行政事业单位在建工程转固问题的思考与对策

[摘要]国家经济的快速发展，离不开对基础设施建设领域的持续投入。我国在公共基础设施方面的建设成就引人注目，国有资产总体规模不断壮大，城市面貌焕然一新。但是在取得成绩的同时，也需注意到国有资产管理上存在的问题，部分行政事业单位基本建设项目长期挂账在在建工程中；部分资产虽已投入使用，但由于各种原因，没有及时转为固定资产，影响了政府会计信息质量，降低了国有资产使用效益。在实务中，行政事业单位在建工程转固问题成为政府资产管理的痛点难点。文章通过对行政事业单位在建工程转固难问题的具体原因进行分析探讨，对加快推动在建工程及时转固提出了相应的对策建议，以供参考。[关键词]行政事业单位；在建工程转固；长期挂账；竣工财务决算近年来，国家对国有资产的管理高度重视，逐渐提高了对在建工程管理的相关要求，在制度层面上，从资产管理、财务核算等方面相继出台了一系列制度文件，对在建工程的规范管理与核算提出了明确的要求。2019年1月，财政部印发了《关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固工作的通知》，文件中明确规定项目主管部门应当指导和督促项目建设单位，在完成项目竣工验收、工程竣工价款结算、资产交付使用后，按规定及时办理在建工程转固手续。2021年国务院公布了《行政事业性国有资产管理条例》，其中对采用建设方式配置资产的项目办理竣工财务决算的最长期限进行了明确规定，对已交付但未办理竣工财务决算的建设项目，明确了应按照国家统一的会计制度确认资产价值，从政策法规角度对在建工程管理作出了具体规定。尽管行政事业单位对此问题的重视程度逐步提高，但在实务中依旧存在诸多现实问题需要解决。一、行政事业单位在建工程转固的现状在建工程转固定资产，是指行政事业单位建设项目建设完成并经相关部门验收合格后，对达到预计可使用状态的工程进行资本化处理，确认为固定资产或公共基础设施、保障性住房、无形资产的过程。传统的在建工程转固，应按照相关规定依次办理：建设项目竣工验收、工程竣工价款结算、竣工财务决算、竣工决算审计、竣工财务决算审核和批复、资产交付使用、账务调整。在实际的政府投资建设项目专项审计工作中可发现，行政事业单位普遍存在在建工程数额过大且挂账时间较长等问题，部分项目已挂账多年仍没有转为固定资产。部分资产已经投入使用，甚至个别实物资产已经拆除报废，但由于项目资料手续不全、未办理财务竣工决算等各种原因，依然在账中没有核销[1]。按照《政府会计准则第3号——固定资产》《政府会计准则第5号——公共基础设施》规定，已交付使用但尚未办理竣工财务决算手续的固定资产、公共基础设施，应当按照估计价值入账，待办理竣工财务决算后再按实际成本调整原来的暂估价值。但在实际情况中，由于工程项目数量庞大，涉及部门众多，遗留问题复杂，以暂估值转固在执行层面操作难度大，目前尚无统一的详细标准和参考依据，在建工程转固工作推进缓慢。二、行政事业单位在建工程转固存在的问题（一）在建工程轉固管理不到位，业务部门与财务部门沟通不畅部分行政事业单位对在建工程转固问题认识不够，把精力重点放在抓项目建设上，对后续的在建工程转固疏于管理，造成部分项目已竣工验收甚至已经交付使用，却迟迟未办理竣工财务决算。业务部门和财务部门获得的信息不同步，各自为政，存在信息不对称的现象，导致账务信息无法及时准确调整[2]。例如，部分项目已经完成竣工财务决算，但建设单位没有及时向财政部门申请审核批复，财务部门拒绝接收仅为第三方机构编制的无主管部门批复的决算资料；建设部门对在建工程项目资金结算方面的信息底数不清，完全依赖财务部门的账务数据。由于工程项目数量异常庞大，财务人员在记账过程中难免存在疏漏，如会计科目使用有误、将工程项目混淆计入其他项目等，仅依靠账面信息无法保证数据完全准确。（二）在建工程转固流程不完善，缺少操作层面的系统性指引第一，暂估值价值标准不统一。按照《政府会计准则第3号——固定资产》《政府会计准则第5号——公共基础设施》相关规定，已交付使用但尚未办理竣工财务决算手续的固定资产、公共基础设施，应按照估计价值入账，待办理竣工财务决算后再按实际成本调整原来的暂估价值。《政府会计准则制度解释第4号》明确估计价值应当根据“在建工程”科目相关明细科目的账面余额确定。但实际情况中，受到地方财政财力限制等因素的影响，部分工程项目虽已达到结算支付条件却无法支付，如果仅按照在建工程账面余额入账，会造成与最终实际资产价值偏差过大；如果综合考虑实际支付成本、应付未付工程价款等情况，暂估资产价值将更为合理，但又会造成往来款项过大、清理不及时等问题。第二，无法形成资产、资产产权明确归属家庭和个人的工程项目。按照相关规定可以计入在建工程下的二级科目“在建工程—待核销基建支出”中进行核算，但由于竣工决算手续滞后等原因，待核销基建支出始终无法快速核销，而一直挂账，费用化的工程支出无法从在建工程中快速剥离，影响数据统计结果。（三）建设项目工程的实物资产管理较为混乱第一，部分实物资产状态难以确认。由于历史原因，部分项目已经拆除或在原有形态基础上进行覆盖，进而无法辨别和确认其状态。一个完整的工程项目除施工外，前期还涉及规划、可研立项、造价咨询、勘察设计、测绘等环节，工程进行中涉及监理、进度款结算；完工后涉及验收、交付使用、决算、产权办理等环节，涉及资料众多，由于项目历时长，经手人员发生变更，已无法提供完整的工程资料，通过第三方资产评估机构评估价值也较为困难。第二，实物资产实际已经交付使用但未向财务部门提交相关资料。建设单位在项目竣工验收通过后，便办理了资产交付使用手续，但未及时告知财务部门，导致财务人员对资产是否交付使用完全不知情，实物资产与账务核算没有实现同步[3]。第三，资产盘点不及时，资产交付明细不完整。由于建设部门缺乏资产管理意识，资产盘点往往流于形式，导致资产交付明细表提供的信息不完整，且在实物资产移交时也没有逐个核实资产具体信息。三、行政事业单位在建工程转固困难的原因（一）相关制度建设不完善在建工程转固方面没有建立完善的制度，在执行过程中常常毫无头绪。项目监管涉及部门众多，其中包括建设、财政、发改、环保等相关部门，项目建设前期对后期转固问题研究谋划不足，缺乏全局统筹观念。比如转固工作的牵头部门是哪个，项目中若涉及多个资产管理维护单位具体由谁入账，估计价值入账的具体标准是什么，特殊情况会计如何处理，哪种类型的工程可以直接费用化，哪种类型的工程需要进行资本化核算，代建单位在工程主体建设完成后财务账应在转固之前还是转固之后移交等涉及诸多细节的复杂问题，目前没有系统的可操作性强的行动指引。大多数行政事业单位主动破解在建工程转固难题的信心和决心不够强烈，倾向于观望等待借鉴其他地区成功经验，或者等到竣工决算批复后再进行统一整改处理。（二）专业领域人才队伍建设滞后当前，我国正处于制度改革创新时期，政策要求更新速度持续加快，管理要求逐步精细化。很多工作人员的思想认识依旧停留在过去只关注速度、不注重质量的粗放式管理模式中，知识结构未及时更新，专业技能和综合素质都有待提高。特别是在处理较为复杂的在建工程转固问题时，由于个体的知识能力有限，仅依靠1～2个项目负责人和财会人员，无法做到面面俱到；加上部分工作人员日常工作量较多，在处理数据量巨大又琐碎的工程信息时，稍有马虎就会导致数据错误、信息失真等情况发生，因此组建包括建设工程、资产管理、财务管理、信息技术应用等在内的专业知识人才队伍迫在眉睫。（三）业务与财务融合程度较低目前，行政事业单位在政府投资建设领域方面的业财融合程度仍然较低，具体表现在以下两个方面。第一，建设部门更加关注工程实际施工进度和工程质量，而财务部门更侧重于会计核算与预算执行，业务部门和财务部门由于专业立场、职责目标不一致，导致在进行相关决策时难以协同。第二，业务部门和财务部门之间缺乏有效的信息共享机制，目前的资产管理系统数据分析能力薄弱，功能不够强大，导致双方较难理解对方的实际需求，很难做到互相配合，难以共同制订科学、合理、具体的在建工程转固问题的解决方案。四、加快推动在建工程转固问题的解决对策（一）健全工程全周期管理制度，完善在建工程转固流程细则其一，行政事业单位要加强基本建设项目前瞻性思考，领导层面要高位统筹，成立在建工程转固专项工作小组，与财政、建设、资产接收单位等部门协调联动，明确牵头部门，明晰分工职责和转固时限，压实主体责任，将转固工作成果与绩效考核相挂钩[4]。完善在建工程转固流程细则，制定在建工程转固操作指引手册，对于暂估值入固定资产的标准和口径进行统一，对于可以直接费用化的工程支出进行明确界定，制订详细方案，保证转固工作有据可依。执行层面按照制度、流程、手册认真落实，在会计实务处理上，尽量做到精细化暂估入账，加快工程竣工财务决算编制与审核批复，使暂估值与最终值的资产总额与资产类别尽量一致，避免财务数据频繁调账，影响会计信息质量。其二，行政事业单位要强化财务管理意识，转变传统管理观念，将项目建设与财务管理同步推进，在解决历史遗留问题的基础上，加强新建项目的统筹管理。建设单位要注重工程建设，注重工程项目财务管理的规范化建设，增强主动担当意识，把财务基础工作做细做实。（二）加强业务知识培训，组建高素质跨专业人才队伍从目前在建工程转固困难的现状来看，管理人员、工作人员对此项工作表面上是因为不熟悉、无从下手，根本原因是专业知识的匮乏，对现行政策的掌握不全面不系统。因此，务必加强对工程和财务专业知识的系统培训。定期组织内部学习，邀请单位内部专业人士分享交流在建工程管理、核算经验；根据业务需要，不定期组织工作人员参加外部专业培训课程，或邀请建设资金财务管理领域的专家进行培训授课，帮助工作人员提升专业知识水平和能力；组建高素质跨专业人才队伍，增加项目建设负责人、工程资料保管负责人、财务人员配备；制定合理的人才激励制度，激发工作人员干事热情和创新管理思维。同时，鼓励建设部门和财务部门人员相互交流，打破部门间的壁垒，促进业财融合，实现跨部门协同[5]。（三）实行项目精细化管理，注重资产管理信息化建设强化工程项目精细化管理，加强实物资产管理，建设部门应定期或不定期对实物资产进行盘点，全面厘清在建工程项目实际状态，认真核查目前挂账未转固的全部在建工程，按照资产实际使用状态、建设时间、完工时间、实际支付成本、应付未付工程款、合同值、结算值、决算值等进行细化分解，随项目进度实时更新相关数据，做到心中有数，为在建工程转固高效推进做好前期基础工作；规范会计核算，严格按照《政府会计准则》《基本建设财务规则》要求，依据业务部门提供的工程相关资料及时入账，认真仔细复核，为后期转固工作的开展提供准确的财务数据。注重资产管理信息化建设，优化现有资产管理数据平台操作使用和功能模块，将实际操作中遇到的软件应用问题及时反馈给开发团队，推行工程档案电子化管理，建立在建工程项目电子台账，将其与财务数据定期对账，为项目最终的竣工财务决算提供科学准确的数据来源。五、结语将在建工程项目及时转入固定资产等