03 欧美国家公务员制度的产生和发展课件

第三讲西方国家公务员制度的产生和发展03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景西方公务员制度是在中世纪的特定环境中发展起来的。与中国秦朝以后高度集权、大一统的国家结构不同，中世纪的欧洲是一个分散、诸侯割据的松散封建国家。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景分散的社会结构反映在西欧中世纪政府组织就表现为：君主力量薄弱、教会地位较高；封建邦国中诸侯权力巨大，各自为政，整个国家的政令无法统一；教会的政治影响力巨大，限制了社会思想的解放与发展；不存在专职的公共管理人员即文官：例如，英国的官吏都由教士和官吏兼任；法国的官吏则由封建诸侯的家臣担任。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景中世纪时期国家政府的职能与相当简单，只是承担最基本的维护社会秩序和稳定的功能，社会服务职能相当有限；中世纪晚期之后，随着资本主义生产方式的，政府的职能有所扩张，例如市场管理职能，但是这些新职能的行使主要是以荣誉职位的形式表现出来。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景

14世纪末以后，西欧的社会、政治和经济结构开始发生剧烈变化，城市手工业、商业、金融业开始发展，城市的地位开始上升，政府的管辖范围也开始扩大，政府的职能也开始扩充，相应的也产生了对新的政府组织结构的要求；03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景在政治、社会和经济发展对新的政府组织结构的要求中，就出现了由君主直接任命和指挥、协助君主进行统治、只对君主负责且依赖君主的俸禄的文官阶层。资本主义生产方式的兴起也打破了过去封建国家中基于身份才可以担任官员的限制，普通民众也可以加入官员的行列。1776年美国《独立宣言》、1789年法国《人权宣言》都强调天赋人权、人人平等、公民是国家的主人。社会教育水平的提高，也使得越来越多的民众具备了担任公务员的基本素质。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变1、专制君主——恩赐制时期

14世纪末以后，在西欧国家中的英国最早出现文官阶层，但是此时的这种文官阶层被视为国王的私人奴仆（servant），其开支也是由国王恩赐，政府各部门的工作经费也被列在“宫廷开支”之中，因此这些文官也被称作crownservant，这也是后来的publicservant的由来。法国的职业文官群体的出现也与法国的封建集权国家的建立有着密切关系，为了加强对军队和地方政府的控制，16世纪起，国王开始在军队和地方政府（省）中派驻官员，其官职的获得和俸禄都由国王负担。德国的公务员制度发展起步较晚，但是发展迅速。在17世纪中叶的时候，普鲁士国王开始将军队的管理制度应用于政府的财政、邮政等行政事务中，这些文官同样由国王任命，并且服从、效忠于国王。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变2、资产阶级权贵——个人赡恩时期

1688年“光荣革命”以后，英国最早确立了君主立宪制政体，官员的任免权开始由国王交到国会的手中，出现了议会和国王共同控制官员任免权的情况。但是在这一时期，因此私人关系任免官员甚至卖官鬻爵的现象开始出现，政府的官职成为了高级政治领导人个人赡恩的工具，个人关系成为了官员任命中的重要标准。这种现象很快也漫延到其它资产阶级民主国家中。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变3、政党政治——政党分赃时期进入19世纪后，资产阶级民主国家的议会民主政治进一步深入发展，随着议会在国家权力体系中的最高权力地位的建立，政党政治也开始发展起来。在这种政党民主政治的发展过程中，首先是英国的两党制开始形成。但是在这种两党制的政治体制中，如果在民主选举过程中出现了执政党的变更，新当选的执政党往往会将政府的行政人员进行大规模的换班，新当选的执政党将官职作为政治战利品，公开地进行职位分赃。这在造成了行政机关的人事组成和工作严重不稳定现象的同时，也造成了行政机关工作人员素质的严重下降。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变3、政党政治——政党分赃时期政党分赃制大规模的出现是在美国。例如美国第二任总统约翰·亚当斯在下台前几个小时里任命了大量的联邦党官员（马伯里诉麦迪逊案）。到了1829年安德鲁·杰克逊任职的时候，在其八年任期内，他用本党党员更换了五分之一的政府官员。类似的情况也发生在法国，但是当时法国实行的是议会内阁制，因此单个政党控制议会多数因此控制政府的情况很少出现，所以相对于美国的政党分赃制而言，法国的政党分赃活动不那么严重。但是执政党的议员甚至党员还是有更好的机会担任政府职位。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变3、政党政治——政党分赃时期西方文官制度政党分赃制的兴起有着其深厚的历史背景。当时的资本主义生产方式和资产阶级对国家的统治权已经得到了牢固的确立，封建贵族与资产阶级之间的对立冲突已经不再是国家政治生活中的主题，相反，资产阶级内部的政治冲突还是占据了主要的政治舞台，政党政治开始出现，政党分赃制也有了其用武之地。政府的功能的大大扩张，掌握政府职位也成为了保证相应政党政治影响力的有效手段，因此执政党对于在政府职位上安插自己信任的人员非常重视。随着民主原则的深入人心、普选制度的确立，担任政府职位被认为不再像过去一样需要高不可攀的个人素质，相反，是人人都可以胜任的工作，因此政治竞争并且政治竞争的胜利者攫取公职一度被认为是天经地义的事情。03欧美国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变3、政党政治——政党分赃时期政党分赃制的盛行造成了官职严重腐败的现象，买官卖官现象普遍存在，损害了政府的权威；政党分赃制的过度实行扩大的选举活动带来的政治震荡影响，甚至影响到政治秩序的稳定。政党分赃制的过度实行也使得政府工作尤其是行政工作缺乏效率甚至是人才。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程在这种历史背景下，尤其是在政党分赃制过度发展的背景下，西方各国开始根据本国的具体情况建立现代公务员制度，其中两个标志性的制度设计是：政务官与事务官相分离制度考试择优录用制度03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国在资产阶级革命以前，国王集立法与行政权于一身，所有的官员都是国王的臣仆而非国家的公仆。17世纪末，“光荣革命”之后，议会的政治统治地位获得了实质性地发展，为了防止国王通过官员任命权干涉议会活动。第一个阶段是限制行政机关的工作人员担任议会职务，限制行政机关对立法机关工作的干涉。例如在1701年《王位继承法》中规定，“凡受国王的任命及得到国王年金者，皆不能当选为下院议员。”但是各部大臣例外，这样可以使得议会更好地控制政府各部。政务官与事务官的区分滥觞于此。第二个阶段从19世纪开始。当时随着议会制度的不断完善，重要官员的任免皆为议会多数党掌握，政党分赃制同样开始被运用，带来了一些负面效果，开始出现了改革政党分赃制的呼声。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国1805年，财政部设立第一个常务次官（事务官），其地位相当于副大臣；1830年，重要的几个政府部门都开始设立常务次官，很快所有的政府部分都接受了这种作用；英国政府官员正式被区分为两大类：政务官与常任官员。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，随内阁共进退。常任官员包括常务次官、副常务次官等，不与内阁共进退。这种区分开始有利于新旧内阁更替时政局的稳定和工作的连续性，并提高政府的工作效率。英国政务官和事务官这两种制度开始正式区分开来。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国1832年，英国通过了选举法，对政治体制和公务员制度进入了重大改革。1833年，政府正式开始实行官员的考试补缺制度，每有职位空缺便由四人参加考试，进行择优录取，这是英国建立公务员考试录用制度的开始。1853年，英国议会对东印度公民进行改革，改革当时该公司的高层管理人员都是通过政治关系的影响而获得职位的情况，确立了考任制的基本制度地位，并在对该公司情况进行调查的基础上形成了《麦考来调查报告》，为未来的英国文官制度改革确立了方向。《麦考来调查报告》的基本思想是通才教育、择优取官。它首先肯定了考任制的必要性；其次主张英国文官考试应当注重一般知识和能力，并且要以牛津大学和剑桥大学两所大学的课程为标准，从而为日后英国高级文官都主要出自这两所大学奠定了基础。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国1854年，财政部对英国官史作任用情况进行调查，做出《建立英国常任文官制度的报告》，提出了四项原则性建议：将政府的行政事务区分为智力工作和例行工作，其中前一类工作指行政领导和政治性职务，必须由大学生来担任；例行工作人员也要考试，但是只要求具有中学文化程度。凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业，并且通过进一步的竞争考试表明其具有一定的通才智力后才能被择优录用。建立功绩晋升制，并且以年资为基础稳定上升；在政府各部之间建立统一的公务员制度，使得各部之间可以互相协调和提升，从而使得文官全国一体化，有利于人才的流动和管理。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国在这些原则的基础上，政府的官员因此被区分为两大类，一类是随内阁更迭而进退的政务官，另一任是常任的事务官即文官。事务官必须通过考试的方式录用，录用后若无过失即终身任职，年老退休依法享有领取退休金的权利，事务官任职期间不得参加政党活动，从而在当时两党轮流执政的条件下可以保证行政工作的效率和基本政策执行的连贯性。1870年枢密院最终确定，除外交、内政两部以后，其他各部的职缺均应由公开竞争、考试合格者担任，否则无权享受退休金待遇，英国文官制度至此基本形成。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（二）美国

1829年，杰克逊总统倡导“官职轮换说”，认为担任政党官职是选举胜利者的权利，即所谓的政治分赃制。政党分赃制实行三十多年以后，其弊端日益显现出来：裙带关系盛行，政治活动不稳定。在1872年大选的时候，两党都提出要实行功绩制，反对分赃制。但是现实中的改革进行非常缓慢。1881当，当时的加菲尔德总统被一名求职不成功者暗杀后，对文官制度的改革终于被摆上了政府议事日程。1883年，联邦国会终于通过了《文官法》即《彭德尔顿法》，对美国的文官制度进行了全面改革，确立了美国现代文官制度的基础。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（二）美国《彭德尔顿法》的内容：1、规定了政治任命官职与非政治性任命官职的区别。选举性官员、非行政部门的官员须经参议院同意而任命的官员以及政府雇用的一般工人，均不在文官之列。文官不得进行政治性捐款和参与任何政治活动，不得因拒绝从事这类活动而被免职。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（二）美国《彭德尔顿法》的内容：2、公开的竞争性考试为选拔文官的手段，且录取官员须遵循从高分到低分的择优原则，在正式任命以前应当有一个试用期，应该者不得提供参议员或众议员写的推荐信。必须有不少于10%的联邦文官应通过上述途径产生，且总统可以视以后的发展情况不断增加这类职位。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（二）美国《彭德尔顿法》的内容：3、由总统提名经参议院同意任命三人组成文官委员会，且不得来自于同一党派，协助总统制定有关文官制度的规则，督促有关部门实行，各州也要设立成员数不少于三人的考试委员会，每年举行两次文官录用考试，在整个联邦内的各种工作由文官委员会统筹进行。03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（三）德国德国早在19时期就形成了职业公务员制度，其中表现为以上三个特点：官吏的出版多是中产阶级，封建贵族与大地方无法再操纵甚至垄断对政府职位的垄断；官吏视其职业为终身事业，并以专门知识为任职条件，使得公务员制度趋向于专业化与功绩化；公务员最重要的义务被认为是严格按照法律的规定办事，遵章守法是公务员最重要的义务03欧美国家公务员制度的产生和发展二、西方主要国家公务员制度的建立过程（四）西方国家公务员在历史发展中逐渐形成的一些基本组成制度：1、连续性和职业常任制度：凡通过考试被录用的公务员无过失不受免职处分，也不受政党内阁更替的影响，其职务和工资具有永久性；2、中立性和两官分离制度：政务官由选举或政治任命产生，与政府共进共退；事务官通过考试录用任职，在政治上保持中立，公务员的政治权利还受到了法律的限制，例如不能参与党派政治、不得参与罢工；3、功绩性与注重实绩的考评制度：强调公务员的工作业绩，建议和完善考试考核制度，将公务员的业绩与晋升、待遇和奖惩想结合。03欧美国家公务员制度的产生和发展三、现代西方公务员制度的基本原则（一）公正原则1、录用公开公务员招录的全部过程与内容都要向社会公开，其中包括录用政策、录用部门、职位和职位数、报考资格条件、报考方法和程序、考试时间、录用标准和考试结果公开。03欧美国家公务员制度的产生和发展三、现代西方公务员制度的基本原则（一）公正原则2、晋升公开

公务员晋升更高一级职务的程序和过程要公开。但是是需要经过公开的考试还是程序较简单的考核过程就可以晋升，不同国家有着不同的规定，但是最终的晋升决定则一般必须要公开。03欧美国家公务员制度的产生和发展三、现代西方公务员制度的基本原则（二）公平原则1、公民平等地享有担任公务员的权利；2、公务员享有公平地获得晋升的权利；3、同类同职同级的公务员享受平等的待遇。何谓公平？比例公平与比较公平03欧美国家公务员制度的产生和发展三、现代西方公务员制度的基本原则（三）政治中立原则公务员应当为全体人民服务，而不是为某个党派或社会团体服务。美国《文官法》：“任何公务员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。”德国《官员法》：“官员为全体人民服务，而不是为某一个政党服务，官员在政治活动方面应当采取克制和保留态度。”日本《国家公务员法》：“职员不得为政党或政治目的谋求或接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为。除行使选举权外，不得搞人事院规则所禁止的政治行为。职员不得作公选公职的候选人，不得作政党或政党政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员。”03欧美国家公务员制度的产生和发展三、现代西方公务员制度的基本原则（四）两官分途原则对政务官和事务官的产生方式、任用条件、管理形式、职责范围和职务履行等方面规定不同的标准和管理程序，两类官员也不能交换、交替任职，其职能也不能代替履行。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度发展的新动向（一）传统公共行政中公务员政治中立的原则出现变通

目前在公务员制度的实践中，公务员制度日趋政治化的问题日渐突出。这是因为一方面，公务员的确参与的政策的制定，而且实施有公务员参与制定的政策，可能会带来更好的效果；另一方面，现代公共管理模式的发展已经突破了过去简单的政策制定与执行的界限，两者之间的联系日益紧密。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（二）国家公务员制度中的职业永久性与稳定性传统被打破，现实的公共人事实践已经从根本上影响了公共服务提供的方式

传统公共行政的组织是一种官僚组织，公务员制度的目的就是保证这种官僚组成的高效运作，从而提出了公务员职业的永久性和稳定性要求，但是其后果是带来了公务员组织的不断扩张以及低效。面对这些问题在实践中开始出现利用一些替代性组织形式或机制来降低政府的垄断性作用，其主要途径是将原来由政府机构直接提供公共服务的方式，转变为通过其它组织和方式提供。公共部门使用临时性、兼职或季节性雇员的数量明显增加，终身职位的数量也在不断减少。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（三）简化关于公务员制度的各种规定，增强对公务员人力资源管理的灵活性，使得公务员制度朝着人力资源管理模式的方向发展。随着现代国家的发展，过去的认为对于公务部门的管理都需要按照严格的法治主义的精神进行管理的思想开始发生了改变，有关公务员制度的法律规定开始简化，对于各个具体的政府部门和行政组织的管理，人事管理的权力开始不断下放，简化制度，提高效率和灵活性，公务员的进入和退出机制也更灵活。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（四）公务员制度中原本非常强烈的官僚色彩也被削弱，行政管理体制开始向后官僚体制方向发展。西方主要国家在历史上发展起来的公务员制度的一个特点是高度依赖庞大的、垄断和、缺乏外部监督制约的官僚机构，高度重视规章制度和政府权力对行政活动的指导，几乎完全忽视市场需要和公务员的个人主观能动性。这在造成公务员制度运作低效的同时，不能对市场和民众的需要进行充分的回应。为了解决这两个弊端，现代国家的公务员制度开始将过去庞大且呈金字塔状的官僚组织拆分成各种相对独立的小单位，更多地考虑运营成本收益方面的要求，利用各种现代服务技术，将公众真正视作公务部门的顾客而非被管理的对象。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子1、德国公务员制度的特点

首先，德国公务员数量多，覆盖面广，是德国社会的中坚力量之一。从数量上讲，目前（2005年）德国联邦和州两级政府共有公务员460万，大约相当于全国8200万人口的5%、全国3000万劳动人口的15%；德国政府认为，目前公务员队伍人数比例太大，应该逐步精简。但是，由于《公务员法》的规定一般不能解雇，因此，目前主要靠自然减员来精简。例如，两德统一时柏林（州）内政部有850人，目前只剩下有150人。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子1、德国公务员制度的特点其次，德国公务员职业种类多，涉及社会公共服务的各个方面。从职业分类上讲，德国公务员既包括政府工作人员、事业单位工作人员、法院工作人员，也包括公立大中小学教师。大约90%的教师是公务员，还有10%为私人学校教师为公务员。所有的大专、大学教师都是公务员。德国的大学教师纳入公务员管理是历史传统，不过，由于其教学科研工作确实并非法律意义上的公共事务，而且按照公务员管理也不符合教学科研规律，例如：教授的晋级首先也要看是否有职数，如果没有“位子”，而不是看其学术水平，因此，即便一个人的科研教学水平再高，也不可能当上教授。德国公务员这样的职业覆盖面接近于我国财政供养的全体政府机关及事业单位人员。与我国财政供养人员的区别是，德国政党工作人员和私人协会人员不是公务员。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子1、德国公务员制度的特点再次，德国公务员根据类别享受不同的权利，承担不同责任。根据工作性质，德国公务员分为政府公务员、事业公务员和合约公务员三大类。其中政府公务员和其他两类公务员之间区别比较大。为了保障政府的正常运做，德国法律剥夺了政府公务员的罢工权利。这类公务员的总计170万。而对于事业公务员和合约公务员则保留了他们罢工和组织工会的权利。因此政府公务员类似于我国的行政机关公务员和参照公务员管理的事业单位公务员，事业公务员类似于我国从事公共事务的全额拨款的事业单位，而合约公务员类似于工勤人员和政府雇员。后两类公务员的权利基本与公司雇员相同，可以组织工会、谈判工资等等。

03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子1、德国公务员制度的特点

另一种分类方法是根据所服务的机构的层级划分的。即有联邦（国家）公务员、州（地方）公务员和城镇政府公务员。其中，联邦政府公务员大约占全体公务员的10%（也就意味着是全体劳动力的的1.5%）。虽然联邦公务员和地方公务员的个人收入（称为俸禄）都是由法律规定的，但是，由于经济发展水平的差异，法律也允许各州根据实际情况对公务员的收入进行一定幅度的调整。因此，德国公务员的收入并不是完全一样的。其中，联邦公务员的工资是严格按照法律执行的，一般而言，他们的收入是低于地方、特别是富裕地区的公务员的。当然，这样的分类往往还不能满足日常工作的实际需要。德国也有法律规定，对于特殊人才，经过财政部批准，可以给予特殊的薪金政策。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子1、德国公务员制度的特点在这种制度设立的情况下，德国公务员素质参差不齐。德国公务员工作范围涉及非常广，因此，对于人员素质的需求也存在很大不同。既有要在大学从事教学科研的教授，又有从事日常管理工作的行政人员，还有从事对公共设施维护的工勤人员，因此，德国公务员从学历上看，既有大学毕业生（硕士），也有中学会考合格者甚至初中会考合格者。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子2、德国公务员的招录

德国公务员招录的一般工作程序是，由人事部门根据职位空缺情况，向社会公开招考职位，提供报考信息。同时，政府要组成公务员调配委员会。该委员会首先要根据匿名的个人档案按比例挑选出一定数量的候选人。这种个人档案的挑选在委员会挑选的过程中十分重要。委员会进行挑选时所看到的档案全是匿名的，只能根据档案的客观情况按照标准挑选。档案记载的主要信息包括学习成绩、工作考勤、时间观念等，如有不良记录，基本无法进入候选人范围。其中对挑选公务员的标准的一个简短的描述是：“并不一定要特别聪敏的人，而是要遵守纪律、讲信誉、守时、脚踏实地的人。”03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子2、德国公务员的招录在个人档案挑选程序后，将进行统一的招录考试，避免由于各考试机构衡量标准的不同而导致的不公平。笔试一般按照1/10的比例优选。在笔试后，胜出的1/10的候选人要参加大约半小时的口试。口试需要组成另外的委员会，这个委员会一般包括人事处长和用人单位各个部门的代表。在口试录用后，候选人即进入试用期。试用期一般是两年，可根据情况延长至三年。在试用期内，候选人要在多个部门实习，而每个部门都要对他的表现进行评价。假设所有的评价都比较好，两年就可以终止实习期，进行任用。如果评价不好，可以再延长一年。如果仍不能获得积极评价，就会被淘汰。但是，从实际情况看，这一阶段的淘汰率是很低的。主要原因是公务员有稳定的收入和较好的社会地位，一般候选人都比较珍惜这样的机会。如果得到正式任用，就会终身做公务员。其中德国法律对任用为正式公务员的限制是很严格的。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子2、德国公务员的招录除了前述档案挑选和考试程序外，候选人的年龄还必须达到27岁以上。原因是，一般而言，在经历了大学毕业和中学毕业最初几年的职业选择后，这个年龄阶段的人对职业的选择较为坚定。另外一个限制是身体健康。在身体健康的问题上，德国公务员制度的一些规定看似极端。以至于体重也成为人事部门关注的问题。例如，如果说一个人在试用期内体重超标，一般会得到人事部门的警告，要求其在限定的时间内减重。如果不能减重，则不会正式录用。原因是，公务员的收入和医疗保险是由纳税人支付的，人事部门不能招录那些可能对纳税人所纳税收造成额外风险和负担的人。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子3、德国公务员的权利与义务劳动合同

在德国，政府公务员并没有雇佣合同，权利和责任是通过法令的形式确定的。约束联邦政府公务员的包括有关法令和州一级的法规。大约公有17个不同的法令分别约束不同的公务员和公务员工作的各个方面。关于劳动合同。政府公务员的劳动时间通过法规确定，没有合同来确定其劳动时间。而事业公务员劳动时间必须经过讨论，根据合同确定。事业单位公务员都会获得一张聘书，聘书上讲写明根据州或者联邦法令获得聘任资格以及职位待遇等。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子3、德国公务员的权利与义务罢工和游行权利在德国，政府公务员没有罢工的权利，而事业单位公务员有罢工权利。由于罢工一般由工会组织，因此，德国范围内统一的公共事业工会影响以及工会主席的权利都比较大。当然，有罢工权的公务员罢工主要目的是推动雇佣和约的达成，一般不是和政府对抗。政府公务员虽然没有罢工权，但有游行的权利。德国政府认为，禁止公务员罢工是对国家的正常运转总体上有益。无罢工权的公务员一般集中于联邦政府层面政府公务员和大学教授群体。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子3、德国公务员的权利与义务工资德国公务员工资分为一般（科以下，5等以下）、中等（科级，9等以下，初中会考以上文凭）、高等（处级以上，13等以下）、特级（局级，16级以下）及服务事业。公职工资级别共分16个级别。国家层次的公务员为B级，分2、3、4、5、6等。职员（合同制公务员）则有大约13级。公务员分为25个种类。各个级别公务员开始工作时按照相对应的最低级别起点的开始起薪。从1474（欧）元（A2的1级）到5480（A16的12级）元不等。两年滚动一次或者3年滚动一次。另外，未婚比已婚的要少100元，而多1个孩子则会多90元。同时，每个工作人员都要自行交纳个人所得税及失业、养老、医疗保险金。一般占工资总额的近30%。机关也要替员工缴纳一部分保险，约占工资总额的30%。正处长工资为4914元，而最高级公务员工资为10815欧元。州长的工资约7500元。而法官起薪为3063元，从R1到R10共10级。最高10291元。同时，年龄不同，公务员起薪不同，从27岁到49岁分12等，差别大概是从3063元—5449元。职员的工资要比政府公务员低3%—5%，但是工资上涨周期短，每两年滚动一次。各个级别公务员开始工作时按照相对应的最低级别起点起薪。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子3、德国公务员的权利与义务晋升公务员级别与其学历有关。各个类别公务员晋级的起点不同。第9级职员要求的文凭是高中会考通过者，而且成绩要在2分以上。而警察、消防队员从第8级开始晋升。参加培训也曾是晋级的重要途径。例如税务官、会计、警察等。停止带薪参加三年制高等专科学校培养专门的技术公务员（类似我国的干部学院或者党校）后，可以从9级晋职到13级。司处级以上的精英层官员，要在大学以比较优异的成绩毕业。公务员考核则由领导考核和人事委员会评价结合。工作表现以人事委员会评价为主。其中，投诉率是多少是一个重要指标。根据其表现、培训的情况进行使用，在晋升时作为依据。对于政府整体工作情况的评价则通过中介机构进行。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子4、德国公务员的培训德国公务员制度的立法者认为，对于公务员的培训是为了规范服务，再培训和公务员深造是对公众十分有利的事情。联邦行政管理学院是政府公务员培训的核心。1969年，德国建立了联邦行政管理学院。该学院的主要宗旨是以民主精神为指导，改进联邦政府的工作。学院是联邦政府的机构，预算是由联邦政府拨付，大约开设有10000多个讲座。主要目标是为了让官员跟上时代脚步，并解决一些具体问题。例如，官僚主义问题，如官员滥用法律法规的规定，擅自出台规定文件等，令民众不知所措；政府职能过于扩张；公务员不能适应电子政务的形势的问题。行政管理学院的任务主要是使公务员在以下几个方面有进步：能力和自信心，适应新的环境，领导风范、跟上时代的脉搏和和平改革。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子4、德国公务员的培训

联邦行政管理学院的培训对象主要是政府公务员，一般不包括事业公务员和合同制公务员。培训内容三类：一是专业类培训，二是行为类培训，三是电子政务的培训。从具体内容来看，主要包括：新的法律法规；预算知识；组织机构知识；新的社会团体；会计和财务；阶层。行为培训主要是领导素质，其中包括心理素质的培训，例如如何对待媒体，如何协调与其他部门和机构的以及属下的关系。电子政务培训的目标在于使公务员懂得如何利用信息化手段，例如学会选择软件，提出需求等。同时，还包括由于工作压力大而导致的心理问题。还包括交给领导者做思想工作的本领。例如，在预算和工资减少的时候，领导层如何处理下属的思想工作。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子4、德国公务员的培训另外，州一级政府的公务员的培训也有专门机构负责。比较特殊的公务员包括：税务、安全和警察。目前比较重要的还包括国际关系。例如欧盟的统一所导致的问题，如何进行交往。此外，德国政府也需要选派很多官员进入欧盟工作。对这些官员这也需要进行再培训。另外，德国公务员的培训内容中还包括国际交流的内容，例如新入欧盟的国家需要德国的帮助，培训其本国官员以了解欧盟的工作流程。03欧美国家公务员制度的产生和发展四、西方主要国家公务员制度的现状（五）德国的例子4、德国公务员的培训一些大学也承担普通公务员的培训。例如，某大学对中级公务员的比较系统的培训内容包括如下内容：地理、制度、经济等。行政管理法，民法，国家法和欧洲法，人事法律，法律适用。企业管理，生态，经济，自动化，审计，社会心理学，组织机构知识等。社会管理法律，税务法，信息化，会计，审计，公共关系，商务和行政管理英语。其他还包括政治学、社会管理（综合治理）学等内容。比例大概是：法律54%，经济36%，社会（政治）12%。根据不同类别的官员，课程内容侧重