我国林业生物灾害管理体系研究样本

国内林业生物灾害管理体系研究（论文）摘要：本文从生态学角度，对“生物灾害”进行了定义：少数生物偶尔抢占生态位，导致原有生物种群之间共生、竞争和原始协同等平衡关系遭到破坏，超过了生态系统自身恢复能力，导致人员、物资、环境等产生损失。然后分析了生物灾害、林业生物灾害管理工作特点和国内林业生物灾害管理体系现状，简介了国外发达国家林业生物灾害管理工作状况，最后，提出了国内林业生物灾害管理对策。核心词：林业；生物灾害；管理；双精管理（精密监测，精准管理）中图分类号：X4C931S763文献标记码：A

1.林业生物灾害管理工作特点1.1生物灾害老式“生物灾害”定义为：由活生物体暴露于微生物和有毒物质所导致灾害。[1]显然这个定义是从灾害受体角度来定义。笔者以为，“生物灾害”应当从灾害源角度，并参照生态学内涵，来进行定义。这样，既避免歧义，又符合正常灾害学定义原则。例如，地质灾害、雷灾、洪灾、旱灾等都是从灾害源角度去定义。因而，生物灾害可以定义为：少数生物偶尔抢占生态位，导致原有生物种群之间共生、竞争和原始协同等平衡关系遭到破坏，超过了生态系统自身恢复能力，导致人员、物资、环境等产生损失。这样，老式“生物灾害”就被分解成了两某些：“暴露于微生物”导致灾害属于新“生物灾害”中病害，“暴露于有毒物质”属于“环境污染”或其她灾害产生有毒物质侵害（如火山爆发、火灾、爆炸等）。产生生物灾害灾害源统称有害生物。其实，“有害生物”这种说法尚有待商榷，由于，对生态系统而言，生物无所谓“有益”与“有害”，“有益”与“有害”是人类依照自己原则来拟定。此外，在某一时期或某一场合，某毕生物是有害生物，在另一时间或另一场合也也许是有益生物，甚至于还是具备较高经济价值生物。如凤眼莲Eichhorniacrassipes(Mart.)Solms，在热带和亚热带，它是有害植物，而在北部，由于冬季低温限制了它泛滥，却成了一种猪饲料。导致生物灾害因素有自然因素和人为因素。自然因素有其他灾害导致生态系统抗逆性减少，导致有害生物迅速增殖泛滥成灾，如洪灾后疫病流行等。尚有就是气候异常导致有害生物危害生态系统，例如全球气候变暖，越冬害虫基数大，导致农业害虫灾害频发，并使南方害虫北移，扩大危害范畴。人为因素重要是人为传播，导致生物灾害危害范畴扩大，如疫情随着人类活动而传播。另一方面是人类导致环境污染、过度开采资源、使用高毒广谱药剂等，导致生态系统破坏，产生生物灾害。再次就是转基因作物基因污染。按照生物灾害范畴受体，生物灾害可以分为农业生物灾害（涉及畜牧业、淡水渔业）、林业生物灾害（涉及野生动物疫病）、海洋生物灾害、人类疫病等，按照生物灾害灾害源，生物灾害可以分为病害、虫害、草害、鼠兔害、基因污染等。生物灾害属于自然灾害，除了具备普通自然灾害共同点外，还具备周期性、突发性、扩散性、可控制性等特点：（1）突发性。许多有害生物生命周期短，繁殖率高，可以在很短时间内形成数量巨大群体导致危害，呈暴发态势。（2）隐蔽性。许多有害生物形态多变，监测治理难度大。害虫普通要通过卵、幼虫、蛹和成虫等不同虫态，病原微生物个体小，隐蔽发生，甚至于隐藏受害体内、水中、大气里或地下，不易发现，治理非常困难。（3）扩散性。绝大多数有害生物可以随气流、水流、动物迁徙、人为活动和自身迁飞等迁移到此外一种地方，在新地区定居下来后，对生态系统导致危害。有些危险性有害生物侵入到新地区后，迅速繁殖，排挤本土生物，导致生态劫难。（4）区域性。自然生态系统具备强烈区域性，有害生物种类分布因而也具备明显区域性，再加上有害生物生活与危害行为与自然因子密切有关，有害生物生命周期与灾害发生周期、危害限度就具备强烈区域性。（5）社会性。从灾害源来看，生物灾害是相对，是生态系统失衡导致。由于人类对过度开发运用，打破了这种有序状态，导致生态系统抗逆能力下降，当有助于某种生物滋生生态因子存在时（如气候变暖、营造纯林、广谱农药使用等），该生物就也许泛滥危及生态安全而形成灾害；由于环境污染、火灾、冰冻等自然灾害，导致大某些生态系统内主体生物衰弱，使少数抗性较强生物抢占生态位，导致生物灾害发生；由于人类频繁远距离活动，打破了地理区域限制，使某些外来生物入侵，危害生态健康。从灾害产生危害来看，生物灾害危害面积大，损失严重。生物灾害不但导致巨大经济损失，还对生态导致极大危害，甚至于危及人类健康。如禽流感、艾滋病、肾综合征出血热、埃博拉等恶性传染病，均是人兽共患病，严重威胁人类健康，危及社会公共卫生安全。（6）受自然因素影响、时间性有害生物也是生态系统中一分子，生态系统演变依赖于自然条件，因而，生物灾害发生在很大限度上与自然条件密切有关，在其发生发展上，体现出很强时间性。国内地处温带、亚热带和热带三大气候带，幅员辽阔，生物区系复杂，有害生物种类多、分布广、危害大，生物灾害防治难度不一。（7）可监测预测、可控制性。有害生物具备一定生物学和生态学特性，均有一定发生发展规律，通过长期监测和研究其生物学和生态学特性，可以建立预测模型，进行灾害预测。依照有害生物生态学和生物学特性，可以对产生危害有害生物进行人为干扰，将生物灾害损失降到经济阈值范畴内。有害生物普通均有天敌，可以运用天敌实行生物防治，或者通过生态办法，改进生态环境，创造有助于天敌而不利于有害生物生存环境，实现可持续治理。（8）治理艰巨性。生物灾害灾害源种类繁多，涉及细菌、真菌、病毒等病原微生物和害虫、害草、害鼠等。生物灾害受灾体种类多，面积广大，涉及到整个全球生态系统，再加上有害生物形态多变，隐蔽发生，治理范畴广，难度大。[2]1.2林业生物灾害林业生物灾害是由于极端自然、人为因素或者它们共同作用，使森林生态系统能量互换、物质循环、信息传递有序状态遭到破坏，森林生态系统失衡，少数生物抢占生态位，森林资源遭到破坏，导致林业生物灾害。林业生物灾害涉及森林植物感染病虫鼠害、有害植物侵入和野生动物感染疫病等。林业生物灾害具备普通生物灾害共同点外，还具备周期性、受灾面广、危害间接性和严重性等特点：（1）周期性。林业有害生物种群具备一定消长周期，其危害性也体现出明显周期性。由于有害生物发生发展与其生长环境密切有关，不同有害生物、同一种有害生物在不同地区期体现危害周期都不相似，因而，林业有害生物周期性重要体当前单虫种区域性上。（2）受灾面广。林业灾害受体涉及整个陆地生态系统，“十五”期间，国内年均发生林业有害生物灾害面积867万hm2，相称于同期森林火灾面积50倍，年经济损失高达880亿元，其中直接经济损失156亿元。（3）危害间接性和严重性。林业生物灾害不象其她灾害那样来得突然、激烈，对人感官刺激、心理冲击大，它危害普通是徐徐、间接，容被人忽视。但是，林业生物灾害不但导致巨大经济损失，对陆地生态系统导致极大危害，甚至于危及人类健康。森林害鼠能传播30各种人类疾病，其中涉及鼠疫、流行性出血热、钩端螺旋体病等等，国内历史上曾浮现过鼠疫大流行，导致超过当时人口总数四分之一人员死亡，1949-1999年，国内共发生人患鼠疫7.9万余例，导致2.7万余人死亡。以来发生胡蜂袭人事件，已合计导致数十人死亡，严重干扰了本地人民群众正常生产生活。红火蚁自在国内大陆初次发现以来，在广东、湖南和广西已致使15000多人次被叮蜇致伤，有200多人需接受专门治疗。吸血昆虫蜱在东北、西北原始林区传播森林脑炎，1997年以来，仅大兴安岭林区就发生感染病例79例，导致5人死亡。林业有害生物重要种类鳞翅目幼虫体上大多被有毒毛，随风飘落，导致水源污染并引起疾病，其中松毛虫就曾在广东、江西、浙江、安徽、湖北、福建、甘肃及河北等地致使防治人员及本地群众发生皮炎、关节痛、畏寒、低热、头晕、头痛、食欲不振、肠胃不适等状况。20世纪70至80年代期间，安徽省由于松毛虫毒毛而发生中毒事件达上千例。由于青杨脊虎天牛蛀空树木，导致枝干风折，导致多起砸死砸伤群众、家畜，毁坏过往车辆事件。[2]1.3林业生物灾害管理工作特点生物灾害管理是一种有效地组织协调可运用一切资源，应对生物灾害事件过程。其主线目，就是通过对生物灾害进行系统监测和分析，进一步改进灾害应急管理周期中减灾、准备、响应和重建等方面办法，以尽最大也许通过有效组织协调，来保障生态安全，并将经济财产损失降到最低限度。就林业生物灾害管理而言，详细内容涉及涉及监测预警、检疫御灾、应急救灾，灾害发生前各种筹划、物资资金准备等备灾办法，灾害发生后救灾工作和灾后恢复工作，以及避免和减少灾害发生增进森林健康办法。林业生物灾害管理工作是林业工作重要构成某些，是保护林业建设成果重要手段，是实现社会、经济、环境和谐发展一种重要基本之一。林业生物灾害管理，必要依照林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害特点，进行科学管理，因而，林业生物灾害管理工作具备如下明显特点：（1）科学性。林业生物灾害管理，必要遵从自然规律和社会规律，按照林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害特点，因地因时制宜，因害施策；按照生态健康原理，哺育健康森林，或恢复受灾森林健康。（2）系统性。无论从生态角度，还是从社会角度，林业都是一种复杂大系统，具备自然系统、人造系统、概念系统、动态系统、开系统、目系统、行动系统、对象系统等系统形态和特点，林业生物灾害管理系统是林业这个系统一种子系统，具备林业系统所有特性，要进行高效林业生物灾害管理活动，就必要运用系统科学技术和管理科学技术，进行科学管理，实现林业生物灾害可持续控制。（3）社会性。由于森林属于公共产品，涉及到社会经济发展和生态安全，所有森林保护活动涉及林业生物灾害防治，都具备强烈社会性，所有林业生物灾害管理活动都必要融入到全社会发展中去，与国家建设紧密结合，使林业生物灾害管理活动公共化、社会化。（4）时间性。林业有害生物发生发展具备明显时间性，林业生物灾害管理活动必要按照这一时间约束，才干实现林业生物灾害有效防控。（5）政策性。一方面林业生物灾害管理活动必要严格按照国家关于政策、法律开展管理活动，另一方面，为了使林业生物灾害管理活动规范化，就必要制定有关林业生物灾害管理法律法规、技术规范、防治原则，实现林业生物灾害高效防控。（6）目的性。林业生物灾害管理活动，必要要达到实现森林健康这一目的，以保护林业建设成果，维护生态健康和国家经济安全。（7）筹划性。对林业生物灾害管理活动，按照不同阶段目的，制定严密管理筹划，才干有效调配人、财、物，使管理活动有序进行。（8）层次性。在林业生物灾害管理活动中，国家、省、市、县乃至森林经营者，其所处层次不同，管理范畴不同，林业生物灾害发生状况不尽相似，其管理内容也不相似，具备明显层次性。[2]2.国内林业生物灾害管理体系现状当前，国内林业生物灾害管理活动涉及法制建设、工作管理和组织机构建设，林业生物灾害管理活动是在《森林法》、《森林病虫害防治条例》及有关检疫法规制约下进行，林业生物灾害管理机构依照林业生物灾害现状，在法律规定范畴内依法运用权力，对林业生物灾害实行有效管理。国务院林业主管部门主管全国林业生物灾害管理工作，县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域内林业生物灾害管理工作，各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）负责详细防治技术管理、监测预报和检疫执法等工作。2.1国内林业生物灾害法律法规体系现状国内林业有害生物防治政策和法规从无到有，不断规范。1979年全国人大五届六次会议原则通过了《中华人民共和国森林法》（试行），标志着国内林业工作开始转向依法治林。1979年林业部发布了《杨树苗木检疫暂行规定》，以杨树苗木检疫为突破口，推动国内森林植物检疫工作发展。据记录，建国以来，国内已颁布与林业生物灾害管理有关国家法律、法规、部门规章和规范性文献有300多部（件）。2.2国内林业生物灾害管理体系现状2.2.1管理职能国内现行林业生物灾害管理机构职能重要有辅助决策职能、筹划职能、组织职能、指挥职能、监督职能。（1）辅助决策职能。各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）依照所在区域林业生物灾害发生发展状况和国家发展总体目的，制定出为实现这一目的一种或各种远期、近期具备战略意义工作方案，通过林业主管部门，上报政府，为政府科学决策林业生物灾害管理工作提供根据。（2）规划职能。依照政府决策，调查研究本区域林业生物灾害发生发展详情、发展趋势、社会经济状况、林业生物灾害管理工作内部和外部工作环境，制定长期、中期、短期规划，报林业主管部门或政府批准，并组织实行，保证政府决策目的实现。（3）组织职能。各级林业生物灾害管理机构，依照规划，科学组织开展林业生物灾害管理工作所必要人、财、物，把管理工作中各个要素同自然条件、社会环节结合起来，进行合理劳动分工，协调上下级、相邻区域、本区域内其她行业部门之间关系，使林业生物灾害管理工作环境得到优化，协助政府组织林业生物灾害防灾减灾。（4）指引职能。通过调查研究，分析林业生物灾害管理工作现状和趋势，做出科学判断，制定高效、快捷林业生物灾害管理作业方案，为政府决策提供科学根据，从而保证政府在林业生物灾害管理工作中指挥积极性和权威性。（5）监督职能。通过检查所辖区域林业生物灾害管理工作，监督下级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）法律法规、原则规范和筹划执行状况，检查监督林业生物灾害扑救效果和灾后恢复状况。[2]2.2.2工作管理各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）工作管理涉及筹划管理、作业管理、技术管理、财会管理、目的管理。（1）筹划管理。按照关于林业生物灾害法律法规、国家对林业生物灾害管理规定和规定，依照林业生物灾害发生发展趋势，编制林业生物灾害监测、防治、检疫、基本设施建设、组织机构建设等筹划，组织资金、人力，监督督促实行。（2）作业管理。组建监测网络，开展林业有害生物调查和监测，摸清林业生物灾害发生状况，检查监督下级林间调查质量，发布灾害预报；组建检疫网络，开展检疫工作，并对检疫成果进行记录记录，将记录成果汇总、上报、存档，对下级检疫作业进行巡逻监督；对于发生林业生物灾害，依照发生状况，做好林间防治作业设计，拟定作业方案，筹办作业物资，指挥林间作业，监督作业效果，进行作业质量评估。（3）技术管理。制定林业生物灾害防治技术原则，组织研究人员开发研究、推广应用新技术，筛选新药物和新施药技术，研究新防控方略。（4）组织管理。重要涉及林业有害生物防治组织机构设立、管理层次、管理幅度、人员配备，对各管理层次人员素质规定，以及制定各项管理制度等。（5）财会管理。研究林业生物灾害管理成本内容和构造，进行成本测算，编制成本筹划，进行成本控制；依照林业生物灾害发生状况和发展趋势，结合成本管理和防治筹划，编制资金预算，进行资金预算申报、审批，监督资金使用。（6）目的管理。制定目的考核方案，组织目的考核，进行考核成果评估。（7）设备物资管理。涉及设备物资寻常使用、维护、保养、改造、更新、购买和分派等。（8）档案管理。涉及技术情报资料，实验、研究报告、方案、数据、论文，文献、以及基本建设、发展方向、业务管理短、中、长期规划、筹划等。（9）寻常工作管理。机关内部寻常管理，如关于制度制定，会议筹办、文书管理、后勤，以及组织寻常作业、巡逻、监督等。[2]2.3国内林业生物灾害管理组织构造现状国内林业生物灾害管理组织构造，属于混合职能型构造。从外部看，国内林业生物灾害管理组织属于林业行政管理机构中一种子机构，属于职能型机构。从内部看，省级如下林业生物灾害管理组织为了节约管理成本、高效运营，则采用是综合管理，属于简朴型构造。对外检疫又由国家质量监督检查检疫总局负责。2.3.1国家林业生物灾害管理机构国内林业生物灾害国家级管理机构为国家林业局造林司和国家森林病虫害防治总站、国家林业局野生动物疫源疫病监测总站。国家林业局造林司领导森林病虫害防治总站工作，指引全国森林病虫鼠害防治、预测预报以及森林植物检疫及其行政执法管理工作，组织实行国家级工程治理项目。国家森林病虫害防治总站是国家林业局直属具备行政管理职能事业单位，承担全国森林病虫害预测预报、森林植物检疫、森林病虫害药剂药械技术推广、严重森林病虫害工程治理组织管理、森防行业技术培训及森林病虫害防治工作督促指引等职能。国家林业局野生动物疫源疫病监测总站负责拟定关于野生动物疫源疫病监测工作方针政策，起草有关法律法规，制定管理办法和技术规范，进行风险评估，组织野生动物疫情监测，开展技术培训等。国家质量监督检查检疫总局在生物灾害管理方面，负责出入境检查检疫管理，垂直管理出入境检查检疫机构；对省（自治区、直辖市）质量技术监督机构实行业务领导。图1国内林业生物灾害管理机构—国家级机构构成

2.3.2地方林业生物灾害管理机构国内地方林业生物灾害管理机构在行政上归属地方林业厅（局）领导，业务上接受上一级林业生物灾害管理机构管理，县级如下没有专门林业生物灾害管理组织，由乡镇林业工作站兼管。地方林业生物灾害管理机构负责本地区林业生物灾害监测预报、对内检疫、防治救灾工作。图2国内林业生物灾害管理机构—地方机构

3.国外灾害管理模式世界大某些国家对于重大林业生物灾害，都纳入灾害管理，一旦发生较大林业生物灾害，及时启动灾害应急机制。国外发达国家在长期防治实践中已经建立了比较完善法律法规体系和比较规范管理体系，实行依法治理是林业生物灾害管理一种十分重要途径。世界上发达国家都制定了《森林法》或《自然保护法》等法律，来规范林业发展。同步针对植物保护或森林保护法律法规体系也十分完善。国外林业生物灾害防治工作总体上是“谁经营森林，谁负责组织防治”。国有林由所在森林经营管理站负责林业生物灾害调查，私有林和集体林由其经营者自已负责，森林经营管理站提供技术指引、有害生物鉴定及趋势分析。重大林业生物灾害监测由州林业厅(局)与联邦政府农林粮食部共同协调解决其监测技术与经费。信息发布重要是通过专家座谈与征询方式向私有林场主或森林经营者发布林业生物灾害信息，提出防治建议。另一方面是专家(涉及研究所或大学专家)在计算机网络上发布林业生物灾害信息，森林主在网上理解林业生物灾害信息，并依照信息和建议做好防治工作。此外某些非政府组织也发挥着十分重要作用。总结发达国家灾害事件管理模式，对建立国内科学灾害管理机制有着很重要启示：（1）完善灾害法律规定了灾害管理体制、机构、责任和权力。（2）权力相对集中、可靠资金保障、一元化领导综合性权威灾害管理机构，具备组织、协调和指挥灾害救济能力。（3）拥有从国家到地方多级管理机构，分布在不同层次、部门指挥机构和救援力量，依照灾害种类、规模、发生也许性、社会影响限度等因素，实行不同级别灾害分级管理，规定相应级别机构启动指挥系统实行救灾。（4）注意发挥灾害管理中社会、民间、社区作用。（5）先进灾害信息网络，实现灾害信息共享，及时向灾害管理机构、公众发布灾害信息，为灾害管理机构指挥决策、公众自救、民间组织救灾提供服务。[3-23]4.国内灾害管理存在问题分析4.1国内灾害综合管理方面存在问题国内现行灾害管理较多地延续了筹划经济体制下形成分灾种行业垂直管理模式。随着国内政治体制改革和建设社会主义市场经济步伐逐渐加大，老式灾害管理模式和体制越来越暴露出响应迟缓、多头管理、效能低下、资源挥霍等弊端。4.1.1法律缺少明确责权规定（1）国内虽然有《中华人民共和国突发事件应对法》及某些专业灾害法，如防震减灾法、消防法、安全生产法等，分别对各灾害部门责任、管理权限做出了相应规定，但总体上当前灾害应急法重要分散在不同灾害专门法中，没有系统化，缺少对大灾害、多灾种、次生灾害综合管理。（2）某些专业灾害管理法律法规，都是是部门自己起草，由于部门利益存在，在法律法规中都存在隐含部门利益、权力扩张、规避责任等问题，影响了法公平、公正，并且这些法自身具备浓重部门管理色彩和很强排她性，在应对突发性灾害事件反映和协调等多方面存在诸多问题。（3）由于缺少系统、综合灾害法律规范，又没有具备决策功能和综合协调能力灾害综合管理部门，也没有建立起综合、系统灾害解决协调机制，一旦需要动用各方资源重大灾害爆发，或是各种灾害并发时，政府成立暂时指挥机构缺少法律意义上协调和解决灾害权力，只享有政府领导暂时赋予不明确行政命令方式权利，对需要合伙部门和社会各种救灾力量协作缺少权威和法律授予权力，以至于经常要耗费大量精力和时间进行协调，很难高效开展救灾行动，灾害救治成本高。4.1.2没有统一政府灾害管理机构，应急管理体制存在缺陷当前国内对各种灾害管理分散在不同部门，实行是自上而下行业垂直管理。这种管理体制在国家高度集权筹划经济体制下曾发挥出很高效率，但是在现今市场经济条件下，却显示出较多弊端和缺陷。在灾害防止发展规划上，缺少从国家角度总体战略考虑，行业部门观念和利益凸现，重复建设挥霍了大量社会资源，在灾害应对方式上，沿用筹划经济体制下行政命令方式，缺少积极科学防范方略和灾害监控及预警办法，应对办法和行动始终处在被动局面。在灾害应急时，指挥关系不明确多头管理经常导致救灾效率不高。因此在综合性灾害或各种灾害齐发复杂局面下，很难形成应对灾害事件统一指挥调度、没有统一灾害管理机构导致无法形成国家、地方综合灾害应急预案体系，虽然近几年各级政府和关于部门编制了大量灾害和突发事件应急预案，但是这些由各灾害有关部门起草应急预案，普通仅限于部门、地区或者行业内部应急行动，缺少全局意义上宏观设计和总体考虑，可操作性和协调能力较差，很难适应各种灾害并发局面。灾害应急指挥中心是收集灾害状况、处置突发应急事件响应机构，中心设立合理与否，直接影响到政府救灾行动决策和实行。国内当前对灾害事件迅速反映机制不能较好地适应当代灾害管理规定，重要体现为救灾指挥和救援力量都分散在彼此独立各灾害管理部门内，如地震、消防、矿山、森林防火等，缺少统一协调和应急指挥。长期处在分散运作下各种专业救援力量，在单一灾害发生时迅速应急能力较强，而在需要多方合伙和各种资源协同应对灾害复杂局面时，既不能形成统一指挥调度救援力量，也不能及时有效配备和运用分散救灾资源。并且分散指挥中心和救援力量由于维持费用较高，运营率较低，不能有效发挥有限社会资源，特别是对某些发生概率较低灾种更是如此。4.1.3没有规范灾害信息披露制度长期以来，在发布灾害信息问题上，始终采用了老式思维方式，通过控制信息来源和新闻检查，将有关灾害信息控制在一种较小范畴内，以内紧外松宣传和应对方略来达到社会稳定目。如果说在相对封闭、信息传播较慢时代这种制度还曾起过作用话，那么在当代网络传播技术带来信息全球化、多元化今天，如果公众无法从正式信息渠道得到官方消息，各种消息就会通过非正式渠道迅速传播。在这种状况下信息传播就往往有失真性、放大性和迅速性，加剧了人们恐慌，使社会心态发生意想不到变化。因而内紧外松方式不但不能适应当代政府信息公开和公民最起码知情权规定，并且使得政府在应对灾害时会陷于相称被动局面，这一点在非典期间暴露尤为明显，严重影响了公众对政府信任度。4.1.4缺少灾害社会动员机制国内始终以企事业单位为组织，从上到下层层“行政动员”或“政治动员”人民战争形式应对灾害事件。但是，这种曾长期使用动员方式存在反映速度相对滞后、应对成本高，容易导致社会恐慌，易遗留某些难以解决问题等弱点，特别是随着国内社会转型和各种经济组织浮现，大量人员脱离了国家和集体单位控制成为了自由社会人，特别是林区青壮年大多数外出打工，没有足够劳动力来进行林业生物灾害防治，使这种筹划经济条件下曾行之有效动员模式受到诸多制约。此外，由于国内公众素质教诲、公务人员培训、灾害意识和实际应对能力训练都十分匮乏，灾害应对大都依赖于本能自我反映，社会、民间和志愿者在灾害时可以发挥作用很小，特别是在国外行之有效社区救援组织在国内基本处在空白。[17-23]4.1.5灾害管理资源不能共享由于灾害管理活动按灾种人为划分到部门，某些先进灾害监测、预警、救灾工具、手段被某些部门垄断，在资源和技术上不能实现共享，导致国家重复投资，影响灾害管理效率。例如，遥感监测、地球测量等先进灾害监测设备和技术几乎被气象、测绘、国防、国土（地质）部门垄断，这些先进设备和技术成了这些部门“私有”资产，不能实现资源共享，致使国内灾害监测手段非常落后，不能进行有效灾害监测。4.1.6不注重灾害监测预报虽然在理论上完毕了“注重灾害监测预报”转变，但实际中，依然采用是“轻监测，重救治”方略，这重要体当前机构设立、法律法规上，在资金投入上，对于监测预报和灾害风险评估、灾前防范投入严重局限性，大量资金投入在灾后救灾上，灾害治理效率很低。4.2林业生物灾害管理存在问题林业生物灾害危害性不象水灾、火灾、震灾等那样激烈，在一瞬间就能导致明显可见、惨烈、直接危及人类生命安全危害，也不象农作物生物灾害那也直接危害经济与财产安全，因而，林业生物灾害特点，对经济、生态、社会安全危害严重性，以及林业生物灾害监测防止、治理重要性，人们结识不到位，致使林业生物灾害管理工作依然处在“小灾无人问，大灾忙一阵”被动局面。4.2.1法律法规缺失法律法规缺失由于过去对林业生物灾害特点缺少准拟定位，缺少系统战略思考，疏于有关制度建设，致使控灾工作长期处在低水平状态。（1）立法不详细、不明确、法律责任不清已发布法律法规，内容上有些过于原则，某些重要法律概念界定不明确，许多法规语言或过于政策化，理解弹性大；或政治性、宣传性过强，可操作性差；政策制度多于法律法规，随意性大。[23-26]如在《森林病虫害防治条例》第四条规定“森林病虫害防治实行‘谁经营、谁防治’责任制度”，涉及在有些场合中“谁受益，谁防治”，就存在明显责任与权利不对等、责任不清、操作性差问题。“谁经营，谁防治”表述与生态公益林社会公益性责任制度之间矛盾突出。许多生态环境脆弱地区森林，在生态防护中起着不可代替重要作用，其经营者是贫困山区林农，她们从中获益很少，她们不但得不到生态效益补偿，反而还要承担这种或那种森林保护费用，这其中就涉及林业生物灾害管理费用，这显然很不公平。（2）林业生物灾害扩散责任无法追究到当前为止，还没有在立法上解决这一问题。这就导致了当前国内危险性林业生物灾害防不胜防，特别是像松材线虫病、椰心叶甲、美国白蛾等检疫性林业有害生物大面积扩散。对于这些危险性林业有害生物，人们都在疲于奔命于防治，却疏于管理，甚至于在“招商引资”“政策”下，对检疫对象大门洞开，主线就没有人追究管理者和传播扩散者责任。像松材线虫病，纯粹是由人为传播引起扩散，完全可以查清管理者和传播扩散者责任，有时已经查清了，并且证据确凿，却无法去追究。(3)林业生物灾害防治法律中“代执行”存在问题《森林病虫害防治条例》第25条：“被责令限期除治森林病虫害者不除治，林业主管部门或者其授权单位可以代为除治，由被责令限期除治者承担所有费用”。由于这一条缺少可操作细则和手段，在实际中主线无法执行。（4）原则化存在问题林业生物灾害管理工作是一项技术性很强、原则化限度高工作。当前虽然起草了某些技术规范，但还远远不能满足林业生物灾害管理工作需要，特别是监测预报、检疫等核心岗位责任规范、防治药剂药械原则等还没有统一规范原则，导致林业生物在该管理工作随意性大，技术水平不高，管理效率低。[24-35]执法困难（1）执法体制总体构造不够合理，运营机制不顺畅政府职能尚未实质性转变，林业主管部门普通把重要精力放在植树造林、产业规划等林业生产上，涉及林业生物灾害管理执法在内行政管理职能得不到足够注重。（2）执法无力当前，林业生物灾害管理执法，大多数还停留在“收费”初级管理水平上；有执法者处在麻木状态，对某些违法违规行为熟视无睹；由于执法者受制于地方政府领导，林业生物灾害管理执法受到地方政府“招商引资”等政绩行为粗暴干涉，执法水平很低。（3）法律规范与执法资源配备之间冲突林业生物灾害管理机构多属事业单位，按法规授权进行执法，经费局限性，设备短缺、落后，手段单一，科研跟不上，缺少足够物质和技术支撑。对于林业有害生物辨认鉴定能力不强，往往容易贻误最佳查处和防治时间。监督不到位监督重点往往放在查核上，对查核发现问题要么不做详细解决决定，要么不关怀解决决定执行状况，致使监督不完整，对执法主体缺少约束力和强制性。执法部门和执法人员对接受监督在主观上有一种抵抗心态，特别从上级林业生物灾害管理部门和下级林业生物灾害管理部门关系上看，实践上多为业务上一种指引和被指引关系，忽视了监督和被监督关系。利益关系复杂，利益化倾向明显利益关系不断调节，使制度难以及时适应新形势，各种不合法利益驱动制约着林业生物灾害管理制度有效运营。领导决策存在政治利益倾向，林业生物灾害管理机关及人员在公务活动中，经常对上级负责，强调行政和政策功能而弱化法律功能。局部、部门经济利益化倾向明显，某些地方和部门在利益驱动下，对自己有利，如收费权、惩罚权、审批权、发证权等，都争着管；对自己无利可图，像疫情调查、普法宣传等，普通不肯干。法律素质不高由于林业有害生物是潜在，逐渐发生，往往不能引起人们足够注重，经常被归罪于自然因素，只是悲观地等待和依赖政府部门。整个社会法律意识并不高，许多人缺少依法办事自觉性和习惯。执法队伍自身，许多人只知对权力拥有和运用，而运用得与否精确恰当，没有应有原则和责任意识。[23]4.2.2管理模式（1）林业生物灾害防治缺少相应制约和勉励机制当前咱们实行防治目的管理指标体系更多还是约束行业自身业务工作指标，对政府和林业主管部门缺少约束力，操作性和实用性不强，有时还不能全面反映基层实际工作状况，影响基层工作积极性；既有防治机制不适应市场经济和林业体制改革规定，不同所有制形式经济组织难以进入防治市场，没有形成社会化防治服务机制，防治市场化缺少必要管理机制、防治技术及配套原则；缺少引导社会关注和参加防治工作有效机制，群众发现林业生物灾害举报困难，难以形成群防群治社会化防治格局。（2）横向管理模式导致管理工作受制于地方政府林业生物灾害管理工作是一项专业性很强技术工作，由于地方政府对林业生物灾害危害性、管理办法等结识上偏差，地方政府往往为了局部、短期利益，对林业生物灾害管理工作施加干扰，影响了林业生物灾害管理工作正常开展。例如，为了不影响地方目的管理，往往对危险性林业有害生物灾害采用瞒报、少报办法；或者为了争取防治经费，多报林业生物灾害发生面积；或者为了招商引资，对检疫执法施加干扰等等。（3）缺少纵向监督指引当前，国家林业局还没有成立国家级林业生物灾害管理纵向监督指引机构，国家林业局森林病虫害防治总站对下仅仅是业务指引，没有行使监督职能。特别是检疫执法，只有某些省成立了执法大队，进行执法纠察。从行政诉讼法角度看，林业检疫执法缺少纵向监督，不但不符合行政诉讼法合理性审查原则，也不能及时协调区域间检疫执法等林业生物灾害管理活动。在监测预报上，由于没有采用纵向监督，监测数据层层掺水，上报数据已经面目全非。在防治上，没有进行有效防治前评估和防治后效果检查，致使防治工作中存在不需要采用化学防治也进行了化学防治；为了片面追求短期防治效果，不使用无公害防治办法，使用高毒农药或掺用高毒农药，采用污染严重施药方式，导致污染环境，破坏了本来就很脆弱林间生态平衡。（4）资金管理不科学长期以来，国家下拨防治经费都是由财政部以救灾款方式下达，只有林业生物灾害发生后救灾经费，没有防止经费，在客观上导致哪里病虫害发生面积大，哪里得到钱就多，使防止为主成为一句空话。由于林业生物灾害资金倾斜在防治上，一方面进一步强化了地方政府领导“重治轻防”观念，甚至于个别地方通过故意养小灾办法来获取防治经费；另一方面也严重影响了监测数据可靠性，不少地方采用虚报灾害面积做法，获取更多防治经费用于补充监测经费局限性。在纵向上，基层资金严重局限性，浮现了严重“头重脚轻”资金配备问题，导致基层林业生物灾害管理工作难以正常开展；基层财务没有独立，林业生物灾害管理资金没有实行专款专用，资金、设备挪用现象非常严重。（5）没有纳入灾害管理体系林业生物灾害本来就属于自然灾害，但是当前管理体制，始终还受老式思维惯性影响，将林业生物灾害当作孤立于社会、单一林业病虫害防治，没有从灾害学、灾害管理角度开展林业生物灾害管理，依然沿袭筹划经济体制下大包大揽“大政府”管理模式，没有将林业生物灾害防治社会化、市场化，成果是林业生物灾害防治工作不但没有做好，反而成了自己沉重包袱，影响了林业生物灾害管理其她工作开展。（6）林业生物灾害管理工作缺少系统性由于林业生物灾害管理工作具备社会性、系统性、政策性等特点，但是，当前林业生物灾害管理工作停留在主观经验判断管理模式上。虽然在制定、起草关于政策、法律法规前开展了调查研究，但是没有进行系统学分析，没有进一步分析林业生物灾害管理工作特点以及与社会、生态系统深层次关系，从而使关于政策、法律法规制定、起草随意性大，人为主观观点多，受领导观点左右，创新点少，缺少科学性。（7）管理队伍不德定、力量薄弱，管理能力和手段滞后，资金投入局限性林业生物灾害管理工作专业性强，规定从业人员技术水平高；同步林业生物灾害管理工作又是一项非常艰难工作，林业生物灾害监测、防治、检疫等都是在林间作业，山高林密，劳动强度大，还要接触有毒有害生物和药剂，严重影响个人健康。当前全国林业生物灾害管理从业人员严重局限性，基层力量更为薄弱，有些县仅有1-2人，专业人员比例较少，变动频繁。林业生物灾害管理经费投入严重局限性，亩均防治经费仅为2.3元，并且基本上是投入到防治上，致使林业生物灾害管理基本设施设备落后，管理整体水平低；从业人员基本福利“就低不就高”，特别是林间作业补贴、有毒有害保健津贴等无法贯彻，严重挫伤了从业人员积极性。以上问题，致使全国林业生物灾害管理工作整体水平低，基本管理任务难以完毕，某些危险性林业有害生物难以有效控制，突发性灾害难以及时应对。（8）林业生物灾害防治工程建设项目管理不规范关于工程规划还停留在“要指标”、“批条子”筹划经济体制管理模式上，人为操作因素左右着项目建设规划，使发展规划失去科学性、严肃性。同步，项目建设中没有实行工程管理制度，没有工程建设监理单位，项目工程规划、建设施工、项目质量验收都是同一种主体，“一种人同步充当运动员与裁判员”，不但严重影响工程建设质量，还会滋生“项目腐败”。（9）社会参加限度低林业生物灾害管理工作有很强社会性，林业生物灾害管理工作开展需要全社会大力支持。由于缺少对公众宣传、教诲，缺少部门间沟通，再加上法律法规上缺陷，社会对林业生物灾害理解甚少，公众支持力度不大，只有在林业生物灾害大发生时，才引起发生区公众注意，但还不一定积极参加灾害救治。在平时监测预警、检疫御灾上，由于本部门利益与林业生物灾害防止工作发生冲突，人为设立门槛，抵制防止工作开展。例如，铁路、交通、通讯、邮政、供电等部门为了利益最大化，对检疫工作由强烈抵触情绪，甚至于拒不配合检疫工作开展。[3-35]4.2.3管理组织机构（1）国家级管理机构设立不合理①在国家层面上，内检外检分开，使林业生物灾害检疫工作脱节，浮现信息共享、管理沟通、区域合伙、风险评估、超前防范、检疫封锁等工作遇到人为阻力；也不利于提高林产品通关速度，保证林产品安全，从而在一定限度上影响了林产品贸易发展。②在林业系统这个层面上，国家林业局造林司防治处负责全国林业生物灾害管理工作，国家林业局森防总站协助防治处开展全国林业生物灾害管理工作，浮现两个“婆婆”管一件事，违背了管理学基本原则，严重影响了林业生物灾害管理工作科学决策，影响林业生物灾害管理工作时效性、严肃性，减少了林业生物灾害管理效率。③国家级林业生物灾害管理机构内部设立不合理。国内幅员辽阔，森林健康状况差，林业生物灾害管理任务繁重，仅靠国家林业局造林司防治处来主管全国林业生物灾害管理工作，显然显得力不从心；而国家林业局森防总站内部机构设立上，没有设立专门对下执法监督机构、有害生物鉴定机构和林业生物灾害技术监督机构、工程监理机构，从而失去了对下级林业生物灾害管理工作有效监管、权威性指引、区域间协调和林业生物灾害防治工程监理，严重减少了林业生物灾害管理工作总体质量。（2）地方管理机构配备不合理①管理层级过多，影响了管理效率。当前，国内林业生物灾害管理采用是国家-省-市-县四级层级管理制，县一级监测数据要通过“省-市”两级过滤，使数据严重失真；管理政策和办法通过“省-市”两级地方化，使管理效率和质量大大减少；监管通过“省-市”两级缓冲，使监管力度大大减少。②虽然有某些省设立了监管机构，但是监管机制还很不健全，基层林业生物灾害管理工作缺少有效监管，管理水平低。③省级林业生物灾害管理机构设立和人员配备上，“重管理轻技术”，对突发性或偶发性林业生物灾害不能及时采用有效应对办法，往往错过最佳防治时机。④县级林业生物管理机构人员配备严重局限性，不能适应本地区林业生物灾害管理工作需要。有县林业生物灾害管理机构与其他单位合并在一起，“两（多）块牌子一套人马”，没有人专职从事林业生物灾害管理工作。5.对策建设当代林业生物灾害管理体系是国内社会发展必然规定，应当吸取国际上有益灾害管理模式和经验，结合国内现实，从法律、机构、人员、社会意识、民众技能等各种方面和灾害监测、预警准备、迅速反映、救灾和重建等不同环节，加快国内林业生物灾害管理体系建设，增强社会整体防灾减灾、灾害防御和救济能力，构筑起一种从政府、林业、媒体到民间组织全方位、立体化、多层次、综合性林业生物灾害当代管理系统。5.1转变观念，正拟定位，全面提高行业地位5.1.1林业生物灾害管理是国内当代林业建设重要构成某些环境与发展是当今国际社会共同关注重大问题，走可持续发展道路是世界各国达到共识。林业生物灾害管理是国内当代林业建设重要构成某些，是维护生态安全、增进生态文明建设重要保障，是保护生物安全，维护国内政府国际贸易信誉，提高林产品国际竞争力重要办法。（1）林业生物灾害管理事业是国家基本性、科技性公益事业林业生物灾害管理事业是国家科技性事业。林业生物灾害管理事业具备跨行业、多学科交叉融合特点，是社会、经济、资源、环境与人类社会和谐发展一种重要技术基本，是林学、农学、生物学、生态学、灾害学、社会学、经济学、资源环境科学重要构成某些。林业生物灾害管理事业在国家经济建设、生态建设和林业自身发展中具备不可代替地位，是一项国家基本性公益事业。第一，林业生物灾害也是一种自然灾害，其发生发展有其自身客观规律，并且不以主观意志为转移，林业生物灾害同其她自然灾害同样，纳入国家灾害管理体系进行科学管理。第二，林业生物灾害是容经济灾害、生态灾害和社会灾害于一体综合性灾害。林业生物灾害一旦发生，对森林三大效益都将产生严重影响。第三，林业生物灾害在一定意义上讲也是一种人为灾害。作为一种生物灾害，林业生物灾害具备特有传播途径，但对于某些危险性林业有害生物，更重要是体现为人为传播，从而成为一种人为灾害，如松材线虫病这种国际国内最为严重森林病害，其最大危险是来自人为传播。第四，林业生物灾害防治事业目的是维护生态健康，使森林充分发挥多功能效益，为国家经济建设、生态建设和林业自身建设提供可靠保障。第五，相应施检疫植物及其产品实行检疫、防止检疫对象及危险性有害生物流行、加强林业生物灾害监测和防止，可以直接避免和减少因化学防治对农副产品及环境污染，也对有益生物种群起到自然保护作用，有助于保持生态平衡，增进生态良性循环。第六，加强对野生动物疫源疫情监测，及时控制野生动物疫情，可以有效消除人畜共患疾病传播疫源，防止人畜共患疾病流行，维护国家公共卫生安全和畜牧业安全，保障野生动物种群安全、维护生态平衡。（2）维护生态安全，增进生态文明建设林业生物灾害管理工作是集组织、政策、体制、经济、技术于一体系统工程，在生态建设中，肩负着保驾护航作用；在维护生态安全中，肩负着重要基本作用；在生态文明建设中，肩负着积极先导作用。林业生物灾害管理战略与国家建设战略和林业发展战略始终保持高度一致，始终为生态安全、生态建设、生态文明为特性林业可持续发展与和谐社会建设服务，为提高森林质量、改进生态环境、建设秀美山川提供有力基本保障。（3）保护林业建设成果，增进当代林业又好又快发展林业生物灾害管理工作是林业工作重要构成某些，是保护林业建设成果重要手段，是有效遏制林业生物灾害发生危害严重趋势迫切需要，是推动林业持续协调迅速健康发展必然选取；是减轻灾害损失，保护农民利益，提高农林产品安全水平，增进经济发展，建设小康社会重要手段；也是保护国家利益，增进对外贸易，提高国际地位战略办法。5.1.2增进行业内部观念转变，提高从业人员工作积极性增进行业社会化、系统化科学结识林业生物灾害和林业生物灾害管理工作特点，定期或不定期系统分析林业生物灾害发生发展状况和管理工作内外环境，依照不同步期，突出不同侧重点，科学制定筹划，系统地进行管理。就当前而言，林业生物灾害管理工作，应当打破筹划经济管理观念和模式，适应新时期经济发展需要，紧跟林权制度改革步伐，突出林业生物灾害管理工作社会性、系统性、政策性、筹划性，系统地开展林业生物灾害管理工作，完善林业生物灾害管理政策法规，加强筹划管理，增进林业生物灾害管理社会化。培养行业精神加强从业人员职业道德教诲，特别是行业内部先进人物事迹宣教，定期召开全国林业生物灾害管理先进人物会议，表扬先进人物，使林业生物灾害管理人员先进事迹演化为行业道德规范，哺育行业精神，树立行业正气；加强纵向行业管理，倡导行业精神，培养团队精神。贯彻从业人员待遇林业生物灾害管理行业属于劳动强度大、条件艰难、野外作业、高风险行业，贯彻从业人员福利待遇，基本福利政策实行“就高不就低”，参照其她野外工作行业、接触有毒有害物品健康津贴原则，制定并贯彻林业生物灾害林间作业补贴原则和有毒有害保健津贴原则，让从业人员彻底挣脱劳动强度大、工资原则低、福利差贫困状况，提高从业人员工作积极性。加强林业生物灾害管理工作质量建设，实现社会地位自我提高严把进人关，保证林业生物灾害管理队伍稳定；加强林业生物灾害管理人员素质建设，全面提高林业生物灾害管理队伍素质；对从业人员实行准军事化管理，特别是一线执法人员，参照交警管理办法，实行执法礼仪原则化。通过队伍建设，营造良好社会形象。加强林业生物灾害管理工作筹划管理、资金管理、技术管理、作业管理，开展林业生物灾害管理研究，科学决策、规划、布置林业生物灾害管理工作，加大纵向监督力度，实现林业生物灾害管理工作质量全面提高，将林业生物灾害管理行业打导致社会行业榜样。加强宣传，增进公众观念转变加大林业生物灾害管理工作宣传力度，通过CCTV、人民网、新华网、人民日报等影响力大公共媒体，加强公众宣教，增进公众观念转变，实现林业生物灾害管理工作社会化，提高林业生物灾害管理行业社会地位和政治地位。（1）先进人物宣传林业生物灾害管理人员，特别是某些基层老森防人，她们当中有不少人均有着动人先进事迹。挖掘这些先进事迹，树立某些先进典型，在公共媒体上予以报道，公开表扬，使这些先进人物成为社会榜样，从而打造行业光辉形象。（2）工作特色宣传依照监测、检疫、防治不同工作特点，强调林业生物灾害管理工作特色。运用公共媒体，定期或不定期发布林业生物灾害预报（如运用CCTV中天气预报发布林业生物灾害月报），并简介林业生物灾害监测预报工作概况，突出林业生物灾害监测工作科学先进性和预测预报不拟定性。在公共媒体上及时曝光检疫案件，定期发布检疫通报，突出检疫工作执法严肃性与规范性。除了在公共媒体上宣传防治技术外，还可以运用宣传车、社区墙报、宣传册、培训班、免费送书下乡等形式，将林业生物灾害防治技术和法律法规传播给社会公众，突出防治工作社会性、政治性、民生性。（3）工作过程宣传将检疫案件查处、重大野生动物疫情监测、危险性林业生物灾害监测和防治等工作过程实行全程摄像，加工成具备一定艺术水平艺术作品，在公共媒体上播放。通过这一类形式全程跟踪报道，强化公众林业生物灾害灾害管理意识。（4）加强与公众沟通对行业内部存在问题，积极自我曝光，引起公众关注，增进与公众沟通，增进舆论监督。5.1.3增进体制改革，提高社会地位突出林业生物灾害管理工作社会性，增进林业生物灾害管理体制改革，实行纵向垂直管理，将事业单位改革为行政管理单位，严格实行公务员管理，全面提高林业生物灾害管理人员素质和行业社会地位，增进林业生物灾害管理事业又好又快发展。5.2科学管理，提高森林健康水平人类在管理生物灾害漫长过程中，逐渐懂得了有害生物有害性不是绝对道理，管理理论由“斗争”逐渐转变为科学管理，管理方略逐渐完善，走过一条由有害生物单一防治到综合防治，由综合防治再到综合治理发展历程。这个发展历程标志着人类对生物灾害结识和对生物灾害管理理论摸索和提高。但是，这些理论都没有突破“被动”防治框框，局限在“防灾救灾”范畴内，见表1、表2。因而，笔者以为，林业有害生物管理应当以森林健康理论为基本，采用“营林为主，恰当干预，精密监测，精准管理”管理方略，对林业生物灾害实行有效管理。5.2.1营林为主，哺育健康森林将林业生物灾害管理工作贯穿于营林工作始终，也就是说，从种苗开始，始终到抚育管理、采伐更新，将哺育健康森林作为营林重要目的：科学划分立地类型，实行原则化造林；以地带性植被为主，建立多类型植被；因地制宜，乔灌草结合，合理搭配；加强种子繁育和苗木哺育工作，增进遗传多样性；加大既有林扶育力度，及时伐除病弱木，增强森林抗逆能力；提高低产林改造强度，更新老虫源地森林，提高森林生态系统活力；改进既有林木采伐方式，禁止皆伐和“拔大毛”式采伐方式；对天然林减少人为干扰，以防止外来物种入侵为主，保护原生植被；加强检疫执法，防止林业有害生物扩散和外来有害生物入侵表1生物灾害管理重要理论简介理论简介单一防治完全依托化学防治杀灭害虫（1940）。综合防治（IPC）以互不矛盾方式，应用一切恰当技术使害虫种群减少到经济受害容许水平之下，并维持这个低水平害虫种群管理系统（1950／FAO，1965）。综合治理（IPM）害虫综合治理是一种多学科、偏重于生态学，对害虫种群实行治理管理办法。运用各种防治办法配合成为一种协调害虫管理系统，在它实行中，害虫综合治理乃是多战术战略，但是在这些战术中，要充分地运用自然防治因素，而只是在必须时，才用人工防治害虫（R．F．Smith，1978）。所有种群治理（TPM）重要是针对危害人畜害虫，一方面采用化学防治办法（或其他手段）将虫口密度压到最低限度，再释放不育雄虫，达到彻底消灭害虫目。大面积种群治理（AMP）主张采用系统分析办法测定多维、动态经济阈值，由此决定与否进行防治。一旦决定进行防治时，就尽量做到彻底消灭，使害虫数量减到至少。生态防治（EPC）根据整体观点和经济生态学原则，选取任类单一或组合办法，不断改进和优化系统构造与功能，使其安全、健康、高效、低耗、稳定、持续，同步将害虫维持在经济阈值水平之下（1976／1998）。工程治理对危害严重、发生普遍或危险性大病虫害，采用有效技术手段和工程项目管理办法，有筹划、有环节、有重点地实行防止为主、综合治理，对病虫害进行生产全过程管理，把病虫灾害损失减少到最低水平，实现持续控灾一种病虫害管理方式。可持续治理（SPM）从生态系统整体功能出发，在充分理解生态系统构造与功能基本上，加强生物防治、抗性品种应用和有害生物与天敌动态监测，综合使用各种生态调控手段，通过综合、优化、设计和实行，将有害生物防治与其他办法融为一体，对生态系统及其有害生物—天敌关系进行合理调节，变对抗为运用，变控制为调节，以充分，发挥系统内各种生物资源作用，使农林业生产得以持续发展（1990）。分类治理按照可持续治理规定，依照经营目的不同，采用不同治理办法。害虫管理系统工程依照害虫与作物之间关系、昆虫物种之间关系，结合管理办法综合影响关系，应用系统工程原理与办法对害虫实行控制（丁岩钦，1994）。生态系统管理（ecosystemmanagement）生态系统办法（ecosystemmanagementtask）：一种维持或恢复自然生态系统和它们功能及价值办法（IEMTF，1995）。生态系统管理：是一种物理、化学和生物学过程控制，它们将生物体与它们非生命环境某些及人为活动调节连接在一起，以创造一种抱负生态系统（CEM，1996）。精准施药（precisionmedicine）始于20世纪90年代。农药精准使用：定期、定量、定点施药（郑加强，）。在进行药物治理时，尽量选用只对靶标生物有作用药物，或尽量选取只对靶标生物有作用施药方式。这样药物治理方式对非靶标生物和环境扰动小，有助于施药后生态系统迅速恢复健康。（张国庆，）。生态健康（ecologyhealth）生态健康：始于20世纪80年代。是指人与环境关系健康，是测度人生产、生活环境及其赖以生存生命支持系统代谢过程和服务功能完好限度系统指标，涉及人体和人群生理和心理生态健康，人居物理环境、生物环境和代谢环境健康，以及产业和区域生态服务功能健康（王如松，）。生态系统是一种庞大复杂有机体，生态健康是指生态系统具备稳定和谐组织构造、较强活力和恢复力、畅通生态流，对相邻系统没有侵害作用（张国庆，）。生态健康管理（ecologyhealthcare）：生态健康管理，就是为了维护或增进生态系统健康而采用办法，生态健康管理目是增强维持系统稳定性与和谐性，提高生态系统抗逆能力，去除或避免系统中或系统外危害生态健康因素，创立有助于生态健康良好环境条件（张国庆，）。森林健康（foresthealth）：森林健康是指森林生态系统具备稳定和谐森林构造，较强抗灾能力，并能为人类提供较多生态服务功能和森林物质产品（张国庆，）。森林保健：使森林具备较好自我调节并保持其系统稳定性能力，从而使其最大、最充分地持续发挥其经济、生态和社会效益作用（1987／1992）。

续表1生物灾害管理重要理论简介理论简介生物管理（BC）生物管理（biologycase）：依照研究对象生物学特性和生态学特性，运用生态健康原理，采用生态学和管理学手段，使研究对象和谐地融入生态系统中去，使生态系统保持健康状态，或增进生态系统恢复健康。这是广义生物管理概念。狭义生物管理概念仅仅只是针对人工生态系统而言，即biologymanagement：依照经营对象生物学特性和生态学特性，运用生态健康原理，采用生态学和管理学手段，使经营对象和谐地融入生态系统中去，达到一定经营目的。有害生物管理（PM）：以生态学理论为基本，运用先进生物管理学手段，采用先进有害生物调控技术和方略，对有害生物实行科学控制，维护生态系统健康。（张国庆，）。“双精”管理（2P）通过对生态系统健康状况进行实时监测，运用先进预测技术，对生态系统健康状况进行精准预测预报，对生态系统实行精准管理，维护或恢复生态系统健康（张国庆，）。生物灾害管理（biologicaldisastermanagement）灾害管理理论始于20世纪70年代。生物灾害：少数生物偶尔抢占生态位，导致原有生物种群之间共生、竞争和原始协同等平衡关系遭到破坏，超过了生态系统自身恢复能力，导致人员、物资、环境等产生损失（张国庆，）。生物灾害管理是一种有效地组织协调可运用一切资源，应对生物灾害事件过程。其主线目，就是通过对生物灾害进行系统监测和分析，进一步改进灾害应急管理周期中减灾、准备、响应和重建等方面办法，以尽最大也许通过有效组织协调，来保障生态安全，并将经济财产损失降到最低限度。详细内容涉及涉及监测预警、检疫御灾、应急救灾，灾害发生前各种筹划、物资资金准备等备灾办法，灾害发生后救灾工作和灾后恢复工作，以及避免和减少灾害发生增进森林健康办法。（张国庆，）

表2生物灾害管理重要理论之间关系关系→蕴含关系→↑并列关系↓生态系统管理生态健康管理生物灾害管理↑∣∣∣∣↓“双精”管理精准施药害虫管理系统工程

分类治理

生物管理工程治理

生态防治

IPC\IPM\TPM\AMP

示

意

图生态系统管理

生物管理

生物灾害管理技术手段

5.2.2以生态调控手段为主，对导致灾害林业有害生物进行恰当干预对已经导致灾害林业有害生物，采用生态学调控手段，进行必要防治；暴发成灾，有必要时，选用针对性强、不伤害非靶标生物无公害药剂，采用先进施药办法，进行人工防治，禁止使用广谱药剂，尽量不要采用全面布撒施药方式，以免伤害非靶标生物，并导致面源污染；对某些危险性有害生物，加强监管力度，及时发现，及时根除。5.2.3精密监测，精准管理精密监测、精准管理目就是对生态系统实行实时监测，及时发现非健康生态系统，采用先进生物管理办法，及时、迅速地恢复“患病”生态系统健康；或者对处在健康、亚健康状态生态系统，采用一定、合理办法，维护生态系统保持在比较稳定健康状态。也就是说，生物灾害“双精”管理（精密监测，精准管理），不但仅是要克服被动防治和单种防治带来弊端，更重要是维护生态系统健康。“双精”管理实质有害生物“双精”管理实质是：①重在监测，对生态系统健康状况进行实时监测，发布精准预报。②重在防止，维护健康状态生态系统健康，使其保持在比较稳定健康状态。③对非健康生态系统，采用先进生物管理学技术，使其尽快恢复健康。这里生物管理学技术，重要是指采用一定管理办法，运用生态系统自身修复能力，使其恢复健康。在不得已状况下，才使用人工干扰办法，增进其恢复健康。（1）精密监测对生态系统进行持续、实时监测，通过对积累数据进行分析，运用先进数据分析手段，建立比较完备、接近有害生物在自然条件下生态模型（生活、发生发展等模型），运用这一模型，对生物灾害将来发生发展状况做出精准预报。（2）精准管理运用精准预报成果，通过已经建立、比较完备、接近有害生物在自然条件下生态模型（生活、发生发展模型），建立人工干扰模型，尽量使用生态系统自身修复能力使其恢复健康。在不得已状况下，才选取比较合理人工干扰手段（化学、生物、物理、哺育技术等），对有害生物做出较为精准干扰，使其危害降到容许阈值内，并增进“患病”生态系统较快地恢复到健康状态。这种比较合理人工干扰办法，是指对环境、对生态系统涉及对其他生物损害控制在容许阈值内，并且能在较短时间内自然修复，没有永久损害，对人类没有损害。这里阈值，依照有害生物种类和危害对象不同，分为经济损失阈值和生态承受能力阈值。（3）精准施药（precisionmedicine）在进行药物治理时，尽量选用只对靶标生物有作用药物，或尽量选取只对靶标生物有作用施药方式。这样药物治理方式对非靶标生物和环境扰动小，有助于施药后生态系统迅速恢复健康。其实，精准施药，也是属于精准管理范畴。实现“双精”管理途径“双精”管理核心是通过先进手段，进行实时监测；通过长期数据积累，建立精确预报模型和人工干扰模型，进行精确预报和人工干扰模仿；采用先进生物管理技术，实既有害生物科学管理。（1）运用先进技术，进行实时监测老式技术与3S等当代技术相结合，建立生物灾害监测和预警体系。以3S技术和化学、生态技术为依托，结合常规抽样和调查技术，研究重大生物灾害中长期测报和短期精确预报技术，提高预警水平和御灾决策能力。（2）通过长期数据积累，建立精确有害生物生态学模型气象部门进行了百余年基本数据积累，才有得气象科学今天进步，才有得今天精确天气预报。生物灾害预测预报工作，应当仿照气象部门做法，制定长远工作筹划，完善测报工作组织与监督制度，规范外业数据采集与上报行为，保证监测数据精确、规范。（3）采用先进生物管理技术，维护生态系统健康生物灾害管理，重在增进和维护生态系统健康，另一方面才是实时发现非健康生态系统，并及时采用必要管理办法，使其尽快恢复健康：加强生态监管，保证生态系统处在健康状态；及时掌握生态系统健康状况，增进亚健康状态生态系统恢复健康；运用生态系统自我补偿能力，实现生物灾害精准管理；必要时，采用先进人工干扰技术，及时恢复生态系统健康；加强检疫管理，防止有害生物人为扩散。[27-29]5.3加快林业生物灾害管理法制建设5.3.1完善立法体制打破部门立法模式，拓宽法规起草渠道，摸索委托专家起草、跨部门联合起草等新途径，实现立法民主化和科学化。成立专门林业生物灾害管理研究机构，组织关于人员（行业内、行业外，管理者、被管理者，专家学者，高层人士、基层群众等）开展林业生物灾害管理工作调研，特别要让更多法律、经济、管理、灾害、生态、气象等行业外人士参加进来，让她们对关于问题进行系统研究，参加林业生物灾害法律法规起草、修订，各种规范、原则制定、修订，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合。建立健全专家征询论证制度、社会公众参加制度以及听取和采纳意见状况阐明制度，多渠道、经常化、系统化地收集立法意见，对的引导公民对制度评价议。完善公示制度，增强制度透明度。以避免关于政策、法律法规、规范原则等浮现强化权力规避责任义务、片面强调部门利益忽视全局利益现象，使林业生物灾害法律法规、规范原则尽快系统化，林业有害生物灾害管理决策科学化。5.3.2实现立法统一性将关于综合灾害管理法律修订成《灾害法》或《灾害管理法》，修订完善关于专业灾害法律法规，构建全新、系统、统一灾害法律体系。对于林业生物灾害管理而言，依照《生物安全法》或《灾害法》，制定关于森林植物检疫、林业生物灾害管理实行条例、细则或办法，构建全新灾害管理法律体系。通过上述法律法规，明确灾害管理基本内容和原则，对灾害管理目、范畴、方针、政策、重要制度与办法、分层组织管理机构、法律责任、运营机制等通过法律形式做出统一规定，使国内灾害管理走上法治道路。5.3.3注重立法稳定性、前瞻性、平衡性将森林健康内容融入林业生物灾害管理法规和其她涉林法律法规，强化林业生物灾害防止和健康森林哺育。以法律形式拟定、规范各级政府及其职能部门在灾害管理方面职权、职责，解决法律、法规冲突和运用立法争权夺利问题。明确政府在灾害管理中决策、组织指挥地位和社会动员职责，明确职能部门在灾害管理中筹划管理、技术管理、作业管理、监测预报、风险防范、灾害执法等责任。加强林业生物灾害责任追究立法，严肃追究引起林业生物灾害者刑事责任。5.3.4加强执法能力建设（1）强化执法队伍建设建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬执法队伍，加强对执法人员职业道德教诲和法律业务培训，实行执法人员资格管理制度和执法责任制和评议考核制。加强基层执法机构基本设施建设，提高执法质量和效率。（2）严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责核心是解决行政执法中存在交叉、重复、混乱问题，深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力行政执法体制。按照职权法定、权责一致原则，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限。特别是详细明确农业、林业、防疫等部门管理权、惩罚权、收费权、审批权、发证权等权限，将进出入境检疫职能分解到各职能部门，尽量减少和避免执法中扯皮、争议、推诿等现象。加强农业、商检、海关、旅游、部队、民航、铁路、交通、邮政、工商等各有关部门协作配合和信息共享，积极推动综合行政服务，实行惩罚、执行、收费分离制度，收费由银行统一收缴上交国家财政，纳入财政预算，用于事业发展。（3）加强执法监督以人大和纵向监督为主体，以人民群众、社会团队、民主党派监督为基本，以政府监督为补充，以舆论监督和司法监督为保障，互相协调配合。建立监督责任制，提高监督积极性、经常性、自觉性、进一步性和有效性。[22，23]5.4构建科学管理模式5.4.1建立公共灾害应急管理模式（1）建立强有力灾害管理机构应急管理体制科学与否往往直接决定灾害事件应急解决成败和效率，因而必要注重管理体制创新。依照国内国家形式和机构设立状况，可确立一种纵向与横向机构相结合应急管理体制，设立国家、省、县（市）三级纵向应急管理常设机构，将当前各种指挥部（如抗洪救灾指挥部、护林防火指挥部等）合并成立防灾减灾委员会或紧急事务管理委员会，委员会主任由政府第一负责人担任，委员由有关职能部门第一负责人担任，负责应急救灾决策、指挥调度、组织管理、公众动员等。横向机构由同一行政区内详细灾害专业管理部门或职能部门设立减灾专业委员会或灾害管理专业委员会，专业委员会主任由政府第一负责人担任，副主任由政府主管领导担任，办公室设在相应职能部门，办公室主任由职能部门第一负责人担任。职能部门平时实行综合减灾管理职能，制定减灾事业发展战略，灾时为政府应急和救灾指挥机构，实行救灾行动指挥，在统一灾害管理体系下，对分散部门资源进行重新组合和优化，建立起适应国内国情、具备监测、预警、应对、决策和执行等功能灾害防御体系。（2）建立灾害迅速反映机制灾害事件发生后，应急救灾是当代政府重要职责。因而，灾害应急指挥和救济在减轻灾害后果行动中起着举足轻重作用，是灾害管理最基本任务之一。建立统一灾害监测预警体系，整合国内先进监测资源，将气象、测绘、国防、国土等部门先进监测工具和技术进行系统集成，实行监测资源和信息共享，提高国内灾害监测预警能力。应急指挥中心必要是一种拥有完整灾害基本数据、行政区划资料、先进通讯指挥手段和多灾种专家征询群体实体，能在最短时间内为政府救灾决策提供迅速、精确根据，并组织各种社会救援力量实行救灾行动。有必要时，成立暂时跨区域应急救灾指挥中心，统一指挥跨区域应急救灾工作。图3灾害管理流程在灾害救援力量指挥和调度上应当注重体制创新，要充分运用并整合国内既有救灾资源，建立涉及应急指挥管理、救援行动指挥、专业救援机构、后勤增援与保障等统一强有力国家和地方分级灾害紧急救援管理和指挥体系，充分运用社会资源，建立涉及救援行动指挥、管理、专业救援机构、后勤增援保障等一体化国家和地方灾害紧急救援管理和指挥体系，建立和强化各灾种，如林业、消防、化工、地震、矿山等及军队救援力量之间增援和合伙机制，最大限度地运用一切社会力量达到应急和救援目。

（3）建立有效社会动员机制，提高危机社会应对能力建立灾害社会动员机制是灾害管理重要内容之一，世界上许多发达国家都建立了有效灾害社会动员机制，由灾害管理部门制定各级救灾组织、指挥体系、救灾原则流程及质量规定与奖惩规定，组织民防、社区组织、民间慈善团队和志愿者在灾害防御、救济和赈灾方面发挥重要作用。社会动员机制一要做到经常性、社会化，即在全体公民中进行经常性灾害应对教诲和准备；二要有一套覆盖全社会灾害应对机制，而不是靠暂时动员、暂时应对。因而，灾害管理中应加强全民灾害应对教诲，在保持国内既有政治和行政动员基本上建立广泛、有效灾害社会动员体系，特别是要着力加强社区灾害应急机制建设，充分发挥社会力量在灾害应急中作用。（4）建立灾害管理中信息披露机制灾害事件所涉及公共信息不同于国家安全信息，应当及时、公开、透明地披露，以达到稳定社会和公众信心目。因而，建立有效灾害信息发布机制是当代灾害管理重要内容。开展灾情信息披露，有助于公众对政府监督，提高各级政府灾害管理能力，开展社会公众灾害应对教诲和演习，同步公众理解各种灾害发生过程，掌握一定灾害自我保护技能，也有助于增强全社会对于防止灾害心理，行动和物质方面应对能力，是保障公众知情权、对政府实行监督必要手段。[22，23]5.4.2建设高效林业生物灾害管理体系（1）整合国家遥感、大地监测等先进监测技术，分层次完善国家、省、县（市）三级林业生物灾害预测预报部门基本设施，重点加强县（市）级林业生物灾害防治机构监测预报基本设施和能力建设，逐渐建立起以国家预测预报中心为龙头、以省测报中心和地级测报站为枢纽，以国家级中心测报站点骨干国家、省、县测报网络，形成地面数据采集和空中数据采集相结合全方位监测预警系统，综合应用航空航天遥感、远程监控、电子勾绘等高新技术，以及中长期航天遥感信息、短期航空遥感信息和实时地面监测信息三位一体监测预警信息解决和智能决策平台，实现林业生物灾害监测数据立体采集、网络传播、自动解决、智能预报和科学决策。（2）分层次完善国家、省、县（市）三级林业有害生物检疫基本设施，通过检疫隔离试种苗圃、检疫检查站、区域性检疫除害设施和检疫执法专用车等功能性设施建设，从引种、隔离试种、检疫检查、除害解决等环节有效防范危险性有害生物异地传播。（3）以基层县（市）级林业生物灾害防治机构为主，加大防治基本设施建设力度，重点加强常规性防治基本设施建设，基层迅速防控和应急救灾能力建设，加大应急救灾物资储备。完善防治作业系统、物资保障系统、技术支撑系统，组建应急专业队伍，提高应急防控能力。建立科学评估模型和机制，积极开展灾情和防治效果评估，不断提高防治减灾管理工作决策水平。把应急防控管理工作纳入政府年度目的考核内容，建立健全评价考核各级各关于部门应急防控管理工作指标体系，科学考核评价各级政府和各关于部门应急防控管理工作绩效。（4）为适应林权改革，从护林员、村干部、复转军人、科技致富带头人、林业大户中选拔林业“赤脚医生”，并对她们进行培训，提高她们林业生物灾害防治技术水平，并给她们配备必要防治药械，采用有偿服务加政府补贴形式，保证林业“赤脚医生”待遇。通过上述形式建立、扩大林业“赤脚医生”队伍