人民代表大会通过民主程序选举产生常务委员会后,以常委会委员长、副委员长和秘书长为主要成员组成的一个机构:其性质是常委会日常工作处理机构,只是为常委会行使职权服务，并非权力机构。委员长：栗战书全国人大常委会副委员长王晨、曹建明、张春贤、沈跃跃（女）、吉炳轩、艾力更·依明巴海（维吾尔族）、万鄂湘、陈竺、王东明、白玛赤林（藏族）、丁仲礼、郝明金、蔡达峰、武维华案例：十三届全国人大常委会第九十八次委员长会议

十三届全国人大常委会第九十八次委员长会议27日上午在北京人民大会堂举行。栗战书委员长主持。会议决定，十三届全国人大常委会第三十次会议8月17日至20日在北京举行。委员长会议建议，常委会第三十次会议审议国务院关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告、关于今年以来预算执行情况的报告等。委员长会议还审议了全国人大财政经济委员会关于2021年上半年经济形势分析会的情况报告等。

委员长会议上，全国人大常委会秘书长杨振武就常委会第三十次会议议程草案和日程安排作了汇报。全国人大常委会有关副秘书长，全国人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会负责人就常委会第三十次会议议题作了汇报。7月27日，十三届全国人大常委会第九十八次委员长会议在北京人民大会堂举行。栗战书委员长主持。新华社记者丁林摄二、

人民代表大会制度的运行（一）代表的产生与构成代表由选举产生,选举是人民代表大会制度的逻辑起点和组织基础县、乡两级人大代表通过直接选举的方式产生；县以上的各级人大代表则实行间接选举，即由下一级人民代表大会选出上一级人民代表大会的代表。除了上述两种方式之外,有几个方面的代表是通过特殊的方式产生的,在香港和澳门回归之前,港澳地区的全国人大代表由广东省人民代表大会选举产生;回归之后,两地依全国人民代表大会确定的代表名额和代表产生办法,单独选举自已的全国人大代表。台湾省籍全国人大代表采用协商选举的办法产生,人民解放军的人大代表则依特别程序单独进行选举。案例：人大代表申纪兰从1954年第一次骑毛驴到长治市，坐敞篷车辗转到太原，转火车到北京参加全国人代会，全国人大代表、80岁的申纪兰，曾经跟毛主席握过手，跟周总理吃过饭，被江泽民称做“凤毛麟角”，她也是中国唯一从第一届连任到第十一届的全国人大代表。她说55年来“从没投过反对票，对党对国家一直拥护”。被国际友人称为资格最老的“国会议员”。

会议期间的会议形式有:预备会议、主席团会议、大会全体会议、代表团会议、代表团小组会议、特别会议、会议期间的专门委员会会议。

主席团是全国人大会议的领导机构,掌控着议题设置和会议过程。

大会全体会议既是代表大会的基本形式,也是全国人大行使权力的主要场所,每次代表大会期间都有若干次全体会议,其主要任务有三项:一是听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告;二是对有关议案和法律案进行表决;三是依法选举、任免和罢免国家机关组成人员。（二）人民代表大会会议人民代表大会的职权都是通过开会行使的。会议形式:代表大会会议、常委会会议和专门委员会会议（三）闭会期间的工作机制常委会、委员长会议、各专门委员会和人大代表所开展行使人大的各项职权的经常性活动。辅助性活动代表视察制度

这个制度是为了因应人大代表兼职化的现状而创造出来的,视察制度源于中国成立初期的政协,人民代表大会建立以后,政协委员的视察就移植到人民代表大会,视察具有让代表接触社会、联系群众,了解情况和监督政府工作等多种功能。视察方式有组织代表集中视察和代表持证分散视察两种方式。联系制度

联系制度是在人民代表大会的长期实践中逐步形成的,它包括两个方面的内容：1）常委会联系代表制度,主要围绕全国人大及其常委会审议、讨论、决定问题,征求代表的意见,调查研究,主要形式包括邀请代表列席常委会、举行代表座会、组织代表专题调查、建立代表小组等。2）代表联系群众制度。代表应同选区保持密切联系,主动听取所在选区选民的意见和要求。接待人民来信来访制度

信访制度既是人民代表大会联系代表、联系人民群众的种直接形式,又是人民代表大会作为民意机关,通达民意的重要渠道。三、党的领导与人民代表大会制度的运作

党的领导是党政体制的核心，党对人大的领导主要通过组织领导和过程领导得以实现。（一）组织领导

中国共产党和同级人民代表大会之间,在组织体系上已经形成了一套非常相似且相互交织的体系。中国共产党人民代表大会党的全国代表大会全国人民代表大会党的中央委员会全国人大常委会中共中央政治局中共中央政治局常委会全国人大常委会委员长会议中共中央书记处全国人大常委会委员长办公会议中共中央总书记全国人大常委会委员长中共中央办公厅全国人大办公厅党与人大的组织结构对比表1）人大的组织结构与党的组织形式之间存在着某种同构性

人大建立了一套金字塔形的科层体系,与党的组织之间几乎形成了层层对应的关系这与西方议会的扁平结构形成了鲜明的对照。2）党的组织体系和人大的组织体系之间是相互交织的1、党在人民代表大会中建立党组织一党委和党组与此同时,按照党章规定,人大常委会机关中的党员委员和工作人员,必须编入机关党总支(支部)下的一个具体的支部(党小组),而设立在人大常委会中的党总支(支部)由同级党委领导的机关党委来具体领导。党组党委全国人民代表大会全国人民代表大会临时党组主席团临时党委代表团临时党支部各委员会党委(临时党委)全国人民代表大会常委会全国人大常委会党组全国人大常委会机关党组全国人大常委会机关党组各委员会党委(临时党委)全国人大系统内党组织一览表2、党委和人大常委会之间的成员交叉任职除此之外,党委和人大常委会在组织上的重叠现象越来越普遍。（二）过程领导1）代表选举

人大代表的选举程序一般都包括若干环节,在每个环节我们都会看到党的身影。

候选人的提名方式有两种:

一是由各政党、各人民团体,联合或单独推荐代表候选人;

二是选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。形成拟推荐人选、党内讨论通报协商听取意见（民主党派无党派人士人大常委会党组）形成推荐人选党内决策程序向人大常委会提出人选政党和人民团体联名党委组织部考察、民主测评民主推荐个别访谈干部人事任免流程图

实际运作中,在党管干部原则的指导下,这些职位都是由同级党委进行考察并向人大常委会提出人选。2）人事任免

按照宪法和组织法的规定,人大及其常委会有人事任免权。3）立法过程

党对人大立法过程的领导可以区分为两种情况：一是党对宪法制定和修订过程的领导；

二是党对一般立法过程的领导。

我们以一般立法为例来观察党如何实现对人大立法过程的领导。

首先，在立法的议程设定环节，党开展两个方面的工作。第一，审定立法规划。第二，将党的政策以立法建议的形式提出来，形成法律或法规的草案。其次，在立法规划项目的落实环节，党也做两个方面的工作。第一，审定法律议案或法律草案。第二，推动法律审议和通过。4）监督过程

按照宪法,人大及其常委会有权监督“一府两院”的工作和法律的执行情况。但实际上同级人大及其常委会对“一府两院”工作的监督注往受到制度上的约束,因为党委事实上是大多数政策的制定者,正所谓“党委决定,政府去办”。5）会议期间

第一,主席团的设置。第二,会议流程控制。

以全国人大为例,各代表团的团长往往是各省的省委书记,均进入主席团,这样党就可以通过主席团领导各代表团团长,而各代表团团长领导该代表团团内的代表。

例如：在每年的“两会”之前,中共中央会先举行中央委员会全体会议或中央工作会议,对人大的议程、政府工作报告、经济计划和国家领导人人选等重大问题作出指示,然后交由人大会议通过。（三）党的领导与人大的能动性

虽然党通过组织领导和过程领导有效地实现了对人大的领导,但是,随着人大自身的改革,其能动性日渐提高,这典型地表现在人大提案、议案和建议案数量的大幅度增加,重要法案和人事任免案中反对票的上升。

这种现象促使党和人大双方努力进行调适，以避免出现尴尬的局面。从党委方面来讲，一方面通过制度和技术层面的努力，使自己考察的干部更加可靠、提出的立法建议更加科学;另一方面则提前加强与人大常委会和相关领导、委员的沟通。从人大方面来讲，也引人了一些新的机制，如提前对拟任的干部进行考察。

通过相互调适，党和人大逐步摸索在既定组织体制不发生大的变化的前提下，通过行为模式的调整，理顺执政党和人大的关系，使党能够更有效地实现对包括人大在内的整个国家的政治领导，同时又能使党的领导在人民代表大会的制度框架内良性运行。三、改革开放以来人民代表大会制度的变迁第三节改革开放以来人民代表大会制度的变迁

改革开放以来,人民代表大会制度的变化有两个重要的背景:

其一,社会变迁对人民代表大会制度的牵引作用。人大是一个代表机构,反映社会政治力量及其诉求,当社会本身发生变化后,作为其代表机制的人民代表大会制度必须适时作出调整。

其二,规则本身的变化所开辟的新的政治空间以及随之而来的创新动力。一、组织结构的调整（一）常委会的设立

组织结构最重要的调整是县以上地方各级人大均设立常委会。1954年人大制度建立之初,全国人大就设立了常委会,但地方人大常委会的设立则历尽艰辛。（二）专门委员会的加强

专门委员会的加强一方面体现为其数量的增加和人员的扩充,另一方面则体现为其作用的增强。（三）人大代表专职化的尝试

改革开放以来,人大代表专职化的尝试和努力一直没有间断,但是,由于法律方面的约束和人大代表的数量过于庞大,人大代表专职化的尝试仍处于摸索阶段。（四）立法助理制度的探索

人大工作尤其是立法工作,法律性、专业性、技术性越来越强,一些人大代表并不具备相关的专业知识,很难对专业性很强的法律草案审议发表意见。二、运作机制的创新（一）立法权的变迁1）立法程序的规范化1987年通过的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》和1989年通过的《全国人民代表大会议事规则》标志着人大立法程序的真正确立。2000年《立法法》通过,详细规定了全国人大立法过程中由法案到法的运作制度,亦即提案制度、审议制度、表决制度与公布制度。2）立法社会参与机制不断完善改革开放以来,人大的立法工作越来越透明,社会的参与程度越来越深。从立法计划的提出、法案的起草到法律的通过，整个流程都能看到公众的身影。（二）监督权的行使

改革开放以来，人大监督权的发展经历了两个阶段:第一阶段是2006年之前，为探索和尝试阶段。第二阶段是2006年至今，为调整和完善阶段。1）预算监督的创新

首先,常委会成立了预算工作委员会，从组织上加强人大对政府预算工作的