突发公共卫生事件背景下公立医院应急管理SWOT分析：基于4R危机理论

摘

要：目的：通过研究分析公立医院应急管理实践经验，总结我国公立医院应对突发公共卫生事件应急管理现状，并提出相关对策建议，为全国公共卫生突发事件应急管理体系建设提供参考。方法：应用万方、CNKI等数据库收集相关文献并归纳，参考公立医院应对突发公共卫生事件的实际做法，以4R危机管理理论为理论基础，结合SWOT分析法分析公立医院应对突发公共卫生事件的应急管理水平。结果：我国公立医院应急管理能力在缩减力、反应力、恢复力方面具有比较优势，但在预备力方面存在不足。同时，我国公立医院的应急管理体系具有队伍建设完备、应急管理培训条件优越的优势，具备长期实践经验积累、国家重视度高、群众卫生素养增强的发展机会，存在预警监测能力不足、信息沟通系统低效、缺乏专业应急管理人才的问题，面临市场竞争激烈、卫生危机动态频发的威胁。结论：应建立全天候监测与预警体制，健全多平台医疗信息共享机制，加强公共卫生人才储备库建设，保证医院预防和控制工作的动态化更新，提升公立医院应急管理水平。关键词：突发公共卫生事件；4R危机管理理论；SWOT分析；应急管理中图分类号：R197.3

文献标志码：A

文章编号：1673-291X（2024）08-0124-05引言突发公共卫生事件（EOPH）是我国危机管理体系横向的分支内容之一，是指突然发生且造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。国家治理层面最小化各类危机的破坏性与风险性的系列行为称之为应急管理，旨在减少或规避突发事件造成的生命和健康损害、财产损失、社会危害或社会失序[2]。在应急管理的系列管理行为中，针对性化解突发公共卫生危机的能力称之为突发卫生公共事件应急能力，具体指的是机构可以对突发公共卫生事件的预防工作进行承担，同时还可以对各类因素进行调用，进而有效预防突发公共卫生事件的综合化体现[3]。公立医院作为突发公共卫生事件医疗卫生应急处置的专业机构，相较于其他医疗主体在各类资源方面存在比较优势，是医疗救治力量的前沿阵地和主体。国家卫生计生委办公厅印发的《关于进一步加强公立医院卫生应急工作的通知》中提出，需要建立完善卫生应急投入保障机制，不断改善工作条件，保证公立医院卫生应急工作可持续发展。面对突发公共卫生事件，公立医院除了承担主要的救治任务，更要及时认清宏观危机局势，从而进一步切实、有效地发挥公立医院的主体功能，降低危机动态性变异的危险程度。本文在参考国内外相关文献的基础上，借助4R危机管理理论与SWOT分析框架，分析公立医院的危机应对能力分布与危机管理优劣势，旨在为应对突发公共卫生事件、提高医院应急管理水平和能力提供参考。一、核心概念（一）SWOT分析法SWOT分析是战略管理和规划领域常用的分析工具[4]，可应用于全面分析医院的内部环境优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）和外部环境威胁（Threats）与机会（Opportunities），通过对系统整体内外部条件下的优劣态势分析，并通过内外环境的综合性分析与评价，采用矩阵形式对各相关因素进行排列分析，从而对研究对象得出相应的带有决策性的结论[5，6]。（二）4R危机管理理论4R危机管理理论是应急管理的重要理论，该理论认为，一个组织的管理者可根据4R模型将整个组织的危机工作任务依据危机事件的事前、事中、事后三个阶段详细划分为四个维度，目的是为了减少组织整体危机局势的冲击和影响，促使组织第一时间做好应对即将来临危机局势的准备，并在这个过程中尽力应对已经发生的危机，进而从中恢复[7]。该理论包括缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）等四大维度[8]。二、4R危机理论视角下公立医院应急能力分析（一）缩减力R1：缩减力维度是4R理论中的核心维度，主要是指组织危机管理的综合防范能力，即“防患于未然”的能力。这一维度在危机尚未发生阶段以环境、结构、系统、人员等四个方面为切入点去规避风险和均摊各种管理资源，从而降低危机来临时的破坏力。突发公共卫生事件的暴发具有不确定性和突发性，所以做好充足的准备工作至关重要，其中相关物资的储备、应急预案与流程的草拟、熟悉度以及相关应急设施的实操专业人员的人才储备等都是公立医院缩减力的具象化表现。公立医院因在发展经验、制度建设、可调配资源以及专业人员数量方面具有比较优势，因此，公立医院具有成熟的应对体系以及较强的危机缩减力。为进一步加强这一维度能力，可从组织建设与人才素质建设方面进一步完善。公立医院可在组织层面建立应急管理领导组和应急技术培训组[9]，领导组依据突发事件应急处理工作的实际需求，负责医院的统一指挥和领导、协调医院突发事件应急处理工作，并成立工作指挥部。技术培训组主要负责培训医护人员应急事件的处置技术知识，组织学习相关法律法规，实施应急技术考核制度，强化能力提升，并建立医务人员针对突发传染病的长期化相应培训制度，加强医务人员的突发公共卫生知识培训。（二）预备力R2：预备力维度是指组织在危机管理整体业务流程中所呈现的预警与监测能力，信息监测覆盖面、信息监测量以及预警信息反馈效率、组织反应速度都是这一维度能力构成体系中的要素环节。其日常工作应用主要体现在对于特定环境的细微细节的监测与及时反馈，一旦该环境有所改变，就能产生相应的反应并发出信号。在设备、能力、资源等多方优势要素共同作用之下，公立医院在突发公共卫生事件下的环境监测方面能力较为突出，但在预警反應速度方面存在劣势，原因在于公立医院组织体系层级较多、扁平化程度不足等客观原因，因此出现信息传递过程失真、流程过长、决策过程复杂以及尾大不掉的“大型组织通病”。首先，对于突发公共卫生事件，组织的危机反应速度是化解危机或减缓危机破坏性的决定性要素。为加强公立医院的预备力，要以信息传递以及反应决策速度作为切入点。因此，公立医院须建立医院危机信息专班，优化信息传递时效性。应以大数据技术为手段，负责日常门诊日志筛查工作，根据传染病报告与应急信息报告的现有制度规定及时进行风险明晰判定与风险信息通报，减少信息通报层级，直接对接决策层启动紧急预案，提升风险危机反应效率，力争2小时内通过网络上报卫生健康委员会，公共卫生科应在24小时内完成流行病学调查。其次，要完善原有传染病诊断工作制度，提高对突发公共危机事件的诊断和报告意识。针对症状可疑的病例，医务人员务必明晰该名患者在发病前的详细居住史和可疑接触史，并加强监测和分析，继续完善现有的不明原因病例、流感样病例等网络监测。加强病原学检测，开展主动监测，加强主动筛查，重点关注密切接触者、海外移民、发热门诊患者、重点场所工作人员、服务对象等重点人群，应检尽检，根据危机风险防控工作的实际需求对重点人群进行定时抽检，消除潜在传染源。（三）反应力R3：反应力维度主要是指在危机来临时组织的具体应对措施。反应力可划分为四大能力构成阶段，分别是危机确认、危机隔离、危机处理、危机总结。而四大阶段中主要考验的是组织的舆情管控、危机的沟通、媒体管理、决策的制定与危机化解等能力。因此，在危机中合理运用资源调配、各部门沟通对接、应急预案的落地实践以及媒体管理、组织形象管理等方法，对于危机破坏性与组织损害最小化有着显著影响。公立医院是公共卫生部门等事业单位的代表，在社会形象方面趋于权威正向，人民群众信任度高；同时，在舆情控制与媒体沟通等领域具有完善的制度与丰富的实践经验；此外，在化解危机方面得益于专业人员储备的深度以及相关物资储备的厚度，辅以完善的应急预案以及相关制度搭建，能够在危机发生后达成快速反应。在突发公共卫生事件中，为进一步加强反应力，可再细化医疗流程细节，如加强院感防控、强化医院内部设备消杀及就诊动态性等。在人员调配分工方面，组建医疗救治组负责对病人的诊断、救治；建立消杀与防护小组负责医院整体消毒、病人的隔离和防護的技术指导以及医疗废物处置；建立流动调查组负责系统组织对突发公共卫生事件的流行病学调查，包括疾病的区间分布、事件类型和性质的确定、感染疾病的主要临床症状和体征等信息[10]；建立物资保障组，负责消毒隔离和防护，医疗救护设备、医疗器械等物资的日常储备和应急供应；建立安保小组，负责医院现场的保卫工作。（四）恢复力R4：恢复力是指在危机后阶段的休整能力。这一阶段组织须及时归纳应对危机的相关经验与着手恢复组织形象与秩序，明确指出医院在防控方面的短板，以不断完善公立医院的应急体系建设。公立医院出于过往突发公共卫生事件应对经验的总结以及自身的资源储备，能够相对快速地处理危机善后工作，从危机中恢复，具有较强的再生力与恢复力。为进一步加强这一维度能力，医疗机构应以建立健全医疗机构常态化防控机制为目的，按照国家加强应对突发公共卫生事件的工作要求，继续做好患者救治工作，巩固现有的医疗救治体系，加强传染病的预防和控制，推进医学检验的设备配置和基础设施建设，加快医疗机构病原学监测能力建设，做好医务人员的人文关怀和医学教育。综上所述，公立医院在危机管理理论四维度上呈现出“危机后”维度能力强于“危机前”的能力。首先，预备力（R2）较为薄弱，原因在于大部分突发公共卫生危机具有随机性与不确定性，大部分医院并未设置针对性的监测预警环境，对突发事件敏感度不强，同时，由于医院的监测预警工作专家评审时间较长，流程过于烦琐，不利于医院第一时间进行传染病的上报工作，从而加剧了传染病的风险程度[11]。其次，公立医院在缩减力（R1）、反应力（R3）以及恢复力（R4）等三维度具有优势，原因在于其医疗资源、政策扶持、人员素质、制度建设、预案落实以及民众信任度等方面具有较大优势。但公立医院相较于私立医院或小型医院，在运转灵活性等方面有所欠缺。因此，为有效适应动态化的危机环境，最小化危险程度，必须强化医疗机构的危机预警监测能力与危机反应速度，简化信息沟通层级，强化信息传递效率与组织危机敏锐度。图1

4R理论视角下公立医院应急能力分析三、公立医院应急管理能力SWOT分析将公立医院的应急能力四大维度作为分析框架，能更加层次分明地分析公立医院的应急管理能力分布；将公立医院四大维度的能力强弱作为依据，能对分析公立医院应急管理的组织优势和劣势以及外部环境的威胁与机会具有一定的指导作用，从而有效帮助医院制定增长性、扭转性、多元化、防御性战略。通过4R危机管理理论四大维度的前置分析，公立医院在危机管理全流程中，缩减力、反应力与恢复力较强，预备力较弱。其中，公立医院三大维度占据优势的共性先决条件在于资源储备充裕、制度建设完备、从业人员专业性强、实践经验丰富以及社会公信度高等方面，而劣势维度的原因在于“大组织通病”、人员架构臃肿、决策反应慢、信息传递低效等。SWOT分析将在上述结论的基础之上对上述优势、劣势进行深化、细化剖析，对现有的条件进行外部环境的威胁与机会总结，从而进一步探究公立医院的应急管理能力。（一）优势（S）S1：应急管理队伍建设完备。基于较强的R1与R3，公立医院在应急管理体系中具备完善的应急管理预案与配套的应急管理组织架构，日常工作中也同步进行着相关常态化培训，让职工明晰组织岗位责任，从而有条不紊地开展应急工作[12]。同时，公立医院在危机管理四个阶段中队伍分工明确，医疗救治组、信息组、流调组、消杀防护组各司其职，可在第一时间对相关患者采取救治措施、实施信息汇报工作和对所有病例开展精准流调，从而严格落实国家卫生健康委员会的内外同防、医患同防、人物同防要求。S2：应急管理培训条件优越。基于R1维度的分析，公立医院在政策、财力、人力、物力等资源方面相较于大部分私立医院具有比较优势，因此，在日常应急管理过程中能够通过建立应急管理技能培训体系，开展常态化的应急管理技能培训，使院内职工具备基本应急管理相关技能，并能不断更新医院应急管理培训内容，确保所掌握技能的时效性、动态性，使医护队伍及时掌握危机防控的相关知识、方法和技能，有效做到风险的早发现、早报告、早隔离、早控制[13]，从而有效提升整体职工队伍的应急管理、风险防控等专业素质水平。（二）劣势（W）W1：预警监测能力不足。预警监测是危机应急管理的前期工作，潜在因素的收集、分析、报告是医院有效发现、预防和控制突发公共事件的前提条件。公立医院的R2薄弱导致其科学预警监测存在长期浮于表面的问题，监测途径单一化、监测人群范围不足、监测能力未能及时匹配突发公共危机动态性变化导致应急预测能力弱化[14]；无法及时预警导致医院无法采取快速应急管理措施，外界和其他社会公众无法第一时间获得信息详情，社会公众只能偏信网络不实言论，造成严重的社会恐慌。W2：信息沟通低效。基于R2能力劣势的分析，危机管理对医院的应急管理能力、决策能力要求極高。但是公立医院在面对突发公共卫生事件、新发疾病、不常见疾病等无法明确的危机事件时，由于其内部信息沟通层级较多、反应速度较慢、沟通效率较低而无法做出迅速应对措施，也无法及时与上级部门有效对接、汇报，导致错过危机最佳处置时机。此外，医疗信息缺乏行之有效的沟通，导致医院出现信息局限化，无法及时把握时机。W3：缺乏专业应急管理人才。公立医院现有工作人员大部分是医护专业人才，专业分布较为集中、单一，在行政管理、公共管理与应急管理等领域人才缺口较大，造成工作人员在处理突发公共卫生事件时缺乏应急管理专业知识及系统性考量，无法针对事件性质采取快速的应急管理措施。（三）机会（O）O1：实践经验积累。我国在应对突发公共卫生事件的过程中积累了如非典、H1N1等疾病防控的相关经验，这也是公立医院在危机管理中R4较强的原因之一。我国公立医院在不断的实践中形成系统化、高效性的应急体系，以实践累积经验，以经验指导实践，形成良性循环。公立医院通过对这些实践经验的充分吸收，极大锻炼了应急管理能力，未来我国的公立医院可以将实践经验与制度建设与医院管理相结合，将突发公共卫生事件管理作为医院规范化管理的内容之一，全面系统地提高全院员工的卫生应急素养，培养一批具有专业理论与丰富实践经验的应急管理人才。O2：国家高度重视。在经济全球化和自然环境恶化的时代背景下，频发的突发公共卫生事件使社会公共危机从偶发性转向常态化，突发公共卫生管理成为社会治理的重大挑战。当前我国已逐渐开始加大资源投入、提高重视程度，将地区性的应急管理制度建设上升至国家层面突发公共卫生事件的应急管理体系建设，不断加强现阶段我国应急管理体系的顶层设计、应急反应能力培养、应急法规法治建设与国际应急标准建设的完善[15]。O3：群众卫生素养增强。基于公立医院危机管理突出的R4维度，虽然危机前期突发公共卫生危机的未知性易导致群众恐慌，但是伴随政府应对突发公共卫生实践的经验积累、卫生系统应急管理体系建设的完善，以及国家在应急管理资源设备上的持续投入，民众对于突发公共卫生事件的恐慌心理日益减少，群众卫生素养与政府公信力不断提升。借此契机，可通过增强培训和科普宣传等形式加强群众防控知识的学习，充分调动人民群众参与危机的应急管理防控工作积极性与配合度，促进我国的突发卫生事件应急防控力量的成长。（四）威胁（T）T1：市场竞争激烈。伴随我国市场经济的蓬勃发展，民间资本开始缓慢进入医疗卫生领域，原有的公立医院市场垄断现象被逐步打破，市场呈现“公有制为主体，多种形式医疗管理并存”的格局。非公有制医院的不断扩张使得其市场份额不断走高、发展势头迅猛。这一现象加剧了公立医院的人才流失，公立医院因其“非营利性”特点导致其薪资待遇无法像民营医院那样优厚，因此公立医院对于高端卫生人才的吸引力面临尴尬境遇。与此同时，医改的落实使医药收入不得不运用医保制度控制医院收费，公立医院的收入机制被迫重塑，从而使公立医院面临巨大挑战。T2：卫生危机动态频发。突发公共卫生事件具有潜伏期长、引发期突然、发展期迅速、暴发期全面、消亡期漫长的特点[16]。社会经济的快速发展和全社会流动性的不断增加，使得我们所处环境中的突发公共卫生风险与危机不断增加，突发公共卫生危机变得更加频发，且不断恶化的自然环境催生了各类病毒的动态性变异。同时，在全球化时代背景下，各国往来频繁，没有一个国家可以脱离国际环境独自发展，各国间卫生水平能力的不同与卫生政策的差别导致各国在突发公共卫生事件中难以独善其身。四、公立医院应急管理改善策略（一）建立全天候监测与预警体制预警能力的强弱决定了突发公共卫生事件的影响范围。要深度借力现代信息技术、统计科学和大数据分析挖掘突发公共卫生事件的变化及其趋势，形成相对清晰的分析路径。要以大数据为技术基石，构建“政府+社会民众+医疗机构”的全民联动合作模式，分析、明确、监测、跟踪可能导致危险发生的风险和隐患。其中，政府主体负责应急预案的编制落实与综合管理；社会民众负责积极配合两大主体的工作