欧盟家庭友好政策体系的构建与缺陷

欧盟家庭友好政策体系的构建与缺陷

“家庭友好政策”是在国家福利体系下实施的措施，帮助父母调整家庭和工作之间的矛盾，如假期、探亲和儿童护理。(62-75)在家庭友好政策上,欧盟缺乏直接的行动权限。但自20世纪80年代开始,凭借自身在劳动力保护、性别平等、儿童照料等领域的行动权限,欧盟得以介入原本由成员国独享的政策领域,同时通过发布指令与建议、开展共同行动等方式建构自身的家庭友好政策体系。它是欧盟在欧洲社会一体化建设上所取得的突出成果,体现了欧盟建设者们促使一体化“贴近人民”和减少民主赤字的努力。鉴于目前学界对欧盟家庭友好政策的研究还较为薄弱,本文主要对欧盟家庭友好政策的形成背景、政策框架及其面临的挑战作简要评述,希望借此加深我们对欧盟家庭友好政策的理解与认识。一、统一大市场的建设有利于提高未成年人生育率,并为各国社会保护水平提供了新的平台欧盟成员国家庭友好政策体系分属于不同的模式:以北欧国家为代表的妇女友好(或平等主义)模式;以英国与爱尔兰为代表的自由劳动力市场导向模式;以欧洲大陆国家为代表的三阶段模式;以四个地中海国家为代表的家庭基础模式。这些不同模式的家庭友好政策基于不同的历史传统、意识形态与政治制度,对协调家庭与工作的关系持有不同的态度,因而向其国民提供了不同水平的社会福利。但在进入20世纪中后期以后,在欧洲范围内普遍出现的一些社会问题与社会现象,在不同程度上对欧盟成员国的家庭友好政策体系发起了冲击与挑战。首先,人口深度老龄化提高了家庭友好政策的重要性。从19世纪末开始,欧洲社会的人口结构一直朝着生育率下降与平均预期寿命延长的趋势发展。到20世纪中叶以后,以超低生育率、低死亡率、低(负)自然增长率为主要特征的人口转变趋势更为明显。从1960年至1995年,欧盟成员国平均总生育率从2.69‰下降至1.54‰;结婚率从7.47‰下降至5.22‰,离婚率从0.73‰上升至1.91‰;男性的平均寿命从67.50岁提高到73.67岁,女性则从72.74岁提高到80.07岁。(347-352)人口老龄化发展的规模与速度引发了舆论的广泛关注。这不仅因为人口危机关乎人口结构和人口数量,也关乎整个民族的兴亡,还在于人口危机对国家的国际地位、福利制度、经济发展都会造成重大的影响。在这种严峻形势下,提高生育率就成为缓解人口危机的一种重要途径。为双职工家庭提供协调工作与家庭的帮助,不仅可以提高劳动者的劳动积极性与生产效率,更重要的是可以消除一部分劳动者减少生育或选择不生育的后顾之忧。美国经济学家加里·贝克尔(GaryBecker)提出的“需求理论”认为,父母“对孩子的需求不仅受孩子价格的影响,而且受实际收入的影响。”(171)欧洲理事会下设的欧洲人口委员会在其2001年的一份研究报告中也认为:“孩子的成本越高,对孩子的需求越低。现金津贴或产假津贴的水平越高,对孩子的需求越高。因为这些津贴削减了孩子的直接成本与(或)机会成本。”(14)生育率下降就意味着抚养孩子的成本上升、夫妇收入的下降或者是夫妇对其他事物的喜好超过了对孩子的喜欢。这样,运用家庭友好政策为父母提供经济资助、儿童照料服务或带薪假期,以削减抚养孩子的经济成本将可能对生育率产生积极影响。其次,统一大市场的建成凸显各国社会保护水平的差距。实现商品、服务、劳动力与资本的自由流动是欧洲统一大市场的内在要求。统一大市场的建成不仅为欧盟成员国的经济发展提供了扩大的市场,而且为各国的贸易与生产带来了更加激烈的竞争。在拆除了内部藩篱之后,所有成员国都被置于同样的竞争舞台上,这就进一步拉大了欧盟成员国在社会保护水平上的差距。在自由市场经济为主导的体制下,资本逐利的天性会自动加速其区域流动态势,而成员国自身无法设置有效的屏障加以阻止;此外,劳动力也会在扩大的市场中自动选择对自身更加有利的工作场所。如果各国家庭友好政策体系继续维持现有的保护水平,那么提供较高保护水平的国家将由于“社会倾销”的负面影响而无法在对外贸易中占据优势。而对于那些社会保护水平较低的成员国而言,虽然占据了劳动力成本较低的竞争优势,但就经济发展的长远前景而言,这种竞争优势可能因为高素质人才的外流而最终转变为劣势。因而,统一大市场的建设成功进一步增强了成员国协调各国家庭友好政策水平的愿望,以避免自身在市场竞争中处于劣势。与此同时,由于统一大市场的建成,出现了大量的跨国劳动力。单靠个别国家间的协商难以有效地解决这些劳动者的社会保护以及其他一些福利待遇问题。建立欧盟层面统一的协调机制将会有助于缩减各国社会保护水平的差距,并且减少劳动力跨国流动的潜在障碍。最后,国际竞争的激烈彰显欧洲社会一体化建设的落后。欧洲一体化的建设长期以来一直遵循着经济自由化、政治稳定化的优先顺序。所以从一开始,一体化的首要目标就是取消关税限制,以便货物与人员能够自由畅通;与此同时,设计出一种国际制度结构,以便欧洲国家能够和平共处。按照这种理念,一体化从1951年的欧洲煤钢共同体、1957年的欧洲经济共同体与欧洲原子能共同体、1967年的欧洲共同体,一直发展到1992年的欧洲联盟,区域间的经济整合与政治合作日益紧密而且高度发达。在这期间,自由资本主义思想逐渐成为缔约国的主流思潮。这种思想认为,人民生活水平的提高以及福利待遇的提供应该来自于自由市场经济创造的经济增长而非公共政策的管制与分配能力。(42-68)因此,罗马条约在其社会宪章中并没有赋予欧共体干预社会领域事务的明确权限。在罗马条约下,社会政策的治理模式是以成员国的能力以及公共与私人行为体之间的等级关系为基础的。(84)在社会政策领域中,委员会只能针对“在成员国层面产生并引起国际组织关注的问题,通过开展研究、发表意见与安排磋商等方式与成员国保持密切的联系”;劳资双方的利益代表以及其他利益代表所组成的经济与社会委员会仅负有简单的咨询功能;代表成员国利益的部长理事会以全体一致投票的方式掌握着共同体社会维度的建设进程。在这种权力分配格局下,“共同体所关注的是经济变化(特别是一体化)对生活条件和工作条件等广泛问题的影响,而不是具体考虑某一个人的需要和私人社会服务事业的经营。”(332)这样,欧洲一体化社会维度的建设就显得相对落后了。到20世纪90年代以后,这种发展维度不均衡的状况越来越难以适应一体化深化与扩展的要求。因为只有重视改善工人的工作条件与生活条件,才能最大限度地保护最重要的生产要素——人的生产能动性与积极性,才能最大可能地推动经济建设的步伐。只有切实地保证劳动力的自由流动才可以加速统一大市场的建设成功,并为经济的发展提供强劲的动力。通过强制性的规范,要求一些社会保护水平低的国家提高社会保护水平,有助于保持欧洲整体的政治地位与经济实力。构建更全面与更具有人性化的欧洲联盟因此受到越来越大的关注和重视。在这种背景下,欧盟家庭友好政策体系因其具有关注民生的直接针对性而被视为社会一体化建设的一项重要内容。总的说来,在欧盟层面对成员国的家庭友好政策体系进行协调与干预既是提高生育率的一种途径,也是确保各国公平竞争并提高欧洲整体实力的一种方式。正是考虑到欧盟家庭友好政策体系可能产生的巨大效益,所以欧盟才在生育率下降、区域内外竞争进一步加剧的压力之下逐渐创建了这一体系。二、欧盟社会政策框架的确立欧盟家庭友好政策体系包括儿童照料建议、孕产妇保护指令与亲职假指令。它的发展轨迹是循序渐进的。1992年3月的儿童照料建议(CouncilRecommendation92/241/EEC)除了建议成员国创建公共或私营、个人或集体的儿童照料设施,并确保这些设施的价格适中、高质量以及地区之间的差异与良好平衡外,还涉及了产假和亲职假等内容。建议提出成员国为承担照料与抚养孩子责任的在职父母提供特别假期;使工作场所的环境、结构与组织适应有孩子的工人的需要;促使男女之间分担工作责任以及由照料孩子引发的家庭责任。建议还特别指出,儿童照料方法、产假与亲职假都是有助于人们结合家庭责任与职业雄心的方法。孕产妇保护指令与亲职假指令的通过实现了儿童照料建议中部分构想。它们是在性别平等成为性别主流的形势下成为现实的。超低生育率的负面影响以及欧洲一体化建设的迫切需要,进一步突出了女性的地位与功能。将女性继续排斥在致力于经济发展、社会进步和政治民主的欧洲一体化进程之外,不仅影响性别平等的真正实现,而且危及一体化建设的效率。在这种情况下,欧盟的行动重点就从最初的结果平等转为强调机会平等,到20世纪90年代更进一步提出性别主流战略,即促使“正式参与决策的行为体将性别平等视角纳入一切政策的所有阶段与层次”(15)。孕产妇保护指令与亲职假指令正是欧盟在性别主流战略提出后所取得的重要成果。1992年12月的孕产妇保护指令(CouncilDirective92/85/EEC)规定,将怀孕、即将生产或处于哺乳期的女工视为特殊风险人群,不应该要求她们从事夜间工作;在分娩前后,她们有权连续休至少14周的产假,其中至少2周为强制性质的产假;禁止因其怀孕、生产或哺乳而解雇她们。1996年6月的亲职假指令(CouncilDirective96/34/EEC)要求:成员国确保雇主能够给予刚生育完孩子的父母以最低3个月的无薪假期;收养孩子的父母,直至其收养孩子8岁也享有同等的权利。通过亲职假指令的颁布,欧盟首次将缓解在职父母的双重负担问题法制化与固定化。较之孕产妇保护指令,亲职假指令因其同时针对男女两性,且强调休假权利原则上个人化的特征,而更具有思想上的进步意义。它赋予欧盟统一各国亲职假最低水平的法定权力,是欧盟在构建家庭友好政策进程中所取得的重要突破,反映了后马约时代超国家机构行动能力与职权范围扩大的现实。通过儿童照料建议、孕产妇保护指令与亲职假指令,欧盟层面逐渐形成了家庭友好政策的框架。它是各成员国的法律制度相互协调的产物,主要涉及以下两方面的问题:丈夫与妻子之间的角色分担;工作与家庭之间的时间分配。虽然这一框架还无法与具有翔实内容、全面条款、雄厚资金支持等特征的成员国政策框架相提并论,然而这毕竟是欧盟经历了数十年努力的心血之作。在框架初步建成后,欧盟通过强化自身的组织与服务功能以及进行制度建设与政策更新促进了框架体系的调整与完善。这样,家庭友好政策逐渐成为欧盟社会政策的一个重要支柱,反映了欧盟建设“社会欧洲”、“人民欧洲”的决心与态度,也反映了欧盟对于“社会一体化是经济一体化不可缺少的部分”的认识渐趋明朗清晰。(3)需要注意的是,由于欧盟成员国在福利国家的建设进程中,已构建起不同模式的家庭友好政策,因此,欧盟首先运用了协调性原则以建构超国家层面的家庭友好政策体系。协调性原则是指在各成员国不同的家庭友好政策之间建立一种协调机制,以便各国的政策能够更好地衔接起来,减少因经济一体化而带来的家庭友好政策方面的摩擦。协调性原则的最终目标并不是建立统一的社会保护政策,它并不要求以欧盟的政策来取代原有的国内政策,而主要是促进各成员国通过谈判来达成协调。这样,协调性原则一方面降低了构建欧盟层面共同政策框架的难度,另一方面也大大强化了这一框架的国家间性质。这一性质具体表现在欧盟家庭友好政策涵盖范围的有限性、财政支持力度的薄弱性、执行方式的非独立性上。而这一政策框架的另一基本构建准则辅助性原则使得国家间性质更加凸显,也就是说,成员国政策可以解决的问题,欧盟家庭友好政策一般不会直接加以干预,而“应该让成员国政府自己决定国内社会保护体制的构建、筹资以及组织的方式”(91)。共同体只有在“所拟行动的目标非成员国所能充分实现,且由于所拟行动的规模或影响,因此最好由共同体来实现”的时候才能采取行动。这样,在辅助性原则的保护下,欧盟家庭友好政策的超国家性受到限制;而在协调性原则的支持下,这一政策的政府间性质更为突出。这两条构建原则实际上也预示了欧盟家庭友好政策的发展进程中将会主要面临国家主权的挑战。三、民族国家的一体化欧盟家庭友好政策是超国家机构与民族国家力量平衡的产物。但从历史经验来看,欧洲一体化的本质和步伐归根结底还是由相对独立的民族国家的决策和行动决定的。(275)民族国家拥有的强大力量不仅使其在欧盟结构内创造了一种由成员国集体履行责任和行使监督权力的机制,而且还使欧盟家庭友好政策的构建与发展面临了严峻的挑战:第三,对家庭友好政策的影响欧盟家庭友好政策的构建取决于成员国之间的相互妥协和达成共识。虽然在生育率下降、市场竞争激烈、欧洲整体实力的衰落等因素的威胁之下,各成员国产生了协调家庭友好政策水平的意愿,但当超国家层面的政策有可能危及本国的既有政策规定时,各国在家庭友好政策上的分歧就往往暴露无遗。早在1983年,欧共体委员会就在“关于亲职假及因家庭原因休假的提议”(COM(83)686final)中提出,为男女工人提供至少3个月的带薪亲职假。但因为英国的坚决反对而未能使提议获得通过。直至1993年欧盟委员会才再次提出亲职假提案,但却遭到了英国、爱尔兰以及卢森堡的反对。英国提出了一个类似最小公分母的解决方案,即将休假的权利只赋予母亲而不赋予父亲。欧盟委员会指责这是一种“可怕的”变化。在此威胁之下,委员会将把英国的这份提案以性别歧视的理由提交欧洲法院裁决。鉴于委员会的强硬立场,成员国之间的协商才得以继续进行。但是在决策的最终环节,即部长理事会的表决过程中,由于英国行使了否决权,致使其他成员国代表都取得了一致意见的提案仍然未获得通过。以英国为首的一些欧盟成员国坚持自由主义立场,反对国家力量干预市场对资源配置的调节作用,严重阻碍了家庭友好政策决策的顺利进行。今后欧盟委员会想要扩展或改革家庭友好政策,必然会面临同样的情景。超国家机构的灵活性在欧盟家庭友好政策体系的构建过程中,民族国家始终怀有矛盾的心理:各国既想通过合作分享欧洲一体化的成果,但又不愿其他政治力量进入本国的主权管辖范围。因而在合作的层次与程度上,民族国家不约而同地表现出某种保守性。这样,欧盟委员会提出的具有较高保护水平的提案总会因某些成员国的反对,而不得不反复修改文本或被迫中断提案审批进程。在经历了不断的挫败之后,委员会只得有意识地模糊文本的表述方式,赋予家庭友好政策的内容和实施方式以较大的宽松度。委员会希望通过这样的妥协,为持不同立场的成员国留出足够的政策空间,使得各方都能根据同一个文本做出有利于自身的法律阐释,从而最终大大降低提案文本在交付理事会批准时所遇到的阻力。委员会在不断退让的过程中贬低了提案文本所具有的超前性与现实性。这样,虽然超国家层面制定了家庭友好政策,但对津贴支付、权利个人化等敏感问题都没有做出硬性规定,并且赋予成员国很多自行决定的权利,使之可以自行决定采取何种恰当的方式和方法来实现政策所规定的目标。这说明,欧盟家庭友好政策的主要目的不在于建立适用于整个欧盟区域的统一规则,而在于要求成员国行使自身的立法权,以使成员国的法律适用于欧盟所建立的共同标准或要求,或使成员国履行基础条约所规定的义务。这些灵活性的存在,是家庭政策水平较低的主要根源。为了克服民族国家在家庭政策上的保守立场,超国家机构就必须拥有远远高于民族国家的力量。但要达到这种水平目前显然非常困难。政策执行—第三,国家主权的主导性导致政策的法律效力不高。在欧洲一体化的进程之中,国家主权在与超国家机构的冲突与竞争中仍然占据优势地位。这种力量倾斜制约了欧盟层面家庭政策的法律效力的增长。欧盟家庭友好政策体系是由具有不同法律效力的措施构成。儿童照料“建议”不具有法律强制力,只是“建议”成员国在有关方面采取行动。至于成员国是否采纳建议的相关内容,儿童照料建议并未规定任何的制约强制措施。因此即使发生了这种情况,委员会也无可奈何。在强制力欠缺的情况下,建议所包含的一些先进内容并未保留下来。相反,在理事会不断冲击之下,建议内容的先进性逐渐被消磨替代。比如儿童照料建议1992年颁布时对儿童照料做出了较为宽泛的界定,包括提供假期与提供服务。然而在2002年理事会确立的巴塞罗那目标中,却将儿童照料概念仅界定为提供儿童照料服务,并不包含设立相应的假期规定。(391)产假“指令”与亲职假“指令”虽然以欧盟硬法的形式颁布,对所有签字国都具有法律强制力,但指令一方面强调指令的实施要遵从各成员国的法律、集体协议以及个人合同的内容与要求;另一方面允许少数国家成为例外,不参与指令的执行。这种执行手段上的宽松与灵活为指令的执行带来了问题。在指令的执行过程中,成员国采取了“各种回避、拖延或使自身成为例外情况的独特战略”,对欧盟指令做出回应。(74-85)这进一步表明,尽管欧盟已经成为对其成员国负有促使其经济福利最大化的坚定责任的一个强有力的国际组织,但是它并未消除成员国的主权。这样,无论是软法还是硬法形式的家庭政策,都渗透着浓厚的政府间色彩,也就是说,欧盟层面的家庭政策尚缺乏强有力的强制手段和执行机构。这将使超国家机构在扩展家庭政策的进程中承受巨大的压力。欧盟成员国在家庭友好政策的决策进程中所体现的顽固性、保守性与主导性,不仅严重影响了政策的决策效率,而且说明尽管各成员国参与了一体化进程并交付给超国家机构某些权力,但它们仍然是具有各自不同特性的不同单位。不但欧洲一体化的起步是国家意志作用下的结果,而且