厦门大学《706政治学与公共管理学》历年考研真题及详解

目录

2016年厦门大学706政治学与公共管理学考研真题（回忆版）

2015年厦门大学706政治学与公共管理学考研真题（回忆版）

2013年厦门大学706政治学与公共管理学考研真题（回忆版）及详解

2011年厦门大学706政治学与公共管理学考研真题及详解

2010年厦门大学606政治学与公共管理学考研真题及详解

2009年厦门大学606政治学与公共管理学考研真题及详解

2008年厦门大学606政治学与公共管理学考研真题及详解

2007年厦门大学606政治学与公共管理学考研真题及详解

2006年厦门大学324政治学与行政学考研真题

2005年厦门大学324政治学与行政学考研真题

2016年厦门大学706政治学与公共

管理学考研真题（回忆版）

2015年厦门大学706政治学与公共

管理学考研真题（回忆版）

政策科学与经济学

一、名词：

1．政策系统

2．政策主体

3．有限理性模式

4．公共资源

5．道德风险

二、简答：

1．政策分析的基本理论的类型。

2．政策监测的主要方式。

3．宏观经济政策的基本目标。

4．消费的决定因素。

5．公司利润的决定因素。

三、论述：

1．结合我国实际论述思想库的作用。

2．论述需求管理理论、供给学派理论以及对我国宏观经济政策制

定的现实意义。

四、案例

1．问题界定和问题界定的属性问题（结构良好、适中还是不

良？）

2013年厦门大学706政治学与公共

管理学考研真题（回忆版）及详

解

一、名词解释

1．政体

2．略

3．治理

4．公共财政

二、简答题（8′×4）

1．简述政治社会化的内涵。

2．略

3．略

4．我国公民有哪些基本的政治权利。

三、论述题（30′×2）

1．试述不同国家存在不同政党制度的原因。

2．结合我国实际，谈谈我国公共部门绩效评估管理存在的问题及

对策建议。

四、案例分析（19′×2）

（一）是关于2011房产政策“国八条”，主要讲中央ZF与地方ZF的较

量。

1．是我国现阶段中央ZF与地方ZF的关系；

2．是分析导致房地产市场混乱的体制根源是什么。

（二）是关于诚信（学术作假之类的）的材料，

1．是什么是导致诚信问题出现的根源。

2．结合公共管理伦理的相关理论和我国实际，分析ZF部门应该怎

样提升诚信。

参考答案

一、名词解释

1．政体

答：政体就是国家政权的组织形式，指统治阶级采取何种形式去组

织反对敌人、保护自己的政权机关。政体是与国体相适应的，由于历史

条件和阶级力量对比等具体情况的不同，国体相同的国家，可能采取不

同的政体，但都体现同一特定阶级的专政。

2．略

3．治理

答：治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，

指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、

第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环

境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。

4．公共财政

答：公共财政是指在市场经济条件下，为满足社会公共需要而进行

的政府收支活动模式或财政运行机制模式。它是国家以社会和经济管理

者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出，

为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障

国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展的活动。

二、简答题（8′×4）

1．简述政治社会化的内涵。

2．略。

3．略。

4．我国公民有哪些基本的政治权利。

三、论述题（30′×2）

1．试述不同国家存在不同政党制度的原因。

答：略。

2．结合我国实际，谈谈我国公共部门绩效评估管理存在的问题及

对策建议。

答：我国公共部门绩效评估管理存在的问题主要表现在：

（1）公共部门的产出难以量化

绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈

现，再据此进行绩效评估。公共部门的绩效评估远比私营部门复杂，因

为它要面临如何将公共服务量化的问题。①由于行政组织是一种特殊的

公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，这

就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。②公共部门缺乏提供同

样服务的竞争单位，因此就无法取得可比较的成本与收益数据。③即使

绩效可以量化，但以量化形式表现绩效是否适宜也值得考虑。

（2）公共部门目标缺乏准确性

公共部门目标缺乏准确性是绩效评估实践中的一大难题。①公共部

门绝大多数体制中存在着多重的甚至相互冲突的目标，对于这些多重目

标的选择和权重排序往往受到权力因素的干扰而难以取得共识，其稳定

性较差，易于影响绩效评估的效果。②公共部门所设定的目标经常具有

抽象性和笼统性。公共部门的管理者出于政治上的需要，或是不愿受明

确目标的限制，或是希望获取更多的支持，往往故意把目标表述得模糊

不清。这就给评估测度标准的选择带来混乱，造成衡量和评估公共部门

目标实现程度的难度。③有些公共服务的目标过大过高，不仅难以达到

意欲实现的绩效目标，也使评估人员的实际操作更加困难。

（3）公共部门绩效标准指标的难确定性

绩效标准的难确定性和不可度量性正是制约公共部门绩效评估发展

的一大瓶颈。①如何制定与品质有关的指标仍是绩效评估的主要限制。

服务不仅要关注效率、效果，也要关注服务的品质，而大多数公共服务

的品质好坏很难用客观具体的标准来衡量。②功能相同的公共组织有地

区性的差异，其规模、大小亦不一样，以同样的绩效指标来衡量它们之

间的绩效并不公平。③评估标准指标难以摆脱主观判断的片面性。选择

和采用何种评估指标来衡量这些效果与影响不可避免地受评估者的主观

判断倾向。

（4）评估信息系统的不健全

公共部门尚未建立健全的评估信息系统，严重影响了评估活动的开

展，一方面是信息收集的困难。由于全面、系统地收集评估材料需要花

费大量的人力、物力、财力和时间。这就为信息的获取带来一定的难

度，进而影响了绩效信息资料的真实性、客观性、全面性。由此得出的

评估结论也就不能准确、客观、全面地反映公共部门的管理绩效、社会

效果和公共管理过程中所存在的问题。另一方面是信息沟通的障碍。公

众要表达自己的意愿常常受制于信息传递渠道，不能及时准确、畅通地

表达，不利于公众与政府之间的沟通和了解，极大地降低了评估的质

量。

（5）管理者与评估者的对立

由于绩效评估者常常扮演社会和政治的角色，这可能使得评估者同

承担直线指挥职能的管理者之间存在着紧张的关系。因为管理者将评估

者看成自以为是的预言家，对管理者解决长期存在的实际社会问题的努

力妄加评判。在某种程度上，评估者确实有不同于一线管理者的眼光、

意图和价值观，这往往使管理者感到受到了一种威胁，冲突肯定会发

生。

改进我国公共部门绩效评估管理的对策及建议：

（1）引入公民参与机制

改善公共部门绩效评估的一个有效途径是引入公民参与机制。对公

共部门绩效评判的最好选择是付与公众，付与公共服务的对象，以“人

民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”为最高准则。政府

绩效就应以顾客为中心，以顾客的需要为导向，树立公民取向的绩效

观。因此，改进公共部门绩效评估必须取得民众的关注和参与，民众的

关注和参与必定能有效地改进公共部门绩效评估。

（2）高层的支持和承诺

公共部门管理理念的变化和绩效评估的最初推行在很大程度上得益

于高级领导人的支持。要求高层管理者定期地审查组织以及组织管理的

绩效，培养组织成员的绩效意识，并促使组织成员参与到绩效评估改进

的进程中。此外，公共部门的高层决策者和管理者还控制着相当一部分

评估资源，如评估数据、评估经费及评估人员（甚至包括他们自身的价

值取向、个人偏好）等，没有他们的合作和重视，评估工作难以展开。

因此，明确的高层认同和支持可以使绩效评估更加具有合法性和有效

性。

（3）建立绩效信息系统，保证评估准确和有效

首先，应组织专门力量，收集国家有关政治、经济、社会文化、军

事等各个方面的信息，进行必要的统计、归纳、整理和加工，并视不同

时期的不同情况，及时予以调整、充实，为评估工作对有关材料的收集

与查询提供方便。其次，应建立评估信息的传递网络，把公共部门绩效

评估的结果尽快反馈和扩散给有关各方，使评估信息得到广泛使用。最

后，要充分利用电子计算机和现代通讯技术，实现评估信息系统的现代

化、评估信息传递的网络化。

（4）利用电子政府的新载体来改善公共部门绩效评估

电子政府带来的开放性大大加强了政府行政的透明度和民主化程

度，为公共部门绩效评估提供了可资利用的载体。一方面，电子政府的

信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通。另一

方面，电子政府为公共部门绩效评估朝科学化、标准化、制度化的方向

发展提供了多方面支持。

四、案例分析（19′×2）

（一）是关于2011房产政策“国八条”，主要讲中央ZF与地方ZF的较

量。

1．是我国现阶段中央ZF与地方ZF的关系；

答：就中央政府与地方政府关系而言,中央政府既要保证有足够的

权威来实现统一领导,又要保证地方政府应有的自主性和创造性,从而使

中央政府和地方政府两方面的积极性都得到充分的发挥。民主集中制原

则下形成的中央政府与地方政府关系并非是一种完全制度化和法律化的

关系,而主要是一种靠权力和信仰来维系的政治关系。

尽管中央政府与地方政府关系上经历了几次放权和收权的调整,但

都收效甚微,而且使得中央政府与地方政府关系的变化显现出以下几个

显著的特点。

（1）变动不居。两者之间的关系,始终缺乏法律和制度的规定,双方

的权力并没有质的和明确的划分。特别是地方政府的职责权限处于不明

晰的状态。

（2）集权—分权之间摇摆不定。中央政府和地方政府关系始终在权

力集中和权力分散两极之间进行非此即彼的选择,具有很大的随意性。

（3）集权化趋向。尽管随着社会的分化,地方政府的职能不断扩大,

但中央高度集权的模式和战略性取向并未发生根本性变化。

（4）非体制变革。中央政府与地方政府关系的变化,仅仅是在原有

体制内部的微调,而非制度性的变革与创新。

（5）单纯的行政性分权,即仅仅在中央政府和地方政府之间调整企

业行政隶属关系,企业只能被动地依附于中央政府或地方政府,中央政府

和地方政府的关系不可能从根本上理顺。

在中央政府和地方政府的关系上,原有体制下中央集中过多,管得过

死的状况,以及地方政府权力与职责长期相背离的不合理运行状态已有

较大改观,地方政府拥有越来越多的自主权,决定和处理本行政区域内的

政治、社会和经济事务。

在政府管理的层次上,中央政府逐步向地方政府下放财权和经济管

理权,特别是实施了分税制等一系列较为充分地考虑地方政府利益的制

度和作法,大大激发和增强了地方政府经济活力和地方政府管理的自觉

性,同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的

深度和广度,促进了中央关于地方政府发展目标和总体协调目标的实

现。

2．是分析导致房地产市场混乱的体制根源是什么。

答：我国房地产市场出现重重乱象,市场上房价节节攀高,政府进行

宏观调控收效并不显著。主要原因在其深层次的体制根源:就是“政企不

分或政资不分”,即政府仍具有双重身份和双重职能的问题没有解决。为

此,双重身份、双重职能的改革,应成为政府体制改革的重点。

（1）我国的政府不仅是政治实体,而且受国家委托履行经济实体的

职能,拥有大批国有企业,政府一身兼有政治实体和经济实体的双重身份

和双重职能。这种体制是我国建国之初从苏联那里学来的,它最适合实

行计划经济,当时在这种体制下,政府以国家名义对国有企业实行政府所

有制,不仅非经营性或公益性的国企为政府所统辖,而且本该按赢利原则

经营的国企也归政府所统辖。结果经济服从于政治,赢利原则被财政原

则所取代,市场机制和经济手段被计划经济和行政手段取代,经营性国企

完全失去了内在经济活力。

（2）近30年来,我国致力于建设社会主义市场经济体制,推行国企改

革,在政企分开、政资分开方面做了不少工作,还明确了股份制是公有制

的实现形式并付诸实践,但一身兼有政治实体和经济实体的双重身份和

双重职能的问题没有解决,解决“政企不分、政资不分”问题仍是“十一

五”时期经济改革的重点,这既使经营性国企难以建立健全的“公司治理结

构”,也使政府难以从经济建设型转变为公共服务型政府,还使政府的宏观

调控难以贯彻。房地产市场的“乱象”就是在这种背景下出现的。

（3）我国政府一身兼有政治实体和经济实体双重身份及双重职能。

作为政治实体,政府应履行“公共服务”职能,提供廉租房是各地政府应尽

的职责;可是政府又是经济实体,各地政府不仅受国家委托拥有土地所有

权之外,而且除支持私人房地产商经营之外,也还有国营的房地产经营公

司。于是不少地方便热衷于经营性房地产投资与经营,而疏于廉租房建

设。

（4）从行政体制上看,这是中央与地方的博弈;而从宏观经济看,这是

作为政治实体的政府(宏观调控)和作为经济实体的政府(投资冲动)二者

相互倾轧。这股“乱象”的由来,就在于“政企不分、政资不分”,其体制根

源就在于政府的定位不明,在于政府仍一身兼有政治实体和经济实体的

双重身份和双重职能。

（二）是关于诚信（学术作假之类的）的材料，

1．是什么是导致诚信问题出现的根源。

答：略。

2．结合公共管理伦理的相关理论和我国实际，分析ZF部门应该怎

样提升诚信。

答：公共管理伦理或行政道德是以“责、权、利”的统一为基础，以

协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。

公共管理伦理就是特殊领域中的角色伦理，公共管理伦理或以公共管理

系统为主体，或以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动

的社会化角色的伦理原则和规范。

（1）无论是公共管理系统还是公共管理者，均具有作为伦理主体的

客观依据，或者说具有伦理行为能力。公共管理主体是社会化角色，具

有合乎公共管理行为规范所要求的权利能力，公共管理职能的履行就是

这种能力。

（2）公共管理主体具有接受伦理约束的特殊必要，这是由公共管理

在社会生活中的特殊地位及其巨大影响力决定的。如果行政决策失误，

就有可能使国家和人民遭受灾难。因此，公共管理受责任、义务、伦理

规范的约束，是十分必要的。

(3)具有为自己的行为承担后果的责任能力，只有具备履行公共管

理义务和承担公共管理责任行为能力的主体，才能成为公共管理伦理的

主体。

总的来说，政府的诚信建设需要从道德、法律以及体制和机制等层

面多管齐下，才能更好。具体表现在：

（1）应加强对政府公务员的诚信教育，宣传普及传统诚信知识，以

增强公务员的诚信意识和守法意识。广大公务员是政府工作的直接承担

者，是实施政府行为的主体，他们的守信、守法意识水平，直接关系到

各级政府的执行力和公信力

（2）应将政府诚信建设纳入法治轨道，通过专门立法对政府诚信做

出具体规定和明确要求，必须政务公开、权限公开、信息公开、责任公

开、绩效公开、依法办事，并接受社会公众监督。

（3）应建立政府与公务人员诚实守信的激励机制和失信行为的责任

追究机制。对讲诚信的行政主体或个人要进行公开表彰奖励，对失信行

政主体或个人要公开予以惩治，并追究相应的政治责任、行政责任与法

律责任。

（4）应建立健全以行政首长为重点的行政问责制度。依照权责统

一、政务公开、客观公正的原则，对行政首长及其下属失职渎职、虚报

政绩、失信于民、行政不作为、乱作为者，公开追究责任，甚至调离工

作岗位。

政府既是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用

的示范者，政府诚信对社会的影响至关重要。政府诚信是社会诚信的一

大支柱。作为掌握公共权力、提供公共服务、代表公共利益的政府，理

所当然地应当倡导与维护社会诚信，坚守诚信的政府也最可贵，最能凝

聚民心。

2011年厦门大学706政治学与公共

管理学考研真题及详解

厦门大学2011年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目代码：706

科目名称：政治学与公共管理学

招生专业：政治学系、公共管理学系、海洋与海岸带发展研究所、

台湾研究院各相关专业

考生须知：答题必须使用（蓝）色黑水（圆珠）笔；不得在试题

（草稿）纸上作答；凡未按规定作答均不予评阅、判分。

一、名词解释（每小题5分，共20分）

1．利益集团

2．政治文化

3．管理幅度

4．公共部门人力资源开发

二、简答题（每小题8分，共32分）

1．公共组织水平协调的方式有哪些？

2．政府失败论给我们哪些启示？

3．政治革命发生的主客观条件是什么？

4．当前我国利益集团利益协调机制不健全的表现是什么？

三、论述题（每小题30分，共60分）

1．试论政府是宏观经济的调控者（结合全球金融机构以来中国政

府的管理实践展开论述）

2．结合西方政治思想中各理论流派的争论与我国的现实国情谈谈

你国家与社会关系的理解

四、案例分析题（每小题19分，共38分）

Ⅰ．芜湖市之“市民心声”

芜湖市地处安徽省东南部，是安徽省东南部一个重要的地级市。近

年来，芜湖市经济和社会发展较快，已经成为安徽省开放的前沿和经济

快速增长区域。但随着社会经济发展，一些新的矛盾和问题也相继出

现，市民在遇到问题时越来越渴望得到党和政府快捷、方便的咨询服务

和政策指导。芜湖市委市政府在加快经济发展步伐的过程中清楚地认识

到要解决新的矛盾和问题，化解民怨。构建和谐社会，迫切需要一种更

为便捷的收集民意、集中民智的方式来加强与市民之间的沟通，以适应

社会发展过程。为此，2003年1月，芜湖市在政府网站上设立了“市民心

声”栏目，开始进行电子政务实践，构建民意政府，引导市民参政议

政，监督、改进政府工作，以逐步实现政府与市民的互动。

根据有关人员介绍，芜湖“市民心声”栏目的宗旨是“倾听民声，了

解民意、广纳民智”，其核心是以民为本，尊重民意，畅通渠道，把倾

听民意、关注民生作为工作的着力点，使各项工作都“自听取民意始，

至实现民意终”。从开始设立至今经历了三个阶段，即2003年的“联

动”阶段、2004年的“互动与执行”阶段、2005年创新的“政民互动”阶

段。2003年初，在确定“市民心声”栏目后，为了保证该项目的顺利实

施，市政府开展了一系列的联动活动，扩大了该栏目的影响力，树立

了“市民心声”在市民中的品牌效应。其主要做法是：（1）与政府联

动。市政府办公室与政府网站密切配合，使其得到了市委市政府领导者

的肯定与热情支持。（2）与督办联动。2003年6月17日，市政府督查室

在“市民心声”中开设“督察反馈”栏。通过这个热点视窗，收集大家有关

政务督办的意见和建议，重点开展领导关注、市民关心的问题和事情

的督办，及时反馈督察办理的进程和结果，从而帮助市民切实解决问

题。（3）与媒体联动。2003年5月起，开设实施报纸、电台、电视台等

媒体联动，一方面增加“市民心声”的宣传力度，另一方面利用媒体的监

督力量，深化和扩张新闻监督。

2004年市政府为了强化在与市民通过网络交流后的执行结果，2004

年市政府施行了三份文件，将互动与执行以制度的形式确立下来。

（1）建立部门反馈的在线回复机制。为了将市民意见和部门回复的互

动行为纳入制度化、规范化轨道，市政府办公室印发了《关于开展市政

府网站“市民心声”在线回复的通知》。要求对于市民的咨询投诉，各相

关部门要在5个工作日内做出答复，市政府督办部门加强催办、督办、

并对回复情况及办理情况进行检查，结果在网上公开通报。部门答复情

况纳入年度目标考核范围。通过这一制度的实施，在政府的行政干预和

网络的舆论监督作用下，两年来各部门共答复市民网上咨询投诉4000余

条，解决了一批群众关心的热点、难点问题。（2）建立了民意政绩的

在线谋划机制。近年来，凡有关城市规划、经济发展战略、重大项目建

设等每一项重大决策出台前，均通过“市民心声”征求市民意见。鉴于整

合“市民心声”论坛方面资源呼声很高，市政府办公室下发了《关于开辟

市民论坛的通知》，明确了以政府推荐、征集话题和市民自出主体等方

式，在“市民心声”栏目定期推出经济发展、政府工作、社会生活等方面

具有现实意义的各类话题，引导市民参与讨论。同时，重视发展中出现

的新情况、新问题，建立采纳利用制度，认真吸收、利用市民的有益建

设和建设性意见。（3）建立直接沟通的在线访谈机制。为实现政府与

市民即时、零距离接触，市政府下发《关于组织开展市政府网站“在线

访谈”有关事项的通知》，确定每月邀请一位市直部门的主要负责同

志，与广大网民进行在线即时交流，现场回答网民问题。在线访谈不预

设话题，不限定内容，不设主持人，全部由网友自由提问咨询，部门负

责人直接网上答复。

2005年，该论坛已经完成了向民意社区转化，“市民心声”围绕“互

动”、“执行”和“创新”等主题，议论、研讨、争执、阐发民间的声音。

（1）从简单留言到互动的民意社区。“市民心声”从简单的留言板，没

住注册，没有查询，没有分类，没有统计，甚至没有分页。到2005

年“市民心声”已经发展成为相对独立的网站。在原有板块的基础上，整

合“市长热线”、“网上信访”、“城市管理”、“新闻督办”和“市长信箱”等

内容，成为“政民互动”的综合性网络平台。（2）变民间智慧为政府行

为。随着对“市民心声”认识的深化，市政府更加注重其对政府治理的资

政作用，更加注重对“市民心声”话题的引导，变网友自发的建言献策为

政府部门主动引导参与，充分发挥民间智慧，为经济建设和城市发展服

务。网民围绕芜湖改革开放、经济建设和社会发展中的重大问题，从各

种各样的角度出发，分析讨论，印发了讨论热潮，引起了政府部门内部

不可能有的效果。

芜湖的“市民心声”以电子政务建设的形式，开通了政府与市民沟通

的平台，“市民心声”已经成为功能齐全、人气旺盛、独具特色的政府网

站。促进了政府要职能的转变、提高了行政效率，刷新了政府形象。作

为政府与民众沟通的平台，为政府提供了主渠道以外的一个掌握信息的

新渠道，便于了解民风、民情和民声。曾任芜湖市长的沈卫国评价说市

民心声使他“看到了报告中看不见的问题，听到了回报中听不到的意

见。”各级党政机关、人大代表、政协委员在进行决策或提交议案前，

都要把重点议案和提案在网上发布，供市民讨论、汲取民智，以求完

善，提高了办事效率，促进了政府职能的转变。“市民心声”还为市民参

政议政提供了平台，帮助市民解决了实际问题，为市民参政议政提供了

透明而畅通的渠道。整体而论，芜湖的“市民心声”促进了芜湖市社会经

济的和谐发展，产生了良好的社会效益，显示了良好的互动效应和政务

沟通功能，受到了社会各界的高度评价。《人民日报》、《安徽日报》

等媒体对其进行了报道和称赞，安徽的17个地方以其为榜样，纷纷在政

府网站中开设类似的互动栏目。安徽以外的南京、邯郸、焦作、海口等

城市前来考察学习，取得了广泛的社会影响。

请分析：

1．试简要分析芜湖市“市民心声”作为政治沟通手段的基本特点。

2．结合案例简要分析政治沟通在国家治理过程中的基本作用。

3．运用政治沟通的基本理论，结合案例的基本情况，分析在当前

社会经济发展形式下，政府如何有效地促进政治沟通。

Ⅱ．中国的市管县体制

市管县体制（又称市领导县体制）指由直辖市和较大的市领导县的

行政区划体制。建国初期，我国就有少数城市实行市领导体制。此后，

实行市领导体制的城市逐渐增多，50年代末达到第一次高潮，60年代初

开始回落并进入低潮，70年代又逐渐复苏。从1982年开始，我国又掀起

新一轮的市管县体制改革浪潮。目前，市管县体制已成为我国大多数地

区的行政区划体制。

1949年底，我国就有无锡（领导无锡县）、徐州（领导铜山县）、

兰州市（领导皋兰县）实行市管县体制。此后，北京、天津、旅大（今

大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市曾实行过市管县体制。当

时实行过市管县体制的出发点主要是为了保证大城市的蔬菜、副食品供

应。领导县的市仅限于部分直辖市、省会和个别大城市。除旅大市领导

过2个县外，一般一个市只领导一个县。从1958年开始，实行市管县体

制的范围迅速扩大，至1958年底，已有29个市领导118个县、2个自治

县，代管2个县级市，几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市管

县体制。1959年9月17日，全国人大常务委员会通过了《关于直辖市和

较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市管县体

制，并指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速

发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城

市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。到

1960年底，全国共有48个市领导234个县、自治县，代管6个县级市。60

年代初经济困难时期，市领导县体制进入低潮。1965年底仅剩25个市领

导78个县、1个自治县。70年代后，市领导县体制又逐渐复苏。至1981

年底，共有57个市领导147个县、自治县。

1982年，中共中央（1982）51号文件中向全国发出了改革地区体

制、实行市管县体制的指示。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试

行。到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管

县体制，共有196个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代

管240个县级市。这次改革有如下特点：第一，改革的目的是将大中城

市周围的农村地区划归城市统一领导，以充分发挥中心城市的作用，加

快城乡一体化建设，逐步形成以大、中城市为依托的经济区，并使经济

区与行政区的范围基本一致。第二，市制改革与地区体制改革相结合。

我过作为世界大国，省级行政区数量明显偏少，省级行政区的土地面积

和人口数量都超过世界上中等规模的国家全国的国土面积和人口总量，

大省的规模则超过英、法、德、意等大国。因省政府管辖的幅度太大，

我国在省以下划分地区，每个地区包括若干个县级行政区，设置地区行

政公署，作为省政府的派出机构，代表省政府管理该地区的社会公共事

务。在实际的运作过程中，地区行政公署实质上发挥了一级政府机构的

作用。但由于地区一级不是正式的行政区划，地区领导机构不是一级政

权机构，没有地区人民代表大会建制，不利于地方公共事务管理和地方

民主政治的发展。在未能大幅度地增加省级行政区数量，缩小其规模的

情况下，由地市级领导原来地区行政公署的辖县，就成为解决上述问题

的一条较为可行的途径。第三，改革的方式以“地市合并”或“撤地建

市”为主。“地市合并”是将原来的地区与原有的地级市合并，由新组建

的地级市政府领导市区和原来地区行政公署的辖县。如浙江的温州地区

与温州市合并，由温州市政府管理温州市区和原温州地区的8个县。福

建的晋江地区和泉州市合并由泉州市政府管辖市区的原晋江地区的7个

县。“撤地建市”指撤销地区行政公署，将某一县级市升格为地级市，由

新组建的地级市政府和原地区行政公署辖县。如辽宁省撤销铁岭地区行

政公署，将铁岭市升格为地级市，将法铁市并入铁岭市，将铁岭、开

源、西丰、昌图、康平、法库等6县划归铁岭市管辖。

市管县体制在实施过程中夜出现了一些问题：（1）除少数大城市

外，实行市管县体制的地级市往往不具备中心城市的实力和功能，对周

边地区的辐射与带动能力不足，不能真正发挥组织和推动区域经济一体

化发展的作用。根据1993年5月17日国务院批转的民政部《关于调整设

市标准的报告》，设立地级市的标准是：市区非农业人口25万以上；工

农业总产值30亿元以上，工农业产值占工农业总产值比重达80%以上；

国内生产总值在25亿元以上；第三产业占国内生产总值比重达35%以

上，并超过第一产业产值；地方本级预算内财政收入2亿元以上。按照

这个标准，对地级市的经济实力的要求只相当于目前珠江三角洲一个大

镇水平。很显然，按此标准设立的地级市，远不是那种能够带动区域经

济发展的中心城市。人们把这种现象称之为“小马拉大车。（2）市管县

政区范围的划分不尽合理。市管县的范围，有些是原有地区行署的辖

县，有些则是地级市政府和省政府讨价还价的结果，没有充分考虑到中

心城市的辐射范围及市县经济联系的密切程度。结果，有些实力较强的

中心城市管辖的县偏少或不辖县，而不具备中心城市实力的地级市则管

辖较多的县；经济上很少联系的市县被纳入一个行政区，经济关系密切

的市县则被从行政上分隔开来，经济区域行政区的范围很不一致，不利

于区域经济的发展。（3）某些地级市的市区范围偏小或市县同城（地

级市与其辖县同处于一个城市连续建成区中）。如广东省的佛山市的市

区面积只有86平方公里，不到其辖下的县级市南海市的1/10；江苏省的

苏州市与吴县市，无锡市与锡山市，常州市与武进市的市区均处于一个

城市连续建成区内。这既限制了中心城市的发展空间，又容易导致重复

建设和引发市县矛盾。（4）市管县体制改革不同步，政府职能没有根

本转变，市县关系没有理顺，有些地级市政府仍然用计划经济体制下传

统的行政管理方式管辖下属各县，影响县域经济的正常发展。（5）地

级市领导县级市缺乏法律依据。我国宪法规定直辖市和较大的市可以领

导，但没有关于直辖市和较大的市可以领导县级市的规定。

尽管市管县体制在实施过程中出现了各种各样的问题，其推进速度

仍然很快。到1999年底，全国共有县级行政单位（不包括市辖区）2109

个，其中由市领导的县级行政单位有1314个，占62.3%；由省、自治区

政府的派出机构（地区行署，内蒙古自治区的盟）领导的县级行政单位

523个，占24.8%；此外，由自治州政府领导的县级行政单位247个，由

省、自治区政府直接领导的县级行政单位25个，二者合计为12.9%。市

管县体制已经成为我国占主导地位的行政区划体制。进入21世纪以来，

实行市管县体制的地区继续增加。随着2001年福建宁德地区撤地建市，

福建省各整个东部沿海省份全部实行了市管县体制。中西部地区也有一

些省全部实行市管县。特别值得注意是，市管县体制下的撤县建区，撤

市（县级市）建区的趋势。如南京的江宁县、扬州的邗江县撤县建区；

苏州的吴县市、无锡的锡山市、常州的武进市、杭州的萧山市与余杭

市、广州的番禺市与花都市撤市建区；佛山市更是将辖下的南海市、顺

德市、高明市、三水市全部撤市建区。从这些城市的做法看，扩大中心

城市发展空间，优化空间结构，组织紧密型的地域综合体的倾向十分明

显。

请分析：

1．在什么样条件下市管县体制可以发挥积极作用？

2．市管县体制的推行反映了国内政府间关系的什么问题（着重从

管理层次与管理幅度、集权与分权的角度分析）？

3．如何调整市管县体制（调整的基本方向和途径）？

参考答案

厦门大学2011年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目代码：706

科目名称：政治学与公共管理学

招生专业：政治学系、公共管理学系、海洋与海岸带发展研究所、

台湾研究院各相关专业

考生须知：答题必须使用（蓝）色黑水（圆珠）笔；不得在试题

（草稿）纸上作答；凡未按规定作答均不予评阅、判分。

一、名词解释（每小题5分，共20分）

1．利益集团

答：利益集团是资本主义国家政治生活中的特有现象，它是人们根

据特定的利益要求，为了影响政治决策而结成的社会群体，这种特定的

利益要求，就是利益集团的集团利益。由于资本主义国家利益集团是形

形色色、多种多样的，因而集团利益的层次、种类也是错综复杂的。

2．政治文化

答：政治文化是政治关系的心理的和精神的反映，它是人们在社会

政治生活中形成的对于政治的感受、认识和道德习俗规范的复杂综合。

它是作为一种观念形式而存在的，是社会政治意识形态，是社会政治关

系作用于大脑的产物。

政治文化一般由政治心理、政治思想两个层次构成，政治心理是政

治文化的表层和感性部分，政治思想是政治文化的深层和理性部分。政

治文化通过政治社会化过程得以传习，即通过各种政治社会化媒介和途

径来实现传习和传播，从而使自身得到延续。

3．管理幅度

答：管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员

或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志，一

项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。管理幅度多宽为宜并没有一个普

遍适用的标准，只能是因人、因事而定。与管理幅度密切联系的是管理

层次，二者在一定规模的组织内成反比关系，管理层次越多，管理幅度

越小；管理层次越少，管理幅度越大。

4．公共部门人力资源开发

答：公共部门人力资源开发是指为充分、科学、合理和有效地发挥

公共部门人力资源，在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过

程中，对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提

高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。

公共部门人力资源开发具有战略性、系统性、社会性、预见性、动态性

的特点。主要包括公关部门人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔

与使用、配置与管理。可以从以下几方面来把握这一概念：

（1）充分、科学、合理、有效是指数量上的充分在岗，避免不合理

的公共部门人力资源闲置与浪费，并使其走上法制化轨道；对公共部门

人力资源的使用要合理，注重长期效益；有效地利用开发结果，并把其

落到实处。

（2）要发挥公共部门人力资源在公共管理中的积极作用，进行正向

开发。

（3）要把公共部门人力资源配置到合适的岗位上，使得“能者在其

位，贤者在其职”。

（4）通过教育与培训等手段，全面提高公共部门人力资源的各方面

素质，并通过合理配置、流动和激励等手段，使公共部门人力资源达到

最大限度的职位匹配、结构优化。

（5）根据公共部门人力资源开发理论和有关政策，评价公共部门人

力资源开发状况，预测和平衡公共部门人力资源的供求关系，以较少的

投入产生较大的效益。

二、简答题（每小题8分，共32分）

1．公共组织水平协调的方式有哪些？

答：组织协调是组织运作的重要环节，也是组织管理者的基本任务

之一。公共组织水平协调是指组织间水平方向上的合作。主要的方式有

四种：

一是利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界；

二是在共同参与的领域，成立诸如机构问委员会这样的组织进行协

调，推动合作；

三是根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织

的活动；

四是建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组

织的提议进行审议。

2．政府失败论给我们哪些启示？

答：政府失败是现代市场经济国家的政府干预所产生的一种普遍现

象，公共选择和政策分析学者已对这个问题进行了较长时问的研究，形

成颇为系统的“政府失败论”。这对于我们在社会主义市场经济发展过程

中处理好政府与市场的关系，合理确定、发挥或转变政府职能，完善宏

观调控的机制及手段，避免政府失败具有一定的启发意义。

（1）必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问

题。政府在履行其职能、干预市场运行时并不总是起到弥补市场缺陷或

纠正市场失灵的作用，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，

必须确定好政府干预的范围、内容、方式及干预的力度。

（2）必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治一行政体制

改革，尤其是转变政府职能。经济过程与政治过程是相互联系的，政治

制度是经济过程的内生变量。因此适应市场经济的发展必须进行政治一

行政体制改革，特别是及时转变政府职能，由直接、微观的干预过渡到

宏观、间接的调控。

（3）必须在政府机构中引入竞争机制，引入合同外包，或同一种物

品及服务可由几个公共部门来提供形成竞争，用市场的力量来改进政府

的工作效率，有助于克服或防止政府失败，提高政府工作效率，减少浪

费。

（4）必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行

政、依法治国。加强法制建设，重视制度规则的选择和创新，将政府的

公共决策和行政管理纳入法制化轨道，改善公共决策系统，提高公共政

策质量；加强行政立法和行政执法，依法约束政府行为，实现政府管理

过程的程序化，提高依法行政水平。

（5）建立起一个灵活、高效、廉洁的政府管理体制，从根本上消除

寻租及腐败滋生的土壤与条件。抑制寻租及反腐败必须从制度或体制创

新方面人手，消除腐败和寻租产生的土壤和条件。

总之，政府失败理论的研究并不是要否定政府在市场经济中的必要

作用，而仅是要指出政府行为的局限性，确定好政府的干预行为的范

围、内容、方式及力度，避免干预不当或过度干预所产生的政府失败现

象，使政府更好地履行其社会经济职能。

3．政治革命发生的主客观条件是什么？

答：政治革命是指在社会利益矛盾对抗的基础上，社会政治力量为

变更政权和社会利益关系而反抗既有政治权力和政治统治的激烈活动。

其历史发展的作用在于打破旧的政治关系和政治秩序，推翻旧的政治制

度，代之以新的政治关系、政治秩序和政治制度，从而推动整个社会的

发展与进步。影响政治革命发生的条件包括主观条件和客观条件。

客观条件是当生产力发展到一定水平后，会产生大量的新生社会阶

层，他们参与政治的热情空前高涨。而当僵硬的政治制度不能为新生的

社会阶层进入权力层提供渠道时，就产生了政治危机，从而导致革命。

2、不同利益的冲突和对立已经发展到不可协调的程度。它表明，革命

的社会利益主体与政治权力主体不可能在既有的利益关系中共存于社会

共同体和政治共同体中，被统治者的利益不可能在既有的利益关系中得

到实现和满足，因此，既有的利益关系不可能维持，从而促使政治革命

的发生。

主观条件是利益诉求。在利益矛盾对抗和政治力量对比基础上发展

起来的政治力量，必然要求以新的政治权力来实现自己的利益要求，从

而使得政治权力的变易成为这些政治力量的主观要求，引起政治革命的

发生。当不同的利益主体之间的利益矛盾形成对抗状态时，即为政治革

命提供了主观基础。

4．当前我国利益集团利益协调机制不健全的表现是什么？

答：当前随着市场经济的发展，我国的利益集团队伍不断壮大，但

是其利益协调机制还不健全，主要表现在以下几点：

（1）缺乏独立性和自主活动能力。政府与利益集团的关系极其模

糊，往往是政府行政权力的衍生物，缺乏本应有的独立性和自主活动能

力。这主要表现在中国利益集团由政府机构领导，其行为方式、工作作

风都具有很强的行政性质，有的成员还具有国家公务员身份。因此，中

国的利益集团与政府保持着千丝万缕的联系。这在一定程度上会导致不

公平竞争的存在。

（2）缺乏资金、人才等组织发展的基本条件。资金匮乏，已经成为

制约中国利益集团发展的头号因素。而人才不足，是因为利益集团尚缺

乏专业人才培训机制，而是吸纳了大量政府淘汰的冗员和离退休人员，

妨碍了优秀人才进入。

（3）缺乏对利益集团权威、常规性的监督机制。由于政府与利益集

团的关系模糊，而且相关的法律、法规不健全，利益集团在实际运作中

不会受到强有力的监督，如此造成的后果就是给各种违章操作制造了很

大的活动空间，增加了社会的交易成本。

（4）公众对利益集团的认同度不高。对于官办性质浓厚的第三部门

组织，中国公众往往将其作为第二政府对待，而对于实力弱小的草根组

织，公众往往对其能力持怀疑态度，从而忽视了它们的存在或坚持对它

们进行谨慎的评价。

三、论述题（每小题30分，共60分）

1．试论政府是宏观经济的调控者（结合全球金融危机以来中国政

府的管理实践展开论述）

答：在当代，政府的作用问题越来越成为人们关注的焦点。现代市

场经济是一种以市场调节为基础，政府调节为补充的经济体制，因而要

处理好政府与市场、企业和社会等方面的关系，确定并履行好政府的社

会经济职能。我国目前正处在由计划向市场的转轨时期，市场经济的不

断完善以及加入WTO，既给我国政府管理角色带来严峻的挑战，也为

我国政府角色的转变带来极好的机遇。然而全球金融危机也为“中国制

造”带来了挑战。市场失灵导致宏观经济总量失衡，市场机制不能控制

经济的周期波动和通货膨胀，我国则依靠政府的财政政策和货币政策，

如适度宽松货币政策，调控金融机构对客户的法定存贷款利率等手段来

应对金融危机的冲击。

其次，市场经济机制不能解决国民经济的长期发展问题，因为这种

机制不能预测未来的经济变化，无法掌握复杂的需求结构，而且它的调

节具有短期性。因此，必须通过政府的指导性经济计划来解决经济的长

期发展问题。通过观察金融危机的过程中，我国经济周期的货币政策表

现，可以发现其政策取向是合理的，调整是积极的，有一定的前瞻性。

再次，市场机制难以调整和优化产业结构。因为在现代市场经济条

件下，资本和劳动的流动困难，市场垄断对市场机制的破坏以及靠市场

调节要付出很高的代价。我国政府在面对就业严峻的问题上通过扩大研

究生的招生人数以延缓就业就是其中的一个有效手段。

因此，现代市场经济国家的政府干预的一个重要内容是通过制定和

实施产业政策来实现产业结构的调整。正是通过财政政策、货币政策、

产业政策和经济计划等手段，现代市场经济国家的政府对经济生活加以

宏观调控。

2．结合西方政治思想中各理论流派的争论与我国的现实国情谈谈

你国家与社会关系的理解

答：略。

四、案例分析题（每小题19分，共38分）

Ⅰ．芜湖市之“市民心声”

芜湖市地处安徽省东南部，是安徽省东南部一个重要的地级市。近

年来，芜湖市经济和社会发展较快，已经成为安徽省开放的前沿和经济

快速增长区域。但随着社会经济发展，一些新的矛盾和问题也相继出

现，市民在遇到问题时越来越渴望得到党和政府快捷、方便的咨询服务

和政策指导。芜湖市委市政府在加快经济发展步伐的过程中清楚地认识

到要解决新的矛盾和问题，化解民怨。构建和谐社会，迫切需要一种更

为便捷的收集民意、集中民智的方式来加强与市民之间的沟通，以适应

社会发展过程。为此，2003年1月，芜湖市在政府网站上设立了“市民心

声”栏目，开始进行电子政务实践，构建民意政府，引导市民参政议

政，监督、改进政府工作，以逐步实现政府与市民的互动。

根据有关人员介绍，芜湖“市民心声”栏目的宗旨是“倾听民声，了

解民意、广纳民智”，其核心是以民为本，尊重民意，畅通渠道，把倾

听民意、关注民生作为工作的着力点，使各项工作都“自听取民意始，

至实现民意终”。从开始设立至今经历了三个阶段，即2003年的“联

动”阶段、2004年的“互动与执行”阶段、2005年创新的“政民互动”阶

段。2003年初，在确定“市民心声”栏目后，为了保证该项目的顺利实

施，市政府开展了一系列的联动活动，扩大了该栏目的影响力，树立

了“市民心声”在市民中的品牌效应。其主要做法是：（1）与政府联

动。市政府办公室与政府网站密切配合，使其得到了市委市政府领导者

的肯定与热情支持。（2）与督办联动。2003年6月17日，市政府督查室

在“市民心声”中开设“督察反馈”栏。通过这个热点视窗，收集大家有关

政务督办的意见和建议，重点开展领导关注、市民关心的问题和事情

的督办，及时反馈督察办理的进程和结果，从而帮助市民切实解决问

题。（3）与媒体联动。2003年5月起，开设实施报纸、电台、电视台等

媒体联动，一方面增加“市民心声”的宣传力度，另一方面利用媒体的监

督力量，深化和扩张新闻监督。

2004年市政府为了强化在与市民通过网络交流后的执行结果，2004

年市政府施行了三份文件，将互动与执行以制度的形式确立下来。

（1）建立部门反馈的在线回复机制。为了将市民意见和部门回复的互

动行为纳入制度化、规范化轨道，市政府办公室印发了《关于开展市政

府网站“市民心声”在线回复的通知》。要求对于市民的咨询投诉，各相

关部门要在5个工作日内做出答复，市政府督办部门加强催办、督办、

并对回复情况及办理情况进行检查，结果在网上公开通报。部门答复情

况纳入年度目标考核范围。通过这一制度的实施，在政府的行政干预和

网络的舆论监督作用下，两年来各部门共答复市民网上咨询投诉4000余

条，解决了一批群众关心的热点、难点问题。（2）建立了民意政绩的

在线谋划机制。近年来，凡有关城市规划、经济发展战略、重大项目建

设等每一项重大决策出台前，均通过“市民心声”征求市民意见。鉴于整

合“市民心声”论坛方面资源呼声很高，市政府办公室下发了《关于开辟

市民论坛的通知》，明确了以政府推荐、征集话题和市民自出主体等方

式，在“市民心声”栏目定期推出经济发展、政府工作、社会生活等方面

具有现实意义的各类话题，引导市民参与讨论。同时，重视发展中出现

的新情况、新问题，建立采纳利用制度，认真吸收、利用市民的有益建

设和建设性意见。（3）建立直接沟通的在线访谈机制。为实现政府与

市民即时、零距离接触，市政府下发《关于组织开展市政府网站“在线

访谈”有关事项的通知》，确定每月邀请一位市直部门的主要负责同

志，与广大网民进行在线即时交流，现场回答网民问题。在线访谈不预

设话题，不限定内容，不设主持人，全部由网友自由提问咨询，部门负

责人直接网上答复。

2005年，该论坛已经完成了向民意社区转化，“市民心声”围绕“互

动”、“执行”和“创新”等主题，议论、研讨、争执、阐发民间的声音。

（1）从简单留言到互动的民意社区。“市民心声”从简单的留言板，没

住注册，没有查询，没有分类，没有统计，甚至没有分页。到2005

年“市民心声”已经发展成为相对独立的网站。在原有板块的基础上，整

合“市长热线”、“网上信访”、“城市管理”、“新闻督办”和“市长信箱”等

内容，成为“政民互动”的综合性网络平台。（2）变民间智慧为政府行

为。随着对“市民心声”认识的深化，市政府更加注重其对政府治理的资

政作用，更加注重对“市民心声”话题的引导，变网友自发的建言献策为

政府部门主动引导参与，充分发挥民间智慧，为经济建设和城市发展服

务。网民围绕芜湖改革开放、经济建设和社会发展中的重大问题，从各

种各样的角度出发，分析讨论，印发了讨论热潮，引起了政府部门内部

不可能有的效果。

芜湖的“市民心声”以电子政务建设的形式，开通了政府与市民沟通

的平台，“市民心声”已经成为功能齐全、人气旺盛、独具特色的政府网

站。促进了政府要职能的转变、提高了行政效率，刷新了政府形象。作

为政府与民众沟通的平台，为政府提供了主渠道以外的一个掌握信息的

新渠道，便于了解民风、民情和民声。曾任芜湖市长的沈卫国评价说市

民心声使他“看到了报告中看不见的问题，听到了回报中听不到的意

见。”各级党政机关、人大代表、政协委员在进行决策或提交议案前，

都要把重点议案和提案在网上发布，供市民讨论、汲取民智，以求完

善，提高了办事效率，促进了政府职能的转变。“市民心声”还为市民参

政议政提供了平台，帮助市民解决了实际问题，为市民参政议政提供了

透明而畅通的渠道。整体而论，芜湖的“市民心声”促进了芜湖市社会经

济的和谐发展，产生了良好的社会效益，显示了良好的互动效应和政务

沟通功能，受到了社会各界的高度评价。《人民日报》、《安徽日报》

等媒体对其进行了报道和称赞，安徽的17个地方以其为榜样，纷纷在政

府网站中开设类似的互动栏目。安徽以外的南京、邯郸、焦作、海口等

城市前来考察学习，取得了广泛的社会影响。

请分析：

1．试简要分析芜湖市“市民心声”作为政治沟通手段的基本特点。

答：略。

2．结合案例简要分析政治沟通在国家治理过程中的基本作用。

答：略。

3．运用政治沟通的基本理论，结合案例的基本情况，分析在当前

社会经济发展形式下，政府如何有效地促进政治沟通。

答：略。

Ⅱ．中国的市管县体制

市管县体制（又称市领导县体制）指由直辖市和较大的市领导县的

行政区划体制。建国初期，我国就有少数城市实行市领导体制。此后，

实行市领导体制的城市逐渐增多，50年代末达到第一次高潮，60年代初

开始回落并进入低潮，70年代又逐渐复苏。从1982年开始，我国又掀起

新一轮的市管县体制改革浪潮。目前，市管县体制已成为我国大多数地

区的行政区划体制。

1949年底，我国就有无锡（领导无锡县）、徐州（领导铜山县）、

兰州市（领导皋兰县）实行市管县体制。此后，北京、天津、旅大（今

大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市曾实行过市管县体制。当

时实行过市管县体制的出发点主要是为了保证大城市的蔬菜、副食品供

应。领导县的市仅限于部分直辖市、省会和个别大城市。除旅大市领导

过2个县外，一般一个市只领导一个县。从1958年开始，实行市管县体

制的范围迅速扩大，至1958年底，已有29个市领导118个县、2个自治

县，代管2个县级市，几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市管

县体制。1959年9月17日，全国人大常务委员会通过了《关于直辖市和

较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市管县体

制，并指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速

发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城

市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。到

1960年底，全国共有48个市领导234个县、自治县，代管6个县级市。60

年代初经济困难时期，市领导县体制进入低潮。1965年底仅剩25个市领

导78个县、1个自治县。70年代后，市领导县体制又逐渐复苏。至1981

年底，共有57个市领导147个县、自治县。

1982年，中共中央（1982）51号文件中向全国发出了改革地区体

制、实行市管县体制的指示。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试

行。到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管

县体制，共有196个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代

管240个县级市。这次改革有如下特点：第一，改革的目的是将大中城

市周围的农村地区划归城市统一领导，以充分发挥中心城市的作用，加

快城乡一体化建设，逐步形成以大、中城市为依托的经济区，并使经济

区与行政区的范围基本一致。第二，市制改革与地区体制改革相结合。

我过作为世界大国，省级行政区数量明显偏少，省级行政区的土地面积

和人口数量都超过世界上中等规模的国家全国的国土面积和人口总量，

大省的规模则超过英、法、德、意等大国。因省政府管辖的幅度太大，

我国在省以下划分地区，每个地区包括若干个县级行政区，设置地区行

政公署，作为省政府的派出机构，代表省政府管理该地区的社会公共事

务。在实际的运作过程中，地区行政公署实质上发挥了一级政府机构的

作用。但由于地区一级不是正式的行政区划，地区领导机构不是一级政

权机构，没有地区人民代表大会建制，不利于地方公共事务管理和地方

民主政治的发展。在未能大幅度地增加省级行政区数量，缩小其规模的

情况下，由地市级领导原来地区行政公署的辖县，就成为解决上述问题

的一条较为可行的途径。第三，改革的方式以“地市合并”或“撤地建

市”为主。“地市合并”是将原来的地区与原有的地级市合并，由新组建

的地级市政府领导市区和原来地区行政公署的辖县。如浙江的温州地区

与温州市合并，由温州市政府管理温州市区和原温州地区的8个县。福

建的晋江地区和泉州市合并由泉州市政府管辖市区的原晋江地区的7个

县。“撤地建市”指撤销地区行政公署，将某一县级市升格为地级市，由

新组建的地级市政府和原地区行政公署辖县。如辽宁省撤销铁岭地区行

政公署，将铁岭市升格为地级市，将法铁市并入铁岭市，将铁岭、开

源、西丰、昌图、康平、法库等6县划归铁岭市管辖。

市管县体制在实施过程中夜出现了一些问题：（1）除少数大城市

外，实行市管县体制的地级市往往不具备中心城市的实力和功能，对周

边地区的辐射与带动能力不足，不能真正发挥组织和推动区域经济一体

化发展的作用。根据1993年5月17日国务院批转的民政部《关于调整设

市标准的报告》，设立地级市的标准是：市区非农业人口25万以上；工

农业总产值30亿元以上，工农业产值占工农业总产值比重达80%以上；

国内生产总值在25亿元以上；第三产业占国内生产总值比重达35%以

上，并超过第一产业产值；地方本级预算内财政收入2亿元以上。按照

这个标准，对地级市的经济实力的要求只相当于目前珠江三角洲一个大

镇水平。很显然，按此标准设立的地级市，远不是那种能够带动区域经

济发展的中心城市。人们把这种现象称之为“小马拉大车。（2）市管县

政区范围的划分不尽合理。市管县的范围，有些是原有地区行署的辖

县，有些则是地级市政府和省政府讨价还价的结果，没有充分考虑到中

心城市的辐射范围及市县经济联系的密切程度。结果，有些实力较强的

中心城市管辖的县偏少或不辖县，而不具备中心城市实力的地级市则管

辖较多的县；经济上很少联系的市县被纳入一个行政区，经济关系密切

的市县则被从行政上分隔开来，经济区域行政区的范围很不一致，不利

于区域经济的发展。（3）某些地级市的市区范围偏小或市县同城（地

级市与其辖县同处于一个城市连续建成区中）。如广东省的佛山市的市

区面积只有86平方公里，不到其辖下的县级市南海市的1/10；江苏省的

苏州市与吴县市，无锡市与锡山市，常州市与武进市的市区均处于一个

城市连续建成区内。这既限制了中心城市的发展空间，又容易导致重复

建设和引发市县矛盾。（4）市管县体制改革不同步，政府职能没有根

本转变，市县关系没有理顺，有些地级市政府仍然用计划经济体制下传

统的行政管理方式管辖下属各县，影响县域经济的正常发展。（5）地

级市领导县级市缺乏法律依据。我国宪法规定直辖市和较大的市可以领

导，但没有关于直辖市和较大的市可以领导县级市的规定。

尽管市管县体制在实施过程中出现了各种各样的问题，其推进速度

仍然很快。到1999年底，全国共有县级行政单位（不包括市辖区）2109

个，其中由市领导的县级行政单位有1314个，占62.3%；由省、自治区

政府的派出机构（地区行署，内蒙古自治区的盟）领导的县级行政单位

523个，占24.8%；此外，由自治州政府领导的县级行政单位247个，由

省、自治区政府直接领导的县级行政单位25个，二者合计为12.9%。市

管县体制已经成为我国占主导地位的行政区划体制。进入21世纪以来，

实行市管县体制的地区继续增加。随着2001年福建宁德地区撤地建市，

福建省各整个东部沿海省份全部实行了市管县体制。中西部地区也有一

些省全部实行市管县。特别值得注意是，市管县体制下的撤县建区，撤

市（县级市）建区的趋势。如南京的江宁县、扬州的邗江县撤县建区；

苏州的吴县市、无锡的锡山市、常州的武进市、杭州的萧山市与余杭

市、广州的番禺市与花都市撤市建区；佛山市更是将辖下的南海市、顺

德市、高明市、三水市全部撤市建区。从这些城市的做法看，扩大中心

城市发展空间，优化空间结构，组织紧密型的地域综合体的倾向十分明

显。

请分析：

1．在什么样条件下市管县体制可以发挥积极作用？

答：市管县体制首次进行设置的时候是为了保证大城市的蔬菜、副

食品供应，后来是为了密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支

援，便于劳动力的调配。但是在市管县体制发挥作用的过程中存在着许

多问题，若使市管县体制发挥积极作用，则需要确定体制实施的条件。

对于市管县体制而言，实施的条件主要有：（1）省级行政区数量少，

省级行政区的土地面积和人口数量庞大，无法管辖县级的事务（2）市

县之间的经济联系密切，地级市具备中心城市的实力和功能，对周边地

区的辐射与带动能力充足。(3)法律制度的保障。市管县体制得到法律上

的支持，使得体制运行有法可依。

通过以上条件的完善，可以使市管县体制积极发展，加强市县之间

的联系，二者相互扶持，共同发展。

2．市管县体制的推行反映了国内政府间关系的什么问题（着重从

管理层次与管理幅度、集权与分权的角度分析）？

答：政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络

关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关

系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政

府之间的关系。市管县体制的推行所反映出来的政府间关系的问题主要

有：

1、管理层次域管理幅度上：（1）管理幅度过宽，没有与管理层次

相适应。市管县体制的推行，减少了省级政府的管理幅度，为了减少管

理层次，由地市级领导原来地区行政公署的辖县，代表省政府管理该地

区的社会公共事务，这样则增加了管理幅度，减少了管理层次，有利于

地方公共事务管理和地方民主政治的发展。（2）管理层次过多，阻碍

相关政策信息的传达。改革的方式以“地市合并”或“撤地建市”为主中是

将原来的地区与原有的地级市合并，由新组建的地级市政府领导市区和

原来地区行政公署的辖县；撤销地区行政公署，将某一县级市升格为地

级市，由新组建的地级市政府和原地区行政公署辖县。这些方法都一定

程度上减少了管理层次过多的问题。

2、集权与分权角度：市管县体制的推行反映出了向地方放权的必

要性。县发展的资源，从省级转移到了市级，发挥了地方政府拥有必需

的政策自主权、资源以及自治权。但是并没有放弃集权的职能，由市控

制县的一些资源，体现了集权与分权的相互配合。

3．如何调整市管县体制（调整的基本方向和途径）？

答：市管县体制发挥积极作用的调整方向是：加强政府各层级之间

的联系，县的发展能促进中心城市的发展，但是不增加规模。具体途径

有以下几点：

（1）合理划分市管县政区范围，充分考虑到中心城市的辐射范围及

市县经济联系的密切程度。在实力强的中心城市附近可增加县的数目，

将经济联系密切的县纳入到市管县的体制，以促成进区域经济的发展。

（2）建立健全地级市领导县级市的相关法律，实行依法行政，依法

治国。市管县体制正常运行则需要有相应的法律依据，在当今法制社会

中，依法行政必须有法可依。

（3）政府职能转变，理顺市县关系，促进县域经济的正常发展。市

管县体制并不是说市全面干预所辖县的发展，而是合理划分市县政府的

角色，理顺市县关系。

（4）撤市建区，扩大中心城市发展空间，优化空间结构。撤市建区

的试点建设使得地域发展倾向于组织紧密型，县的发展能促进中心城市

的发展空间，并且避免重复建设引发市县矛盾。

2010年厦门大学606政治学与公共

管理学考研真题及详解

厦门大学2010年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目代码：606

科目名称：政治学与公共管理学

招生专业：公共事务学院、海洋院、台湾院各相关专业

一、名词解释（每小题5分，共20分）

1．管理层次

2．集权制

3．国家结构形式

4．政治发展

二、简答题（每小题10分，共40分）

1．非马克思主义的国家起源学说有哪些?

2．共产党领导的多党合作的政党制度的特点是什么?

3．最有代表性的政府作用的观点有哪些?

4．日前我国公共财政管理中存在的问题是什么?

三、论述题（每小题25分，共50分）

1．试述发展中国家如何实现有效的政治稳定。

2．试论公共决策的科学化、民主化、法制化。

四、案例分析题（每小题20分，共40分）

Ⅰ．化解县乡债务危局之策

我国地方政府负债呈现出债务规模日益扩大、地区越穷债务负担越

重、层级越低债务压力越大和隐性债务重于显性债务等特点。

2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49县（市财政收支进行

审计调查发现，截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字

10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147％。49个县（市）累计债

务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。截至2002年9月，有42个

县（市）累计欠发国家规定的工资8亿元（其中当年l至9月，新欠1.32亿

元），是1998年底欠发工资的3倍多。据2003年政府决算统计，县级政

府债务总额达739.2亿元，平均每县负债4.11亿元。

2001年农业部统计，我国乡级债务己达1776亿元，平均每个乡镇负

债400万元。从目前各地的一些典型调查结果看，这个数字还是非常保

守的。据安徽省人大财政经济委员会的统计，截至2003年底，安徽省乡

级政府负债132亿元，乡均负债753万元。重庆万州区的调查统计表明，

2002年万州区乡镇债务高达8.86亿元，平均每个乡镇债务近900万元，

最高的乡镇负债相当于地方财政收入的13倍。有专家估计，我国仅乡镇

一级债务正在以每年200亿元的速度递增。中西部相对不发达地区，其

债务负担要比东部发达地区严重的多。2001年中西部地区一般赤字县共

计731个，赤字面为35.6％，仅新疆一地就有77个赤字县，赤字面为

90％。在中部的安徽，省人大财经委对45个县进行调查也显示，几乎所

有的县乡都有负债，而且债务逾期不能偿还现象比较突出。

巨额的财政赤字和沉重的债务负担，已经严重制约着县乡两级政府

职能的正常发挥。首先是办公经费难以落实，导致“没钱干事”，不少财

政困难乡镇的领导常为电费、电话费、交通费等办公经费发愁。其次是

乡镇干部人心不稳，致使“无人干事”。据四川省委组织部对100个乡镇

的调查，因为负债重而无法运转的乡镇占15~20％。

有关研究列举了造成地方政府负债沉重的若干原因：

1．政府直接介入竞争性领域，投资办企业失败承担的大量债务。

比较突出的是20世纪90年代初各地风行一时的财源建设。一些县乡政府

急于建设属于自己的稳定财源，大办乡镇企业，不注重市场调查和可行

性论证就盲目投资。随着我国告别“短缺”经济，乡镇企业出现大量亏损

倒闭，投资无法收回，反而背上债务包袱的比比皆是。

2．政府以政府信用形式为所属企业借款担保，由于企业无力偿还

而承担债务。地方政府担保债务转化为直接债务的比率非常高。有的地

方甚至百分之百地成了地方政府的负担。在经济转轨过程中，各地政府

为解决资金不足、融资渠道不畅等闯题，曾经成立了不少政府所属的经

济开发公司、农业开发公司、财务公司、信托投资公司等，以政府财政

提供担保、贴息等变相融资、间接贷款，由于项目决策失误，经济形势

变化以及管理上的种种问题，这些项目大多数成了“交学费”工程。

3．上级责任下级承担。由于各级政府事权与财权的划分不够清

晰，经常出现“上级请客，下级买单”，“上级决策失误，下级负责收

摊”的事情。由上级各部门推动的种种升级达标、评比活动、包括“普

九”、“村村通公路”、“村村通电话”等，也给一些地方遗留下来沉重的

债务包袱。上级以考核的形式层层下指标、验收检查，而财政又无力向

下拨款，乡镇只好举债搞建设。河南省某乡，投资30万元修建了乡村公

路，实现了村村通公路的目标：35万元开通了程控电话，完成了村村通

电话任务；276万元建小学和中学教学楼，达到了“普九”的要求；15万

元建高标准计划生育服务站，10万元建乡机关党校，20万元建起了全县