行政事业单位国有资产管理问题与改进

引言改革开放以来，我国的行政管理体制顺应时代发展进行了历史性的变革。行政事业单位实行国有资产管理、国家统一所有、政府分级监管、单位占用、使用的管理体制。新时期，随着行政事业单位资产数量的不断增长，公共财政支出的规模不断扩大，国家对各级行政事业单位的管理也提出了更高的要求，并出台了一系列管理政策和措施。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对我国改革和完善国有资产管理提出了具体要求，重点是坚持社会主义经济制度，正确处理好政府与市场的关系，以管资产为主加强国有资产管理，推进国有资产监管机构职能转变，不断增强国有经济活力以及抗风险能力。在此背景下，我国行政事业单位国有资产管理被提上议事日程。强化行政事业单位国有资产管理，是保障政府实施公共服务的重要举措，对于提高我国国有资产利用率，进一步完善财政职能、调动全民积极参与公共财产管理有着促进作用。促使行政事业单位国有资产管理的规范化和透明化，实现经济社会可持续发展的战略目标。一、行政事业单位国有资产理论概述（一）行政事业单位国有资产的概念与分类行政事业单位的国有资产主要包括有形资产、无形资产等各类经济资源，这些经济资源拥有并使用，且在法律上得到了认可，可以通过货币进行换算。一般来说，行政事业单位的国有资产包括有固定资产、流动资产和无形资产这几类。固定资产包括房屋、车辆、各类设备等等，拥有使用权或者正在使用中，并能够以货币来换算的资产。流动资产包括有现金资金、房租、工资和奖金、专项资金、突发事项调动资金，等等。无形资产包括专利、科技成果、技能、权利、名誉，等等。除此之外，还有一类资产是投资资产，即可以用来投资并能够产生收益的资产。行政事业单位的国有资产具有两种特殊性，第一是公共服务性，这些国有资产主要是为单位、社会、其他组织等提供公共服务，确保社会各个部门能够良好运行，履行职责；第二是非营利性，这些国有资产都是国家直接财政拨款所产生的，一般不用来投资生产，而主要是为社会提供无偿的服务，保证社会正常运作，并不追求获取经济效益的目标。（二）我国行政事业单位国有资产管理的发展现状进入21世纪以来，我国经济发展速度突飞猛进，行政事业单位的工作职能和工作范围不断延伸，国有资产的规模也在不断扩大。为了更好地提高资金配置效率，加强国有资产管理的成效，国家出台了一系列的规章制度来引导国有资产管理的规范化发展，包括《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》《行政事业性国有资产管理条例》《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》等，来为行政事业单位的国有资产管理提供可行措施手段和制度保障。经过不断完善，目前我国已经初步构建起国有资产管理的体系框架，针对不同的领域和行业中的行政事业单位，针对不同类型的国有资产，从预算、登记、采购、维护、投资、处置等各个方面制定了管理和处理的相应事务，制定更加完善的管理制度规范。二、目前行政事业单位国有资产管理存在的问题（一）对国有资产管理的认识不足制约国有资产管理的重要因素之一，就是单位领导对国有资产管理的重要性认识不足，对于国有资产管理的作为担当不够，重资金轻资产、重购置轻管理。部分行政事业单位领导个人主义思想严重，在处置国有资产时盲目决策、甚至随意处置单位国有资产，丧失了国有资产的利用价值。按规定，我国行政事业单位，对于所管理的国有资产只有占用和使用的权利，并不能随意处置。但在实际工作中，部分领导认为管辖的国有资产归本单位所有，为了获取小集体利益，擅自处置国有资产。再加上监督机制的缺失，导致有章不循，违规操作。一些行政事业单位并没有建立专门的资产管理机构。基于财务人员的双重职责，他们本身缺乏监督制约的独立性，不可能对自己进行有效监督。有些单位没有配备国有资产管理责任人，领导片面认为资产管理是财务部门的职责。财务部门专业水平有限或工作责任心不强，有的是先处置，后记账，有的不记账，造成国有资产流失。（二）部分国有资产家底不清按规范管理要求，行政事业单位应该对上一年度政府划转的资产进行及时清理核销、调整账务。同时，对县（市）级国有资产监督管理委员会已经批复同意报废、调拨、变卖和转移的资产，在资产管理系统中进行处置。但是，一些财务人员不按程序办事，未对已经报废和损毁的固定资产未能及时清理或申请报废，对一些新增的固定资产也没有及时入账，导致行政事业单位国有资产管理混乱，出现账物不符、账账不符和账卡不符的现象。党的十六大以后，为盘活国有资产，促进国有资产的有效利用，国家积极推进国有资产和国有资本投资运营，一些符合条件的行政事业单位纷纷进入投资领域，多年来的实践证明，行政事业单位利用非经营性资产对外投资收到了良好效果，在一定程度上保证了国有资产的稳定和增值，促进了行政事业单位的发展。但是，在对外投资经营过程中，有些行政事业单位却没有对投资进行有效管理，使资产使用效率低下。在投资决策中缺乏科学的考察论证，对占用的资产不记成本，不考虑计提折旧和资金时间价值的因素，而被投资企业怀着不同的心理，少分配利润或不分配利润，甚至出现“账面亏损”，使行政事业单位的投资丧失了资金时间价值和资金效率价值，使国有资产增值保值大打折扣。（三）资源配置、使用和管理机制不健全资产配置是行政事业单位开展工作的基本保证。长期以来，行政事业单位的国有资产存在多头管理和交叉管理现象，资产采购没有进行细化预算，不考虑购进资产的使用效率和人员调整变动的实际情况，特别是办公实施设备之类的资产，由于部门之间缺乏资产合理沟通机制，沟通协调不畅，导致一些能够使用的资产长期处于闲置，资产短缺的部门无法通过调剂手段得到所需资产，这样很容易出现资产重复配置、闲置浪费与资产“短缺”的现象，降低了资产的配置效率，实际上造成国有资产的隐形流失。资产使用上的无序性比较普遍。为了弥补行政机关办公经费的不足，有些行政机关将现有的闲置公用房屋对外出租，但一些无序和盲目操作导致结果与初衷大相径庭。比如，某县（市）级局机关单位，将较多闲置的办公用房出租给个人做店铺经营，协议规定由出租方负责装修，年租金30万元，5年租期已满，却只收到部分租金，而且倒贴装修资金一百多万，这种得不偿失的运作在行政事业单位国有资产管理中并不是个案。一些无序操作的随意性，还表现在对国有资产未经批准，越权处置，有的在资产处置过程中不经过专业机构评估，擅自做主资产价值，有的不经过拍卖程序，进行内幕交易，有的坐收坐支，私设小金库，刻意逃避监管等，这些无序操作方式，不但造成国有资产流失，而且容易成为领导干部贪污腐败的温床。（四）忽视预算管理，资产过程管理效率偏低目前行政事业单位对资产预算这一块的意识薄弱，未建立起一套科学的预算管理体系。一般都不会对当年单位资产以及资产使用情况进行全面分析，并在此基础上进行资产预算。资产预算一般就是简单粗暴地对往年数据进行调整，就生成了下一年度的新数据。这就导致国有资产存在模糊不清，资金配置效率低下的问题。国有资产的过程管理也效率偏低，在购置和使用上也出现一些普遍性的问题。比如审批制度不严谨，上报的报表存在虚报瞒报的现象，审批欠缺复核与监督，造成利用国有资产谋取私利的风险增大。国有资产没有形成集中管理办法，一些单位将资产交给各地区、各下属单位进行管理，导致国有资产分散，资产效能不高，且在需要调拨时受到阻碍。资产处置也随意性较大，导致国有资产流失的风险增大。三、强化行政事业单位国有资产管理的对策（一）提高对国有资产管理重要性的认识为确保国有资产安全、增值和增效，各级行政事业单位领导要提高认识，更新观念，坚持资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的原则。当前，全国上下提倡构建节约型社会，行政事业单位更应该走在时代的前列，同时要自觉接受广大干部群众的有效监督，只有领导高度重视，国有资产管理才能产生最大的效益。成立专门的国有资产管理核查小组，建立规范的国有资产管理制度，明确责任。在管理上不断创新，充分应用信息技术，建立国有资产管理动态数据库。以资产清查数据为基础，建立数据查询和综合分析子系统，使管理者能够方便快捷地查询和分析资产占有、使用及增减变动情况，为决策部门提供预算管理、绩效评价和资产优化配置等数据信息。建立资产管理预警信息系统和国库网络支付信息系统，实现国有资产管理的规范化与网络化；强化资产申报、审批、查阅等业务的规范运作。建立国有资产管理与责任落实相结合的管理机制，最大限度地发挥国有资产的功能和作用。建立资产管理问责制度，与各部门签订资产管理责任承诺书做到在资产配置、资产使用、资产处置等各个环节都有人管理、有人负责、有人监督，能够及时发现问题，及时解决问题，切实防止国有资产流失。（二）多措并举，盘活闲置资产全面摸清家底是盘活限制资产的基础。在行政事业单位要建立完善的产权登记体系制度，摸清存量房产，包括办公用房、网点、公务用车、车库、已经建成但未充分利用的体育、文化场馆等资产情况。认真做好清查、核实和登记上报工作，确保清查数据的完整性和真实性。对清查过程中的疑难点和历史遗留问题要及时报备。加大审计力度，政府相关部门要加强督查，对于资产清查过程中隐匿、瞒报和转移资产的违纪违规行为，一经查实要进行严肃问责和处理。对于清理出的闲置资产要尽快有效地利用起来，使其发挥最大的效益。比如，清理出的闲置办公用房要尽可能的集中，这样便于合理利用。清理出的办公用房要尽快腾出，不能只是形式上的腾出，实质上还在占用；或者以其他形式继续占用超标准办公用房和办公设施。闲置办公用房的有效利用，要充分考虑房屋的结构和用房需求单位的性质特点，结合原用房单位的业务关联度等因素，确保闲置房屋使用效率最大化。对于适合经营的闲置房产，在对外出租时，要进行科学评估，严格审批程序，实行公开招租，严格实行“收支两条线”制度，加强租金管理，确保国有资产增值升值。（三）加强管理体制建设，提高资源配置效率行政事业单位国有资产管理是一项系统性工程。行政事业单位首先要建立清晰的资产管理机构，实行实物、账务和监督三权分立。实物资产管理部门，必须严格按照审批程序、配置条件和处置标准进行资产调动、报废或采购，人为损坏的设施设备要进行问责或赔偿，属于正常报废的资产要通过专业人员进行鉴定，按流程进行报废处理。如一件办公家具损毁报废，要留存实证图片，及时申报，财务部门要按规定流程取得相关领导签字审批后进行财务处理，监督部门要及时跟进，对报废物品检查核实，予以确认。资产配置与有效利用要建立完善细化的管理制度，强化资源配置标准、资源配置条件、配置审批流程等重要环节。资产使用的前提，要列明资产用途和具体经办人，使用过程中，发生人员变动、资产调动都要及时办理相关移交手续，同时，要加强工作人员的培训，以增强工作人员的责任感和主人公意识，爱护公共财产，保持国有资产的完整和安全，避免浪费和流失，实现国有资产效益最大化。（四）加强预算管理，提高资产过程管理效率国有资产管理主要包括清产核资、建立台账、产权登记、领导责任制、信息建设等内容。确定资产多少，并做好准确详细的记录，才能够做好后续的预算、配置和监管。因此要加强短期清产和长期清产工作，明确产权和相应的管理责任，在此基础上，进行编制国有资产预算报表，促进预算的科学合理性。在资产处置方面，要细化处置的条件和内容，进一步严格处置的程序，提交申请接受审核，下达回复后再进行相应的处理，由第三方评估机构对资产价值进行评估，再审核后处置。构建国有资产交易平台，采用市场化的运作方式，使资产交易过程公开透明，在资产重组过程中，引入专业机构对资产进行细分和整理，将零散的资产整合放入市场，加强资产配置、使用和监管等各个环节的建设，