全面深化预算绩效管理改革之瓯海探索

当前宏观经济形势错综复杂，国内经济下行压力和发展的不确定性增加。如何加强预算绩效管理，成了各级政府面临的重大课题。随着《关于全面实施预算绩效管理的意见》《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》的出台，各地积极贯彻全面实施预算绩效管理要求，坚持围绕推动高质量发展的总体要求，全力推进深化预算绩效管理改革，不断优化财政资源配置、提升公共服务质量。一、瓯海的基本框架和主要做法2007年开始瓯海开启预算绩效管理探索道路，历经十几年的实践探索，建立起了相对较为完备的预算绩效管理体系，特别是近三年来根据全面实施预算绩效管理的意见精神，在结合瓯海实际前提下的探索实践取得了一定成效，财政资金和政府资源的配置使用效益得到了显著提升。（一）不断健全预算绩效“制度网”坚持在制度建设上下功夫，围绕全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系建立“1+X”的全方位涵盖体系，确保工作有规可依、有章可循。一是制定1个三年行动计划，明确全面实施预算绩效管理工作分三个阶段组织实施，根据职责分工分别落实责任单位或牵头单位，并确保责任到人；二是出台配套X个制度文件，将预算编制、预算执行、绩效评价、结果应用等环节有机结合，扎紧制度篱笆。先后出台了《瓯海区财政支出绩效评价结果应用暂行办法》《瓯海区集中财力办大事财政政策体系方案》《瓯海区财政支出绩效评价指标体系框架》《预算项目支出绩效评价管理办法》《预算事前绩效评估管理办法》《预算事前绩效评估管理办法》《预算绩效管理内部操作规程》等相应配套文件，特别是建立财政内控机制，进一步健全各科室之间组织协调机制，明确各科室的职责分工和工作程序，将绩效工作落实到每一个人和每一笔钱。如明确建立科室审核制度，部门提报的事前评估报告、绩效目标、绩效监控等相关绩效信息，首先科室审核把关，压实科室的管理主体责任。同时要求各科室结合其职能和管理资金特点建立特定领域预算绩效管理制度。（二）不断优化绩效目标“申报网”在绩效目标方面，始终将其作为预算申报的前提条件，目前已实现绩效目标管理100%全覆盖。积极构建“1+4”的目标管理模式强化管理，推动目标管理从“增量”向“提质”转变。一是构建1个绩效指标库，组织指导各部门单位对预算项目的绩效指标进行梳理、规范，在80多家部门600多个预算项目的历年绩效评价基础上，结合单位职能及预算项目性质进行整合梳理，形成13大类共性指标体系、22类部门预算绩效指标，为预算绩效管理信息化打下了坚实基础；二是优化4个审核标准，从绩效目标可行性、适当性、相关性、完整性四个维度进行审核，不断优化绩效目标和预算安排，如在2022年预算安排阶段根据4个标准严格审核项目共核减资金10.25亿元，促成预算管理和绩效管理高度融合。（三）不断强化动态跟踪“监控网”为提高预算执行效率和资金使用效益，依托绩效管理平台对所有纳入预算编制系统的财政资金进行动态“穿透式”监管，探索绩效动态监控与资金时效相结合，实施资金执行和绩效目标“双监控”，在年中及时纠正偏差，对执行进度慢的项目督促单位加快执行，对因特殊情况确实无法完成年初预定目标的项目停止拨款，对于绩效目标完成质量差的项目，适当压减年度预算安排。如2021年根据年中监控结果，将动态管理和预算调整相结合共核减当年预算指标1.12亿元。（四）不断扩大资金绩效“评价网”近年来根据“以评促管”的工作思路，坚持“绩效评价是手段，绩效管理是目的”，从三方面工作促进预算管理效率和资金使用效益的双提升。一是加强绩效自评的复评工作。每年按预算项目数量不低于10%的比例开展绩效复评工作，2019年-2021年分别选取了45个、54个、113个自评项目进行复评，不断加强财政绩效评价力度；二是加强项目重点绩效评价工作，特别选取部分重点项目和民生项目，近三年来共选取25个重点项目进行评价，涉及评价资金2.9亿元；三是开展重点新增项目的事前绩效审核和单位支出整体绩效评价。2020年首次开展探索单位支出整体绩效评价。（五）不断提升评价结果“应用网”根据《瓯海区财政支出绩效评价结果应用暂行办法》精神，加强财评价结果在预算中的应用力度，将绩效结果与部门预算资金安排相挂钩，形成良性“正向循环”。其中90分以上“优”的项目予以保障，80分以上“良”和60分以上“中”的项目适当压减预算，60分以下“差”的项目削减或直接取消。如2021年根据绩效评价结果共核减当年预算指标260多万元，对扶持商协会发展奖励办法专项经费、乡村艺术团建设经费等多个项目适当核减2022年预算额度。同时为提高预算单位的绩效管理理念，2020年开始将预算绩效管理工作纳入区政府考绩中。二、探索道路上面临的难题（一）绩效管理主体责任不到位1.编制主体上。各预算部门仍未牢固建立“花钱必问效，无效必问责”的理念，绩效目标编制优良好坏尚不影响预算的安排，导致部分单位对绩效工作重视程度仍有待加强。同时各单位对预算绩效管理认识带有一定的局限性，大多数人员本身缺乏预算绩效管理的知识储备，使得预算绩效管理形式大于内容；2.审核主体上。客观上科室的专管员不具备某些行业专业的优势，绩效目标审核的科学性和精准性仍有提高空间。特别是每一年编制部门预算的任务重、时间紧、要求高，专管员疲于完成预算数据核对及人大文本审核等日常工作，仍然存在绩效目标形式性审核。各科室根据各自逻辑开展预算绩效管理，造成“审目标的不知道预算，审预算的不知道目标”问题。与此同时，部分业务科室有参与绩效管理是“帮同事忙”的想法，无法形成管理合力。（二）绩效评价基础较为薄弱绩效目标设置是预算安排的前提和开展绩效评价的基础，因而绩效目标设置显得更加重要。现实情况中绩效目标细化度和量化度均不够，编制粗略，设定不规范科学，绩效指标普遍存在缺乏可评价性问题，稍有绩效理念的单位出于单位利益考虑很少设置高标准绩效目标或是刻意模糊绩效目标以降低事后绩效评价的难度，导致目标完成率特别高，绩效自评显得形式主义。同时由于指标体系不够完善，共性或个性指标不能真实反映实质内容，特别是由于财政部门存在信息不对称和不完全的情况下，绩效目标的设置与审核无法客观反映单位的实际信息。（三）与预算编制配合度不高受时间、法规政策等因素制约，绩效管理工作与预算资金安排难以有效衔接。一方面，绩效目标申报与预算编制同时进行，时间紧迫，设定的绩效目标往往笼统粗放，细化量化不到位，直接影响了后续绩效监控、绩效评价等管理工作；另一方面，绩效评价结果与预算编制时间脱轨。预算编制时间有严格的时限要求，而评价结果又往往难以在预算编制前完成，使得绩效评价结果与预算编制难以真正挂钩，现实中预算安排又受到诸多现实因素影响，绩效结果也难以对预算安排起到决定性的影响，“无效必问责”的威慑力还未形成。（四）与外部协同合力不强1.相关权力未形成有效联动。跨部门的约束权力格局尚未形成，全面实施预算绩效管理的责任主要落在财政部门，财政部门的权限只限于预算资金的建议权和监管权，财政部门本身并不具备问责和人事相关职权，且与预算单位为同级部门，若缺少人大和党委组织、纪检等部门的配合，仅仅依靠财政部门一方推动，约束力度将大打折扣，形成“小马拉大车”的局面；2.主动性有待提高。大多数预算单位将预算绩效管理看作是财政部门的责任，在实际工作中由财务负责对接，而作为绩效管理主体的业务科室则疏于参与，使得绩效管理的专业性大幅降低，绩效与业务相分离，使得预算绩效管理工作呈现形式化、随意化趋势。（五）第三方机构选择窘境1.第三方可选数量不多。近些年，与瓯海合作的机构不过十余家，质量稍好的更屈指可数。这些机构不仅服务市财政局，同时服务其他13个县市区，加上绩效评价抽评具有时限性，评价任务和时间上均处于重叠。而对未合作过的机构由于其专业性无法知晓，不敢随意委托。另外，省厅和其他市优秀的第三方由于地域限制，来瓯服务意愿并不高；2.政采云低价竞争激烈。依照政府采购相关规定，目前瓯海只能通过二次竞价在现有机构库选择第三方来参与绩效管理工作，虽然规避了指定委托的廉政风险，但第三方机构低价竞争日益激烈，选聘方难以把控应聘方的能力水平。低价格，一方面是影响了委托业务的质量和品质，另一方面是影响优秀机构参与投标的积极性；3.评价人员专业水平有限。以温州为例，作为二三线城市，本地高校、科研机构没有财政学学科或相关领域研究，咨询机构普遍水平不高，同时第三方评价机构类型较为单一，以会计师事务所为主，评价从业人员财会业务熟练，但其他领域知识储备不足，视野和高度不能满足深化绩效改革的需要。评价业务委托招标时，可对主评人资质做要求，实际工作中第三方机构中标后根据自身工作安排和发展需要委派评价人员，并不能做约束。三、深化预算绩效管理改革相关建议和有效路径（一）抓好顶层设计促绩效理念强化要进一步优化顶层设计，从制度框架入手，逐步搭建起以全国预算绩效管理指导意见为基础，以预算评审和绩效评价工作规程为配套，以中介机构管理及考核办法为补充的制度框架，同时加快促进预算绩效管理立法工作，将预算绩效管理纳入规范化、法制化轨道。同时积极宣传绩效理念、凝聚节约共识，要自动自觉转变“要我绩效”成为“我要绩效”，形成绩效预算改革的氛围，通过“以绩效论英雄”，将“花钱先问效，无效必问责”的理念贯穿于绩效管理的全过程。（二）确立绩效管理的决策地位很重要预算绩效管理不仅仅是评价工具，更是一种理念和方法，要把这种理念和方法嵌入到决策环节和管理机制。1.探索事前绩效评估机制。切实发挥事前评估下好“先手棋”“避免后续低效无效”的作用，通过事前绩效评估进一步加强决策的必要性、合理性、战略性以提高政府出台重大政策和项目的科学性和精准性，进一步高效地配置财政资源。2.借力形成“财政+”力量同频共振。一是借助政府部门年终考绩的“指挥棒”和人大审核机制进一步压实部门单位主体责任，提高绩效管理意识，加强绩效话语权；二是加强“巡财联动”机制，推动巡察办在绩效管理中的监督震慑力量，跨部门形成工作合力和监督力量，改变财政部门单打独斗的局面。（三）建立绩效的作业标准是关键由于受财政部门的非专业性（与部门相比）、专家学者的主观性、部门单位（与财政业务科室）的本位性、第三方机构水平参差不齐等因素的制约，不同的主体开展绩效工作产生的结果差异较大，因此绩效工作本身的内控尤为重要，需要在绩效工作的各个关键环节建立作业标准，以统一程序、口径、思路、角度等等。一是建议构建绩效评价省级层面典型案例库，形成评价指标体系和评价方法资源共享、评价成果快速应用的平台和渠道；二是建议构建项目事前评估全省支出标准库（如政府投资项目、政府购买服务项目等），破解项目成本无法科学测算的问题；三是建议构建部门整体评价指标体系省级库（一个部门一套指标，履职指标和重点工作指标），破解各地特别是绩效基础较为薄弱地区自行设计导致标准不统一的问题。（四）绩效管理要闭环才有用要以预算为主线，实行闭环管理，不断加强与预算管理改革有效衔接，破解绩效与预算“两张皮”现象，相互依托，相互促进。将绩效理念与方法深度融入预算的每一环节，将绩效的格局和内涵不断扩大，把预算绩效全过程划分为事前绩效评估、绩效目标管理、事中绩效运行监控、事后绩效评价四个阶段，形成事前、事中、事后全过程预算绩效管理闭环链条，全面提高预算绩效管理水平。同时利用数字化改革为切口，依托“预算一体化”系统使预算绩效管理工作乘上“信息化快车”嵌入预算管理，为全过程闭环管理提供信息化支撑。（五）运用大数据分析突破瓶颈立足科学全面提升绩效管理智能化水平。1.建立绩效目标数据库。依托预算管理一体化平台导入历年目标数据，形成修正和完善部门绩效目标设置的依据，并运用大数据分析部门历年绩效目标设置情况和完成情况，相对精准推荐绩效目标，逐步提高目标设置的科学性与合理性，从源头提升绩效管理质量。2.实现绩效评价指标自动精准取数。依托预算管理一体化平台相关接口，运用“互联网+大数据共享”新模式，实现绩效评价指标自动精准取数，可以分两个阶段：一是财政局内部数据（资产、执行、预算编制、债务、政府投资）自动取数；二是外部其他各部门数据自动取数。3.打破绩效一体化信息系统现有局限。依托信息化的流程设计来明确各方的职责与工作，把预算绩效管理工作向标准化规范化方向推进，利用数字财政建设推动绩效管理水平再上新台阶。（六）结果运用要全面挂钩一是将“预算绩效管理”纳入政府