农村土地制度变革中的效率原则和公平原则的分析

农村土地制度变革中的效率原则和公平原则的分析效率原则和公平原则的分析安徽国祯房地产开发有限责任公司范胜彩二00六年十月二十七日摘要本文对农村土地制度变革中的效率原则和公平原则进行分析，并提出坚持公平原则进行农村土地制度变革的一些设想。全文共分为六章。第一章“历史回忆”，全面回忆了我国的农村土地制度自建国以来发生的变迁。建国初期的土地改革运动确立了我国的“耕者有其田”的土地私有制度。土地改革改变了农村不合理的土地占有关系，农民成为土地真正的主人。农业生产迅速复原进展，增加了农民的收入，提升了农民的生活水平。《人民公社工作条例》确立“三级所有，队为基础”的制度，完全剥夺了农民的土地所有权和土地经营权。上个世纪70年代未开始实行的家庭承包责任制使农民的土地经营权回来。第二章“建国以来我国农村土地制度变革中的效率和公平”，分析了建国以来我国农村土地制度中的效率与公平关系的表现形式。土地改革初期,公平提升效率,人民公社时期公平与效率的背离。农村土地家庭承包责任初期,农业生产效率的提升带来了社会公平。上个世纪90年代后期,由于整个社会对农民的不公平阻碍了农业生产的效率。第三章“目前农村土地制度认识中的误区”，分析了学界对现行土地制度效率缺陷的建议，重新认识土地变革对效率的阻碍，指出了个体经济效率和整体经济效率、经济效率和社会效率背离的情形。第四章“公平原则是农村土地制度的基础性原则”。土地制度的基础性、我国现实和历史传统以及农村土地制度的社会保证功能决定了公平原则是农村土地制度的基础性原则。第五章“坚持公平原则进行农村土地变革的思路”。该章重点分析了如何在农地征收制度的变革、土地承包调整制度规范和土地承包经营权的流转中体现公平原则。并提出个人关于在这三个方面土地进行变革的建议。第六章“结论”认为中国农村土制度应当是在公平的基础上提升效率的制度。农村土地制度的变革中，效率和公平的关系是持续变化的。公平原则是我国农村土地制度中的基础性原则，我国农村土地制的变革应当在公平的基础上提升效率。按照公平原则要求，现行征地制要作重大变革，要建立规范化的土地承包调整制度，土地承包经营权流转制度执行中对承包方的状况要给予更多关注。

南京大学研究生毕业论文英文摘要首页用纸THESIS:TheAnalysistotheEfficiencyPrincipleandtheFairnessPrincipleintheTransformationoftheCountrysidelandInstitutionSPECIALIZATION:JurismasterPOSTGRADUATE:FanshengcaiMENTOR:Prof.TaoGuangfengABSTRACTThisarticleanalysestheefficiencyprincipleandthefairnessprincipleinthetransformationofthecountrysidelandinstitution,andproposedaplanofthetransformationofcountrysidelandinstitutionunderpersistingthefairnessprinciple.Thearticleincludessixchapters.Chapteronetitled"thehistoricalreview",comprehensivelyreviewedthevicissitudeofourcountrycountrysidelandwhichhasoccurredsincethefoundingofthenation.Theearlyyearsofthenewnation，landreformmovementhasestablished“thecultivatorhashisfield"privatelandinstitutionofourcountry.Thelandreformchangedthecountrysideunreasonablerelationsofholdingland,thefarmerbecomesthegenuinemasteroftheland.Theagriculturalproductionrapidlyrestoredanditincreasedfarmer'sincome,raisedfarmer'slivingstandard。<People'scommuneWorkRule>establishedthesystemof"threelevelsholding,theteambeingthefoundation",whichhasthoroughlydeprivedfarmer'slandownershipandthelandoperatingright.Thehouseholdmanagingresponsibilitysystemwhichstartedinthe70soflastcenturycausedfarmer'slandoperatingrightreturned.Chaptertwotitled"theefficiencyandfairnessofthetransformationofourcountrycountrysidelandsystemafterthefoundingofthenation”hasanalyzedtheactingformofrelationsbetweenefficiencyandfairness.Intheinitialperiodoflandreformperiod,fairnessenhancedtheefficiency.Inthelaterperiodoflandreformandthepeople'scommunetimefairnessandefficiencydeviatedeachother.Intheinitialperiodoflandhouseholdmanagingresponsibility,theenhancementoftheagriculturalproductionefficiencyhasbroughtthesocialjustice.Inthelaterperiodofthe90'soflastcentury,theentiresocietywasnotfairtothepeasants,whichaffectedtheagriculturalproductionefficiency.Thethirdchapter,titled“theerroneouszoneinthepresentcountrysidelandinstitution”,hasanalyzedtheknowledgeoftheeducationalworldtothepresentlandinstitutionefficiencyflaw,studiestheinfluenceofthetransformationoflandinstitutiontotheefficiency,proposedthesituationthattheindividualeconomyefficiencyandtheoveralleconomicefficiency,theeconomicefficiencyandthesocialefficiencydeviatedeachother.Thefourthchapteristitled"thefairnessprincipleisthefoundationalprincipleinthecountrysidelandinstitution".Thefoundationaloflandinstitutionisdeterminedbyourcountryrealityandthehistoricaltraditionaswellasthesocialsecurityfunctionofcountrysidelandinstitution.Thefifthchapteristitled"thetrainofthoughtinthetransformationofcountrysidelandinstitutionpersistingthefairnessprinciple”.Thischapteranalyzeswithemphasishowtoshowthefairnessprincipleinthetransformationoftheinstitutionlevyingcountrysidelandandthelandcontractingadjustmentinstitutionaswellasthechangeofthecontractingmanagingrightofland.Italsocarriesonthesuggestionsaboutthetransformationoflandinstitutioninthesethreeaspects.Thesixthchaptertitled"theconclusion"thinkstheChinesecountrysidelandinstitutionshouldbecomeainstitutionthatenhancestheefficiencyinthefairfoundation.Therelationsbetweentheefficiencyandthefairnessinthetransformationoflandinstitutionincountrysidevarycontinuously.Fairnessprincipleisanelementaryprincipleofthelandinstitutionincountrysideofourcountry.Thetransformationofourlandinstitutionincountrysideshouldincreasetheefficiencyinthebasisoffairness.Accordingtotheinstitutionoftherequisitionoflandthatisineffectshouldchangegreatly,theinstitutionoftheregulationtothelandcontractshouldstandardizeandweshouldpayattentiontothecontractorinexecutingcirculationinstitutionsofthemanagerialrightofthelandcontractor.[KeyWords]Landinstitution,Efficiency,Fairness.目录引言……………1历史回忆………………21.1建国初期“耕者有其田”的土地私有制度的建立……21.2农民失去土地经营权和所有权的过程…………………21.3家庭承包责任制与农民土地经营权回来………………3建国以来我国农村土地制度变革中的效率与公平…62.1公平提升效率…………62.2公平与效率的背离……………………82.3效率带来公平……………92.4公平缺失最终阻碍效率…………………9目前农村土地制度认识中的误区……113.1学界对现行土地制度效率缺陷的分析和建议…………113.2土地制度变革对效率的阻碍……………123.3个体经济效率和整体经济效率的背离…………………123.4经济效率和社会效率的背离……………13公平原则是农村土地制度的基础性原则……………144.1土地制度的基础性决定公平原则是农村土地制度的基础性原则……144.2我国的现实和历史文化传统决定公平原则是农村土地制度中的基础性原则……………144.3农村土地制度的社会保证功能决定与公平原则………154.3我国农村土地制度的变革必须坚持公平原则…………15坚持公平原则进行农村土地制度变革的思路………175.1农地征收制度的变革…………………175.2土地承包调整制度规范化………………195.3公平原则与土地承包经营权的流转……20结论……………………22参考文献…………23后记……………25

引言《中华人民共和国土地承包法》第2条规定，农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。农业是基础，农村土地制度是我国的基础性制度。农村土地制度决定农村土地的权益主体的土地权益，农村土地制度的变革的实质是权益主体、权益性质和权益内容的改变。效率原则和公平原则是农村土地制度变革要坚持的两个差不多原则。效率是指所实现与所耗费之间比率1郭湛教授认为：“1郭湛教授认为：“所谓效率乃是指其特定的结果与导致结果的特定过程之间的关系，是其所实现的与所耗费的二者之间的比率”。参见郭湛：《人活动的效率》，人民出版社，1993年版，第48页。3资料显示：我国的基尼系数已达0.456第一章历史的回忆1.1建国初期“耕者有其田”的土地私有制度的建立旧中国是一个半封建、半殖民地的社会，农村土地制度是极度不合理的封建土地占有制，这种土地制度的特点是，农村土地高度集中在封建地主、富农手中。据全国统计，建国前，占农村人口约10%的地主、富农，占有土地70%以上；占农村人口90%的贫农、中农只占有30%的土地1王琢、许浜著；《中国农村土地产权制度》，经济治理出版社，1996年版第1页。。地主不仅拥有大量的土地，而且是最好的土地。如广东几条要紧江河流域的冲积平原形成的肥沃土地，绝大部分为地主，富农占有。解放以后，1950年6月正式颁布了《中华人民共和国土地改革法》，在该法公布之前差不多完成或差不多完成的土地改革的地区约有农业人口1.45亿。《土地改革法》颁布以后，新解放区自上而下进行了轰轰烈烈土地改革运动。土地改革工作一样经历了发动群众、划分阶级成分、分配土地与分配财产、追契毁约确定地权四个步骤。县人民政府颁发土地产权证明书（后改为中央人民政府统一印发产权证书），确认新分得土地农户的土地产权。到1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，土地改革差不多完成。全国共有3亿多无地、少地的农民，先后无偿获得了4666.7万公顷土地和其他生产资料，免除了过去向地主缴纳的320亿公斤粮食的地租1王琢、许浜著；《中国农村土地产权制度》，经济治理出版社，1996年版第1页。2王琢、许浜著：《中国农村土地产权制度论》1996年版，第10页。1.2农民失去土地经营权和所有权的过程1953年冬，在中央的号召下，我国农村又开始了相继以初级合作社、高级合作社对农民进行社会主义改造，逐步变生产资料私人所有为生产资料劳动群众集体所有，入社社员必须将私有土地及要紧生产资料转为合作社集体所有，建立人民公社制度后，差不多上确立了土地的集体所有制，但差不多核算单位未能明确。1962年2月13日中共中央发出了《关于改变人民公社差不多核算单位咨询题的指示》，1962年9月党的八届十中全会正式通过并颁发了《农村人民公社工作条例》（简称《60条》）确立了“三级所有，队为基础”的制度。值得注意的是在此期间显现了多次农民自发的抵制合作社和人民公社的行动。1956年底，部分农民第一站起来，以自发的退社行为，不同意高级农业合作化，抵制那种生产关系的变革。中央把这种行为定性为想走资本主义道路，进行批判和否定。1957年农民又发明“三包一奖”和“包产到户”抵制高级社的创举，又被定性为“离开社会主义道路的原则性错误”禁止推行。1959年人民公社运动后，受到“一大二公”折磨的宽敞农民，再次激发起抵抗的勇气，冲破重重阻力，重新举起“包产到户”的旗帜，抵制人民公社制度11参见王琢、许浜著《中国农村土地产权制度论》，经济治理出版社，1996年版103—106页。1.3家庭承包责任制与农民土地经营权回来《农村人民公社工作条例》确定的人民公社制度最终成为我国农村的差不多制度，农民自发对土地经营权的尝试一次一次被用阶级斗争和路线斗争的名义否定。有一段时刻，人民公社制度符合我国生产力进展水平在我国的领导层已成共识。国家能够对农业生产的停滞、农副产品长期供应不足视而不见，农民却不能，受冻挨饿的农民1979年又向人民公社制度提出了挑战。安徽省凤阳县犁园乡小岗村，有18户、110人，1978年秋小岗村已分为8个组，但8个作业组都显现了矛盾。淳朴的农民意识作业组生产中的矛盾就意味着明年的连续挨饿。1979年，小岗队的全体社员开会，到会的社员一致同意全村实行大包干到户，并一致通过三条规定：一、瞒上不瞒下，不许任何人向外透露；二、交粮油时，该是国家的按时交给国家，该是集体的按时留给集体不准任何人到时装孬拖欠；三、万一走漏风声，严宏昌为此而蹲班房，全队社员共同负责把他的小孩抚养到18周岁。这三条规定便成了小岗队包干到户的“章程”，“章程”写好后，社员们个个赌咒宣誓，表示决不后悔，并在“章程”上按下了18个手印。小岗村社员的行为体现了中国农民对土地经营权的期望。小岗队社员“大包干”在地点领导的宽容中得以生存，并开始向外传播，同时也引起了全国性的大争辩。讨论仅涉及到路线咨询题没有上升到阶级斗争的层面。这次讨论最终结果是1982年1号文件（《中共中央批转全国农村工作会议纪要》）的出台。1号文件明确指出：“目前实行的各种责任制包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，差不多上社会主义集体经济的生产方式。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”1982年到1986年中央每年都制定关于全国农村工作的政策性文件，年初以中央第一号文件下发，即中央的5个1号件，到上个世纪80年代中期，农村土地改革在强调统分结合，双层经营的同时，已实现了农地的承包到户。农户在承包土地上差不多实现了生产经营自主权。另一方面，承包地的市场流转被严格禁止，对承包地转包条件作了严格限定。1984年，中央就差不多提出了土地承包期延长到15年不变。家庭联产承包责任在执行中变成了家庭承包制11家庭联产承包责任制和家庭承包责任制含义不同，前者仍旧以“三级所有，队为基础”为依据，土地所有权属于集体，在农户保证按照集体打算进行生产的条件下，集体把土地的使用、经营和收益分配权让给农户。后者是集体在对农户以承包为名按照人口分配土地以后，集体退出农业的直截了当生产，农户保证向国家和集体上级缴税费外，完全自主决定对土地的经营，土地收益分配关系为交足国家的，留够集体的，剩下差不多上自己的。参见杨一介著：《中国农地权差不多咨询题》，中国海关出版社2003年版第39—40页。

第二章建国以来我国农村土地制度变革中的效率与公平效率和公平既是人赖以存在的前提和基础，也是人类不懈追求的两大价值。然而，在对这两个价值的追求中，如何处理二者的关系，便成为困扰人类的永恒主题，自然也是理论所要探讨的要紧难点。有人甚至将效率和公平咨询题称为社会科学的“哥德巴赫猜想”11史瑞杰著：《效率与公平：社会哲学的分析》，山西教育出版社，1999年版，第21页2.1公平提升效率“耕者有其田”是中国农民心中的“公平”，为了实现这一目标，中国农民曾高举反对封建土地制度的旗帜，在历史上多次反复举行农民起义和农民战争。伟大的革命先行者孙中山先生在国民党“一大”宣言中指出，“盖酿成经济之不平等者，莫大于土地权之为少数人所操纵。应当由国家规定土地法，土地使用法土地征收法及地价税法。私人所有土地，由地主估价呈报政府，国家按地价征税，并于必要时依报价收买之此则平均地权之要旨也”。并宣布：“以为农民之缺乏田地沦为佃户者，国家当给以土地，以资其耕作，并为之整顿水利，移植荒徼，以均地力。”1924年8月孙中山在“民生主义”第三节中正式提出了“耕者有其田”的思想。他讲：“民生主义真要达到目的，是农民咨询题完全解决，是要‘耕者有其田’，那才确实是我们对农民咨询题的最终结果”22叶剑平著：《中国农村土地产权制度研究》，中国农业出版社，2000年版15页。“土地改革”运动是中国农民追求土地制度公平的一次完全胜利，中国农民终于实现千百年来的妄图。公平的土地制度给中国农村带来了全然的变化。农业生产迅速进展，增加了农民收入，提升了农民的生活水平。1952年全国农业总产值483.9亿元，比1949年增加48.5%，粮棉超过了解放前最高产量，粮食由1949年的11318万吨位增到1952年的16392万吨，增长44%，比建国前最高的1936年的1.5亿吨增长9.3%。1951年全国人民的购买力比上年增加了25%左右33王琢等著：《中国农村土地产权制度论》，经济治理出版社，1996年版第10页。上述数字讲明，公平的土地制度的确提升了农业生产的效率，把农业生产效率的提升仅仅归结为农民成了土地真正的主人，大大激发了他们的生产主动性明显是空泛的。史瑞杰先生在分析效率和公平的一样关系时引入“结构性”概念，他认为效率和公平是一种结构性存在，效率和公平的关系也是一种结构性关系。效率和公平结构性存在第一层次是经济效率和经济公平。经济效率直截了当表现为效益和成本的比率，经济公平可具体分解为机会公平、规则公平和结果公平三原则。效率和公平的结构性存在第二层次是社会效率和社会公平。社会效率的实质是社会的综合进展和连续进展，社会公平是人的广泛意义上的平等，平等的生存权和进展权。效率和公平的结构性存在第三个层次是人类效率与人类公平。人类效率和人类公平的追求完全一致。在效率与公平的结构性关系中，不仅人类效率和人类公平一致，经济效率和经济公平，社会效率和社会公平也是统一的，效率和公平的三级结构是一种层级包容关系。我们看到效率和公平的矛盾存在于经济效率和社会公平之间。效率和公平的矛盾直截了当表现是经济效率和社会效率，经济公平和社会公平的矛盾，间接表现为经济效率和社会公平的矛盾11参见史瑞杰著：《效率与公平：社会哲学的分析》，山西教育出版社，1999年版56—77页。用史瑞生先生的效率与公平结构性理论分析，建国初期农民通过“土地改革”分得了土地，从经济公平的角度看，农民公平地分得了土地，每个农民都能够不受他人意去干涉地自主地参与农业生产，清除了建国前，部分农民因种种缘故无田能够耕种的情形，同一地域的农民在农业生产上实现了机会的公平。农民是通过“土地改革”运动分得的土地，农民自己成了土地的主人，不需要向地主交纳地租，每个农民只需平等的向国家交纳农业税收后，即可占有自己的劳动成果，实现了分配的公平。具体体现在农业的生产中，由于农民不再受地主的盘剥，有能力加大对再生产的投入，投入到土地上的劳动力要素和其他要素的比例更为适当，资源的配置进一步优化，从而提升了效率。农民在自己所有的土地上的自主经营使得每一个农民的劳动产出与自已的行为相联系。农民的决策、投入（包括劳动力要素和非劳动力要素）决定了土地产出。这体现在农民的农业生产规则的公平。上述农民在“土地改革”后的机会公平，分配公平和规则的公平构成了经济的公平，经济的公平带来了农业生产的效率。经济公平的基础是“耕者有其田”制度，而这又是中国农民千百年来追求“社会公平”，在这一时期社会公平实现的同时，农业生产效率也有相当大的提升，此即有的学者提出“高公平，高效率”。11参见邓大才著：《从效率与公平角度看农村土地制度变迁的方向》，载《地点政府治理》2001年第1期第8页。2.2公平与效率的背离公平与效率背离有两种情形。一种是由于追求经济效率，导致社会不公平。例如“土地改革”带来了农业生产效率的提升，几年的时就显现了社会公平咨询题。1952年，山西省忻县地委对147个村进行调查，发觉有8253户农民出卖土地，占总户数的19.5%；出卖土地2661公顷，占卖地户土地总面积的28%，占调查村土地面积的5.57%，从出卖土地的时刻看，有逐年增加的趋势，1949年出卖的占3.95%，1950年出卖的30.99%，1951年出51.15%，1952年出卖的占30.99%，少数农民卷入了租佃关系之中。东北也显现雇用长工的富农。22参见王琢、许浜著：《中国农村土地产权制度论》，经济治理出版社，1996年版32—35页。不同社会对“社会公平”的认识是有差异的，它受到历史、文化传统生产力水平、宗教信仰和政治立场等的阻碍。我国土地制度变革中，1953年后，农民土地所有权和经营权被逐步剥夺的过程就反映了社会的公平观念被狂热的政治追求所左右的情形。把单一的公有制和“平均主义”的分配方式认为是社会公平，而这种社会公平标准必定带来经济上低效率。第一，集体所有集体经营的生产组织形式违反了经济公平的原则，农民丧失了进行生产经营决策的机会，变成了组织者指挥之下的纯粹的劳动者，其次，规则的公平也遭到破坏能够分配的产品与每一个劳动者个人的付出的劳动差不多没有必定的关联性，与之有关联的仅是出工的多少；第三，农业生产的季节性，空间分散性和活动多样性特点，导致农业生产的监督成本增高，监督效率极差，“按劳分配”或按“名誉的劳动时刻”分配，而专门少考虑实际劳动的内容和质量，分配原则也无公平可言。背离经济公平决定了，这一时期效率低下。生产效率的低下和国家对农业实行不合理的分配政策，使得农民最差不多的生存权受到威逼，狂热的政治追求使我们国家付出了经济繁重的代价，农民受害最深。2.3效率带来公平1979年以在我国农村实行的家庭承包制通过提升效率带来社会公平。家庭承包制使每一个农户在不改变土地集体所有的前提下获得了土地经营权。一定程度上复原了被人民公社化后的集体所有集经营摧残的经济公平。农民对土地的承包经营权的取得，使得经济公平所要求的机会公平、规则公平和分配公平得到复原，经济公平即带来经济效率。据统计我国1978年——1984年间家作物总产值以不变价运算增加了42.23%。其中46.89%来自实行家庭联产承包责任制的带来生产效率的提升1林毅夫著：《制度、技术与中国农业进展》，上海人民出版社，1992年版，第93—1林毅夫著：《制度、技术与中国农业进展》，上海人民出版社，1992年版，第93—96页。2徐连仲：《农村居民收变化及阻碍因素分析》，载《农业经济咨询题》，2001年第5期20页。2.4公平缺失最终阻碍效率1985年—1993年农民人均纯收年均递增2.3%比1979年—1984年的年均13.9%下降了11.6个百分点3王琢、许浜著：《中国农村土地产权制度论》，经济治理出版社，1996年版。。1997—2000年，农村居民人均总收入连续四年停滞不前43王琢、许浜著：《中国农村土地产权制度论》，经济治理出版社，1996年版。4徐连仲：《农村居民收变化及阻碍因素分析》，载《农业经济咨询题》，2001年第5期20页。5徐连仲：《农村居民收变化及阻碍因素分析》，载《农业经济咨询题》，2001年第5期23页。也有学者认为，这种现象是土地家庭承包制自身固有矛盾的产物6王琢、许浜著：《中国农村土地产权制度论》，经济治理出版社，1996年版，192页。。笔者认为农村居民总收入停滞的要紧缘故是农村家庭经营收入的下降，农村家庭经营收比重虽呈逐年下降趋势，仍占农民总收入的70%以上，据统计1997年—1999年全国农村居民收入构成中只有家庭经营收入一项呈-0.3%的负增长，其他各项都有较大幅度的增长7徐连仲：《农村居民收变化及阻碍因素分析》载《农业经济咨询题》，2001年第5期21页。。而把农村居民家庭经营收负增长认定为土地家庭承包制自身固有的矛盾的产物也是不能令人信服的。和实行农土家庭承包制早期相比，中央采取前述一系列政策缓解矛盾，应当讲这些矛盾不是加剧而是缓解，什么原因会在矛盾缓解的时候显现这种现象呢？分析农民负担加重的事实能够发觉，全国农民负担逐步加重和农民家庭经济收的负增长是有关联的。调查结果显示我国农民负担绝对数字大，增幅高。2000年湖北省财政厅对七县、市7个乡镇调查显示：平原乡镇亩均负担249元，人均负担347元；丘陵乡镇亩均负担134元，人均负担268元；山区乡镇亩均负担119元，人均124元傅光明：《关于湖北省7县农民税费负担情形的调查报告》，载《农村经济咨询题》2001年第4期40页。。对湖北省五县市农村调查显示，1998年，农民人均负担占农民人均纯收的比例达10%以上，1993——1997年农民负担增加25.4%6王琢、许浜著：《中国农村土地产权制度论》，经济治理出版社，1996年版，192页。7徐连仲：《农村居民收变化及阻碍因素分析》载《农业经济咨询题》，2001年第5期21页。傅光明：《关于湖北省7县农民税费负担情形的调查报告》，载《农村经济咨询题》2001年第4期40页。朱忠贵、李代福：《论农民负担制度的改革创新》，载《农业经济咨询题》2001年第4期，35—36页。朱忠贵、李代福：《论农民负担制度的改革创新》，载《农业经济咨询题》2001年第4期，35—36页。对经济效率的追求也可能带来社会的不公平。公平的竞争会带来高效率，也会显现“优胜劣汰”，这种不公平的后果也必需由国家政策操纵在社会能够忍耐的范畴内，否则可能显现社会咨询题最终阻碍效率。我国改革开放以来实行的农村土地制度的变革，一直把效率原则作为导向性原则，尽管变革一直在农村土地集体所有的架构下进行，局部高效率的追求也有可能损害社会的公平。那个咨询题在目前的土地制度变革中尤需重视。第三章目前农村土地制度认识中的误区我国目前的土地制度是《宪法》、《民法通则》、《土地治理法》、《农业法》、《土地承包法》等法律确立的，这种经营权与所有权分离的土地制度20多年来给我国农村带来的变化庞大，为我国农民脱贫起到了重要的作用，但也有一些学者从效率原则动身指出了我国现行的农村土地制度咨询题，笔者认为他们在分析农村土地制度时，对效率的认识是有错误的。3.1学界对现行土地制度效率缺陷的分析和建议有学者认为，目前的农村土地制度差不多违抗了效率原则，一是承包权不稳固，农民不愿多投入，短期经营行为严峻。家庭承包制实行20多年来，尽管政府一直在探究稳固和扩大农民土地使用权即承包经营权的途径，然而由于种种缘故承包权不稳固，《土地承包法》仍给土地承包经营权的变动留下了空间，农民更多地照管眼前利益，没有投资于土地的长远打算，舍不得增加投入，整治土地，改良土壤。二是土地资源零碎化。为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权益，采取按人口平均分配土地的方法。这种人人有份的土地分配方式，尽管满足了所谓的公平，但却是以牺牲效率为代价的。按人口均分土地的制度安排，由于中国人多地少了专门国情，使得家庭经营规模专门小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。多地块、小面积，分散狭小的经营规模，不利于调整农作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投放，必定造成农业的粗放经营和低效益，与现代市场经济的大规模，集约化经营相违抗。三是土地流转困难。在我国，农地流转要紧是指农地使用者的农地权益全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。农地流转是实现规模经营的需要，而农业适度规模经营是提升农业经济效率的必由之路。在现行土地制度下，土地使用权的转让要通过土地所有权代表者的集体同意或统一调整，土地的流转受到了限制，社区之间的土地流转由于烦琐和严格的程序，几乎不可能。土地流转的困难，阻碍了土地资源的优化配置，不利于规模经营，提升效率和国际接轨。为了实现土地权益的自由转让，学者们设计是土地私有化、永佃权、土地使用权物权化等变革方案11陈明著：《农地产权制度创新与农民土地财产权权益爱护》，湖北人民出版社，2006年版。3.2土地制度变革对效率的阻碍土地制度只有在严峻背离经济公平原则时才可能对效率产生决定性阻碍作用，1979年开始农村土地家庭承包责任制确实是对当时极度扭曲土地制度的变革。据林毅夫先生测算1978年-1984年家庭承包责任对农业增长的供献率为46.89%2参见林毅夫著：《制度技术与中国农业进展》，上海人民出版社，1992年版，第93—2参见林毅夫著：《制度技术与中国农业进展》，上海人民出版社，1992年版，第93—96页。3农业部科学委员会课题组指出：制度变革和技术进步对粮食生产增长的供献率由1978—1982年的64%降至1993—1996年的17%，扣除持续提升技术进步的奉献率（15%以上），土地制度变革的奉献率1993—1996年段和1978—1982年相比下降明显。参见：《重大科技创新对农业进展的推动作用》，载《农业技术经济》2002年，第1期第1页。3.3个体经济效率和整体经济效率的背离效率一词一样在三层意义上使用，个体的效率、部门的效率和社会效率。土地规模经营无疑会提升个体的效率。然而个体效率并非必定能合成得出整体效率。农业生产对土地投入能够分为两个方面，投资和投劳。在农业生产追求收入最大化的过程中存在着规模经营吸纳资本，小农排斥资本的配置行为。在劳动力使用上，小农差不多上以家庭成员为主，而规模经营更多地使用雇用劳动以支付工资为代价。雇佣劳动缺乏家庭劳动成员的自觉性与责任心所形成的低效劳动势必使规模经营的劳动成本极其昂贵或者支付高昂的监督费用。因此，只要规模超出家庭经营限度，就会明显地抑制劳动投入规模。小农由于不计劳动成本，只要实际劳动投入的产出成效不为负值，农户就会增加劳动投入4参见罗必良：《农地经营规模的效率决定》，载《中国农村观看》2000年第5期18页。。由上述分析能够看出，规模经营和小农经营在资源配置过程中表现出不同的取向，规模经营倾向于吸纳资本排斥劳动，小农经营倾向于吸纳劳动排斥资本。农业规模经营在提升效率和劳动生产率的同时，减少土地对农业劳动的需求。世界银行对肯尼亚的调查表明，如果全国农场规模缩小10%，产量就要增加7%，但劳动力用量要增加8%。54参见罗必良：《农地经营规模的效率决定》，载《中国农村观看》2000年第5期18页。5夏永祥：《土地产出率、劳动生产率和资本效率的关系》，载《经济研究参考》，2002年第79期（总第1655期）。1钞票耀才：《我国农村土地规模化经营的现状及计策》，载《农村经济》2003年第2期62页。3.4经济效率和社会效率的背离我国人均土地1.54亩，大大低于人均3.39亩的世界平均水平，且优质耕地仅占总土地的25%2参见翁克瑞、严奉宪：《土地资源禀赋与我国农产品比较优势》，载《农村经济》2004年第6期，11页。，粮食安全一直是我国社会进展前提。我们的上述差不多国情也决定了我们从社会效率的视角，追求的是土地产出率的提升而不是某一个部门的效率。在我国目前土地资源日趋减少的情形下提升土地产出率是保证我国粮食安全的唯独途径。研究发觉，农户小规模经营通过精耕细作，套种和提升复种指数，能够充分利用土壤特性和边角土地，而规模经营难以做到，小规模经营在提升土地产出率方面有自身的优势。对印度农场的调查发觉，3.55公顷以上的大农场每公顷产量是1.61吨，而小农场的产量1.70吨/公顷。同样按照世界银行对肯尼亚的研究发觉，0.5公顷以下的小农场，其单位面积产量是规模在8公顷以农场的1.9倍。我国也有类似的调查结果，例如：按照锡山市农工部的调查，在1994年，村办农场的晚稻亩产530.9千克，种田大户为530.4千克，一样农户为534.5千克2参见翁克瑞、严奉宪：《土地资源禀赋与我国农产品比较优势》，载《农村经济》2004年第6期，11页。3参见翁克瑞、严奉宪：《土地资源禀赋与我国农产品比较优势》，载《农村经济》2004年第6期，13页。第四章公平原则是农村土地制度的基础性原则4.1土地制度的基础性决定公平原则是农村土地制度的基础性原则土地制度地位的基础性是指土地制度在一国经济法律制度中是最基础性的制度11徐汉明著：《中国农民土地持有产权制度研究》，社会科学文献出版社，2004年版34页。4.2我国的现实和历史文化传统决定公平原则是农村土地制度中的基础性原则我国现实是人口多、土地少。土地作为一种人类生存必不可少的资源，它稀缺要求其分配必需坚持公平的原则，任何不公平都意味着对部分农民生存权的剥夺，正像原始社会由于生产力落后，劳动所得极度少，只能在成员间进行平均分配，否则会剥夺社会成员的生命。我国的历史文化传统是，漫长的封建社会使中国人对土地有着深厚的感情，土地是农民的命根子。西周时期中国实行井田制，至战国，秦用商鞅之法、改帝王制，除井田，民得买卖。富者田连阡陌，贫者无立锥之地2陈登原：《中国田赋史》，商务印书馆，1998年版第53页。。正是由于土地兼并将农民推向绝路。一样认为中国的改朝换代与农民起义和土地咨询题有直截了当的关系2陈登原：《中国田赋史》，商务印书馆，1998年版第53页。3杨一介著：《中国农地权差不多咨询题》，中国海关出版社，2003年版22页。4.3农村土地制度的社会保证功能与公平原则土地仍旧是我国大多数农民赖以生存的要紧生产资料，在社会保证体不完善或全然不存在的情形下，土地制度社会保证功能不可忽视。在中西部地区宽敞农村土地仍旧是多数农民的要紧收入来源，1997年统计数字显示在农户人均收入中第一产业所占比率仍为60.05%11林善浪：《论我国农村土地使用制度中的公平与效率关系》，载《福建省社会主义学院报》，2001年第2期21页。4.4我国农村土地制度的变革必须坚持公平原则学界认为农地制度由于坚持公平原则，带来了农民承包权不稳固不愿多投入，短期行为严峻；土地资源零碎化和土地流转困难。关于土地流转咨询题，后面还要详细论述，此处重点讨论坚持公平原则是否公必定带来承包权不稳固和土地资源零碎化咨询题。早在1984年中央的1号文件就作出土地承包期应在15年以上，1993年中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济进展的若干政策措施》又规定，在原承包期到期后再延长30年不变，1995年又连续强调“增人不增地，减人不减地”的政策。由此能够看出中央在承包权的稳固上是坚持长期不变，差不多背离了公平的原则。什么原因还会在农民中形成承包权不稳固短期行为严峻的咨询题。笔者认为由于土地承包权30年不动违抗公平原则，宽敞农民是怀疑和抵制的，土地承包权的调整一直没停止过，正是由于对承包权的变动没有准确的预期，才形成承包权不稳固的认识。解决那个咨询题，只有靠在公平的原则下建立规范的土地承包权调整制度（后文详细论述）。农民自己对土地承包权将会如何变动，什么时刻变动有确定的预期，会确认承包权稳固的范畴。按人平均分配土地的确有可能造成土地的碎化。然而，就全国总体而言，农户承包的耕地细碎化，过去、现在都没有阻碍家地利用效率。我国农业总体上仍旧属于传统农业，农业机械设计也越来越适合农村的实际需要。同时在按照公平原则，平均分配的前提也能够解决土地细碎化咨询题。林善浪先生就提出了“标准土地”法1参见林善浪：《论我国农村土地使用制度中的公平与效率关系》，载《福建省社会主义学院报》，2001年第2期21页。，宽敞农民在实践中也总结出解决这一咨询题的方法，据调查统计，1986年平均每户承包土地5.85块，平均每块0.08公顷，到1992年平均每户承包土地3.16块，每块平均0.148公顷1参见林善浪：《论我国农村土地使用制度中的公平与效率关系》，载《福建省社会主义学院报》，2001年第2期21页。2参见林善浪：《论我国农村土地使用制度中的公平与效率关系》，载《福建省社会主义学院报》，2001年第2期22页。土地制度的公平原则，是为宽敞农民提供平等生存和进展机会的原则，对这一原则的背离可能剥夺的是宽敞农民的生存权和进展权。任何一个群体这些差不多人权受到威逼时，都会产生骚动和不安，危害社会秩序，引发社会咨询题。历史差不多告诉我们许多这方面的教训，关怀社会底层宽敞公民的差不多人权差不多成为世界公认的文明国家标准。一个社会如果因为对公平原则的背离，引起了社会的动荡，一切都将无从谈起，最终会事与愿违，背离我们追求的提升效率的目标。

第五章坚持公平原则进行农村土地制度变革思路现行法律对土地征收，土地承包调整等方面规定背离了公平原则，应当以公平原则为导向进行变革，农地承包经营权流转制度的执行中也需更多的关注承包方的实际情形。5.1农地征收制度的变革我国对农地征收制度法律依据有：《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，能够按照法律规定对土地实行征用。”《土地治理法》第46条规定：“国家征用土地，按照法定程序批准后，由县级以上地点人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人，使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第47条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予合理补偿，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6到10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数运算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。然而，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的十五倍。”《宪法》和《土地治理法》使用的差不多上土地征用，但实际上这些规定是我国现行土地征收的法律依据，国家征用土地的实际含义也应懂得为国家对农民集体土地的征收。认真研究这些法律规定能够看出，我们国家的土地征收制度是国家依据公共利益的需要而行使的权力，强制剥夺农民土地所有权和使用权的制度。在这一过程中农民的土地权益被剥夺，而不考虑农民意愿，从法律规定上看农民唯独能做的确实是同意剥夺。尽管《土地治理法》的修改提升了补偿标准，不能改变我国土地征收制度违抗公平原则的事实。其要紧表现是（一）“公共利益”范畴不确定，政府有认定公共利益的权益，农民只有被动同意。按照《宪法》第10条的规定，公共利益的需要是国家行使土地征收权的前提条件，没有公共利益的需要，就不能行使征地权。由于法律至今未能界定公共利益的范畴，在执行中政府倾向于把任何征地的理由都认定为公共利益。建对环境有严峻污染的企业也成了公共利益的需要。全国发生的农民为了土地抗争的事件中，至今没有以正式的法律途径质疑政府对‘公共利益’的认定，事实上这些认定许多是错误。曲福田等的研究表明，某省11个县1992年的200个最大的用地项目中，属于公共事业的仅有42项，而以盈利为目的公司、企业高达148项，其中房地产35项1钞票忠好著：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，社会科学文献出版社2005年版，第161页。。（二）征收土地过程中利益分配的不公平。征地对农民的补偿范畴偏窄，标准偏低，同时出让征收的土地成了政府猎取收入来源，土地使用权获得者又通过土地升值获得巨额利润。据陈九龙等调查苏南土地征用费仅相当于土地出让价的十分之一1钞票忠好著：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，社会科学文献出版社2005年版，第161页。2陈江龙、曲福田著：《土地征用的理论分析及我国征地制度改革》，载《江苏社会科学》2002年第2期58页。以公平原则为导向的征地制度变革思路：一、以法律的形式严格界定“公共利益”范畴。公共利益最大特点是其动态性，按国际惯例采纳狭义的公共利益范畴，对公共利益范畴的确定许多专家学者都提出了自己的观点。陈江龙、曲福田认为公共利益包括：国防军事用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、国家重点工程用地、水利及环境爱护用地、其它公认或法律规定的公共利益用地3陈江龙、曲福田著：《土地征用的理论分析及我国征地制度改革》，载《江苏社会科学》2002年第2期58页。。笔者观点，国家重点工程用地应按照工程性质来确定是否属公共利益的范畴，尽量缩小公共利益的范畴。二、采取公共利益用地国家征用制，非公共利益用地合意转让制43陈江龙、曲福田著：《土地征用的理论分析及我国征地制度改革》，载《江苏社会科学》2002年第2期58页。4仅从公平的角度，提出变革思路，是否有可行生有待经济学、社会学论证。1仅从公平的角度，提出变革思路，是否有可行生有待经济学、社会学论证。5.2土地承包调整制度规范化。《中华人民共和国农村土地承包法》有关土地承包调整的规定在第27条“承包期内，因自然灾难严峻毁损承包土地等专门情形对个另家户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其规定。”按照这一规定，农村土地承包30年不变是原则，个别家户之间土地调整是例外。《农村土地承包法》未明确涉及因家庭人口变化进行土地调整。土地承包的依据是家庭人口的多少，漫长的30年内一个家庭人口会发生庞大的变化，甚至会因为人一辈子命的自然规律，旧的家庭死亡，新的家庭产生，《农村土地承包法》规定30年内不因为人口的变动调整承包土地明显有背公平的原则。事实上，1984年中央1号文件就制定了土地承包期应在15年以上的政策，1993年又有土地承包期再延长30年不变的规定，而这些土地承包长期不变的政策和规定，差不多上没有得到执行。叶剑平等的调查显示77.4%进行过土地调整，各地调整的频率和方式多种多样。许多被访者反映，1994年以来土地调整更加频繁。有一县农委主任讲，如果30年不变政策是指“土地家庭承包制这种制度不变”是能够执行的，如果是指“30年内不再进行土地调整”则是绝对不可能的22参见叶剑平等：《中国农村土地产权制度研究》，中国农业出版社2000年版148—150页。从法律上确立农村土地承包调整制度专门有必要。一旦明确承包土地调整时刻、标准、方式，农民会对自己承包的土地那些能连续承包，那些会何时调整心知肚明。预期明确就会有稳固感，有利于农民增加对土地的投入幸免短期行为。另外，中国农民20多年来总结出许多土地调整的科学方式。通过“大稳固，小调整”能够做到土地承包差不多稳固，通过调整创新能够解决土地细碎化咨询题。据统计，1986年全国承包土地平均每块0.08公顷，1992年为0.148公顷11林善浪：《论我国农村土地使用制度中的公平与效率关系》，载《福建省社会主义学院报》2001年第2期21页。5.3公平原则与土地承包经营权的流转《中华人民共和国农村土地承包法》要紧在第五节对土地承包经营权的流转作了专节规定，该规定总结了，承包责任制实行以来在土地流转中体会体现了在公平的前提下提升效率，确立土地承包经营权流转的平等协商、自愿、有偿原则，不改变性质和用途原则，期限原则，能力原则和优先原则。这些原则的确立能够从法律上杜绝在过去土地流转中发生的，发包方为了搞规模经营或谋取利益强迫承包土地流转的情形发生。同时又为那些能在农业生产之外，有固定职业和收入来源的农民土地承包权的流转提供了明确的法律依据。在土地承包权流转中，从公平视角应注意以下咨询题。一是发包方对转包、出租协议的备案原则。《农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者是其他方式流转，当事人双方应签订书面合同。采取转让方式流转达的，应经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”发包方依据什么标准决定是否同意予以备案，该法没有具体的规定。笔者认为，发包方备案应坚持两个原则即合法原则和公平原则。合法原则是指按照转包、出租合同的内容是否符合法律规定决定是否备案。公平原则是按照土地承包权的转包和出租是否会给承包方带来不公平的社会地位来决定是否备案。《农村土地承包法》设定土地承包经营权的流转的立法意图是给那些在农业生产之外有固定职业和收入的农民提供土地流转的机会，以防止土地的抛荒和粗放式经营。承包方如在农业之外并无可坚持生活的收入，又有劳动能力，仅因家庭困难、生活所迫或其他缘故转让土地，发包方应不予备案，尽管承包方是出于自愿。但笔者认为，关于一个无其他收入坚持生活又有劳动能力的农民舍弃土地的就等于生存权的舍弃，一个文明的社会可不能因为个人的同意而剥夺其生存权。发包方不予备案应通知合同双方，尽管发包方不予备案不产生必定的法律效力，但对合同双方的及时通知使合同当事人及早明白自己行为是违法或者讲违抗法律精神的，及时作出相应的改正行为。二是确立发包方的调整权和收回权优于承包方流转权原则。《农村土地承包法》第二十六条三款规定：“承包期内，承包方全家进入设区的市，转为非农业户口