论我国现代行政程序制度样本

众所周知，目前中国行政执法过程中有法不依、执法不严问题比较突出，行政执法工作随意性较大，在相当程度上着混乱和无序现象，这不仅不符合依法行政要求，而且势必对社会主义市场经济体制确实立和正常运转产生阻碍性作用。造成上述问题原因当然是多方面，但其中行政执法程序制度滞后确是一个易为大家所忽略极其关键原因。中国行政执法程序制度滞后并非表现在数量上，单从数量上看，中国行政执法程序非但不落后，甚至还能够说是比较发达。中国行政执法程序制度滞后关键表现在它质量上，即其对行政管理相对人“正向约束”过强，而对行政主体“反向约束”过弱

；行政程序基础上是行政管理附庸和工具，缺乏现代行政程序相对于行政活动所应有独立性。为何中国行政执法程序制度会形成这种落后于时代情况呢？本文拟就这个问题谈几点见解，并就现阶段革新中国行政程序制度有利条件作部分分析。

一、建立、健全现代行政程序制度通常条件

现代行政程序制度不是凭空产生，其形成和发展必需含有一定社会条件，不然，即便在法律确立了现代行政程序一些形式，它们也不能在现实生活中真正发挥作用。

分析发达国家现代行政程序制度产生和发展进程，我们能够发觉建立健全现代行政程序制度，实现行政执法活动有序化，必需含有以下三点基础条件：

（1）运使用方法律手段制约政府权力成为一个强烈社会需要；

（2）国家统治者和社会组员普遍认识到行政程序对于成功地规范和控制行政行为含有不可替换作用；

（3）实施程序至上标准，视遵守行政程序含有高于实现行政目标价值。

现代行政程序关键和灵魂是规范和控制政府行政权力。假如社会没有制约政府权力需求，或即使有这么需求但没有强烈到足以迫使统治者采取方法认同这种需求地步，现代行政程序“反向控权”价值就不可能被发掘出来，加以充足利用，所以，普遍要求制约政府行政权力政治气候和社会气氛是行政程序由传统程序向现代程序转化催化剂，缺乏了这么催化剂，行政程序永远只能在传统行政程序水平上徘徊。发达国家经验表明，经过法律手段制约政府权力社会需要越强烈，行政程序制度现代化水平便越高。

然而，制约政府权力需要和建立现代行政程序制度之间并不存在同时关系。制约政府权力愿望促进大家去努力寻求并试验种种控制政府权力方法。行政程序控权功效和价值一开始并未为大家所认识，大家首先想到是经过实体法对政府行政行为加以控制。直到19世纪中后期，也即欧洲资产阶级革命胜利200多年后，西方发达国家才认识到行政程序在控制政府行政权力方面作用，陆续制订了行政程序法典。西方实践表明，民主制度和控制政府权力要求为现代行政程序制度产生和发展发明了条件，但它们不会立即造就出现代行政程序制度，这中间有一个认识过程。

实施程序至上标准，视遵守行政程序含有高于寻求目标实现价值是现代行政程序能够生存和发展下去又一个关键前提。在传统行政程序制度下，行政目标和利益至上，程序是为行政目标和利益服务，所以为实现行政目标和利益能够牺牲程序。现代行政程序则相反，因为它含有保障行政利益和保障人权双重属性，所以不许可出于寻求需要而牺牲程序。程序不容违反，即使是单纯程序违法行为也必将影响实体行政行为效力。立法者如不决心维护行政程序权威，甚至不惜牺牲部分行政利益就不会有现代行政程序制度。

二、中国行政执法活动无序现象原因分析

中国行政执法活动之所以长久处于无序状态是因为上述现代行政程序产生和发展三点基础条件建国以后总说来没有得到满足。1.

在制约政府权力意识方面。政府权力需要制约，不受制约权力肯定产生腐败，这在今天看来是最简单不过道理，然而，建国后至80年代前30多年间，假如有些人提出制约政府权力思想，定会被视为离经叛道奇谈怪论而招致众人批判。客观地讲，在建国后30多年间，即使中国早就在宪法中确立了民主共和政体，但制约政府权力思想既未得到国家认同，也未形成普遍社会思潮，其原因似有以下几点：

（1）历史文化原因。

政府官员滥用权力侵害公众利益现象在东西方全部是一样存在，但东西方国家处理这个问题传统方法却不一样。西方国家很早就采取“以权力制约权力”方法防治官员滥用权力和保障民主实现。西方国家权力制约机制关键包含两方面内容：一是国家机关之间分权和制衡；二是民权对国家权力制约。分权预防了国家权力过分集中和个人擅断，它经过设置不一样国家机关职责权力上制衡关系和给予这些机关独立地位有效地形成和强化了国家活动检验监督和纠偏机制，从体制上为消除集权体制下肯定会出现造成监督机制软弱无力甚至完全失去作用毒素提供了一个理想模式，同时，在西方人看来，分权也是民主必需前提。因为分权机制只有建立在民主基础上才能正常运行，不然肯定陷入各分权机关为争权夺利而滥用权力困境。实践证实，西方国家这种把分权和民主结合起来权力制约机制是行之有效，其中有益成份值得我们认真研究和借鉴。

以中国为代表东方国家有着长久实施封建专制统治历史传统。在权力高度集中政体下，统治者不可能采取“以权力制约权力方法”清除国家权力腐败，更不可能给或真正给人民经过和平选举手段撤换自己权力。为了政权存续，专制统治者也必需反对官员腐败，阻止权力滥用，但只能经过自下而上方法有限地进行，在这种体制下，社会组员缺乏主人翁意识，寄期望于统治阶级内部“清官”保护自己利益，一旦期望破灭，忍无可忍，便揭杆而起推翻旧王朝，建立新封建王朝。可见，历史上中国等东方国家处理腐败问题传统方法不是“以权力制约权力”而是“以暴力推翻权力”，所以，从历史传统上看，中国人在受到国家权力无法忍受侵害时有反抗国家权力意识，却少有经过制约国家权力防患于未然观念，这种历史传统对新中国民主法治建设消极影响是不难体会到。

（2）思想理论原因。建国以后，尤其是50年代末至70年代末这段时期内中国政治体制建设总指导思想是集权。在加强党一元化领导口号下，集权思想和体制不停强化。在这么思想和政治背景下，权力制约理论不可能取得存在和发展空间，理所当然地遭到了排斥和批判。当初权威见解认为，权力制约理论及其实践肯定会损害党领导和政府权威；会引发和激化党和政府和人民群众之间矛盾，甚至引发社会动乱；会造成国家机关及其工作人员之间争权夺利，相互拆台和推诿责任。分权无异就是分裂和动乱同义语。所以，在70末以前“左”倾思想长久占据主导地位情况下，对强调集权政治思想和权力过分集中现象任何怀疑和批评全部将被扣上反对党领导帽子，从而使对非分权和权力制约理论研究成为禁区。在改革开放十几年后今天，大家思想观念发生了很大改变，很多陈旧观念和僵死教条被打破了，制约政府权力必需性已逐步得到认可，但多种怀疑和反对权力制约思想观念和影响远未消除，所以，权力制约理论及其实践在中国发展总说来是艰苦而又缓慢。

（3）政治体制原因。中国是人民民主专政社会主义国家，基础政治制度是优越，但在具体领导制度、组织形式和工作方法上，还存在部分重大缺点，其中权力过分集中是这些缺点关键表现之一？。所谓权力过分集中现象，“就是在加强党一元化领导口号下不合适地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委权力又往往集中于多个书记，尤其是集中于第一书记，什么事全部要由第一书记挂帅、拍板。党一元化领导，往往所以而变成了个人领导。”？

邓小平同志这段叙述精辟地揭示了中国权力过分集中现象形成过程及其基础特点，即首先把国家政权机关权力不合适地全部集中于党委，实施党政不分，以党代政；其次将党委权力深入不合适地集中到党委关键领导手中，党集体领导被个人领导所替换。在这种权力过分集中体制下是不可能建立任何制约政府权力机制，因为政府机关活动是依据党委决定进行，对政府权力制约就是对党委权力制约，即使法律给予人民代表大会和法院对政府制约权，它们也极难行使这种权力，因为它们本身也处于党委领导之下，所以，它们对政府活动只能配合而无法制约。在这种体制下，公众对国家机关民主制约实际上业不能发挥作用。因为掌握实权党委书记和其它组员不是民选，其政治前途不取决于选票多少。公众对党委组员能够提出批评、提议，但没有约束作用，党委书记能够接收也能够不接收群众意见而无须担心在选举中对自己不利。可见，只有消除权力过分集中现象，实施党政适度分开，给国家立法、行政、司法机关各自在其职责范围内自主处理日常事务权力，才有可能形成和发展某种权力制约机制，并进而推进控权理论完善和控权意识普及。（4）经济体制原因。建国后中国确立了计划经济体制，排斥市场作用。因为计划经济体制运行方法是经过下达行政命令和计划管理经济，把一切经济活动纳入行政体制。而行政体制是以命令服从为特征，在这种体制下只会产生官尊民卑特权思想，而不可能真正孕育出民主、平等、权利等法律观。人无民主、平等、权利观念就不会产生经过制约政府权力保障自己正当权益要求。

2.在对行政程序制约政府权力功效认识方面

党和国家意识到需要采使用方法律手段合适制约政府权力和制约政府权力思想逐步形成为一个普遍社会意识是从80年代早期开始。鉴于建国后权力过分集中带来历史教训，党和国家领导人意识到必需合适分散国家权力。邓小平同志早在1980年就已指出：“我们历史上数次过分强调党集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，极少强调必需分权和自主权，极少反对个人过分集权”？

：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业发展，对这个问题长久没有足够认识，成为发生‘文化大革命’一个关键原因。使我们付出了沉重代价，现在再也不能不处理了”？

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1982年10月1试行《中国民事诉讼法》把运使用方法律制约政府行政活动思想付诸司法实践。该法第3条第2款要求：“法律要求由人民法院审理行政案件，适用本法要求”，以后以后中国开始有了法院监督、制约行政行为活动，并于1989年建立了统一行政诉讼制度。行政诉讼产生和发展在中国社会主义法制史上含有划时代意义。政府机关及其工作人员必需遵法，1954年宪法就提出了要求，但因为缺乏追究政府法律责任法律程序（关键是行政诉讼程序），政府机关及其工作人员普遍认识不到法律对其本身约束作用。从这一侧面，我们能够深刻体会到程序对于制约政府权力发挥着多么关键作用！

从1982年算起，中国经过法律制约政府权力实践已经进行了十几年，然而，意识到需要借助行政程序法作用加大制约政府权力力度，不过是最近一两年事。在此之前通常认为行政程序不过是行政机关办事手续而已，无足轻重。所以，立法机关偏重于对行政机关实体法控制，而将行政程序基础上交由行政机关自行制订，这就肯定造成了中国行政程序立法落后和无序。

3.在尊重程序、信守程序方面

中国没有程序至上传统，政府机关普遍存在轻视程序现象。其原因关键有三点：

（1）因为传统行政程序不含有制约行政行为，保障民权功效，所以政府机关及其工作员尊重程序、信守程序情况没有引发全社会重视，对行政机关及其工作人员违反行政程序行为没有形成强大社会压力。

（2）行政机关及其工作人员、公众和社会舆论普遍采取实用主义哲学态度对待行政程序，大家重视是行政行为实质性内容及其后果是否合理正当，只要行政行为实质性内容合理正当，不按程序办事是无关紧要。反过来讲，只有当行政行为实体内容及其后果违反法律、不合情理、有失公正时，大家才想到去追究行政机关及其工作人员在程序上失误。这种重结果轻过程实用主义哲学观严重妨碍了中国国家行政管理活动规范化。

（3）错误地将行政程序和官僚主义联络在一起是造成中国行政程序立法落后又一认识上原因。确实，传统型行政程序细密到一定程度会形成阻碍人民群众靠近行政机关程序壁垒，旧中国政府官僚化表现之一就是老百姓靠近官府程序很繁琐，所以很多新中国建设者们产生了一个误解，认为程序越少、越简单越有利于政府机关及其工作人员亲密联络群众，越有利于反对官僚主义。所以，长久以来，中国国家行政管理过程中非规范化倾向甚浓，办事不讲程序，有程序也能够随便违反现象比较普遍。不合理行政程序和官僚主义之间有相互依存，互为表现关系，这是我们以后在建设行政程序法制时必需给高度重视，不过，行政程序本身并无须定造成官僚主义，没有必需行政程序就不会有国家行政管理法治化和科学化。三、现阶段革新中国行政程序制度有利条件

伴随中国经济和政治体制改革不停深化和理论研究不停深入，前述造成中国行政程序立法长久在低水平上徘徊消极原因正在逐步消除，目前革新中国行政程序立法，建立现代行政程序制度条件已基础成熟。

首先，计划经济体制瓦解和社会主义市场经济体制建立，促进大家观念发生了深刻、不可逆转改变。改革开放过程是计划经济原因不停降低、市场经济原因不停增加过程。市场经济中平等、意思自治、契约自由等基础要素影响波及到社会生活各个方面，引发了大家思想观念重大变革。和改革前相比，公众权力意识、平等观念大为增强，制约政府权力已逐步演进为普遍社会要求，这些全部为中国革新行政程序立法、建立现代行政程序制度奠定了广泛而牢靠社会基础。

其次，在经济体制改革推进下，政治体制改革也在不停深化，党政适度分开为建立和发展包含现代行政程序制度在内制约政府权力一系列法律制度发明了必备政治环境。党政不分，国家政事事无巨细皆由党委负责，政府各部门之间是无法真正实施分工制约。只有在党政适度分开，属于政府事务由政府自主管理情况下才有可能实现国家机关之间必需分工和制约。早在1980年邓小平同志就提出要着手处理党政不分问题，？

改革开放以来，我们在这方面已取得了一定成绩，政府及其它国家机关处理事务性工作自

主权基础上能够受到各级党委尊重，从而为中国现代行政程序制度创建奠定了必不可少前提。

第三，前一阶段目标控权方法日渐乏力促进越来越多人认识到立即加强和发展程序控权方法是目前深化中国行政法治建设迫切需要。如前所述，中国政府权力受法律制约，政府违法也要负担法律责任制度化实践是从80年代初开始，其后发展能够分为两个阶段，第一个阶段是经过实体法对政府权力给予规范和制约阶段，第二个阶段是在保持实体法对政府权力规范和控制同时，关键转向加强和发展现代行政程序法制度规制行政活动阶段。现在中国正处于由第一阶段向第二阶段过渡转折时期，之所以会发生这种转折或说是飞跃，是中国自改革开放以来不停加强行政法治建设肯定结果。80年代中前期在中国行政法制遭受“文革”及其以前历次左倾运动严重破坏，亟待恢复和重建特殊时期，大量制订行政实体法要求行政机关职、权、责是建立健全社会主义行政法制必需步骤，对于规范和制约政府行政行为起到了主动作用。不过，实体法控权模式有其本身难以克服弊病，控权效果难以向更高水平发展，这是因为连续提升实体法控权效果所应含有条件在现代社会极难满足。实体法控权效果是和实体法细密程度成正比，控权效果越好要求实体法要求具体化程度越高，也即留给行政机关自由裁量余地越小，这和现代社会行政权不可避免扩张趋势是矛盾。因为现代社会行政事务日益复杂，国家行政管理专业化要求不停升高，造成国家权力机关立法人员立法能力下降，无力就具体行政事务作出详尽法律要求，？

相反法律要求标准性越来越大，这就意味着法律规制行政行为能力和效果只能是日渐衰落，假如不能找到新控权手段抵消实体法控权颓势，行政法治无疑将面临名存实亡危险。发达国家实践表明，这个新控权手段就是不一样于传统行政程序现代行政程序。尽管因为现代社会行政事务纷繁复杂、专业化要求高，立法机关不得不在很大范围内将行政决议权交给行政机关自行行使，但它能够要求行政机关务必以立法机关要求正当程序进行行政活动，从而达成经过程序稳定性以不变应万变对行政过程实施动态控制目标，填补实体法控权不足。80年代中期以后尤其是80年代末中国行政诉讼制度全方面建成以后，实体法控权乏力弊端便开始暴露出来，因为实体法具体规则大全部由行政机关经过行政立法自行制订，依法行政实际上成了依行政机关所定之法行政，在这种情况下，司法机关经过行政诉讼对行政机关进行法制监督显然不能充足发挥作用。因为面临被诉风险行政机关及其工作人员确实感到法律约束力存在，这