英国近代税收国家的形成与改革

英国近代税收国家的形成与改革

英国的税收史从“国王依靠自己的生活”到现代国家的税制，形成了国王和议会之间的税收竞争。资产阶级革命时期是英国历史上首次由议会完全控制国家的财税大权。议会没有领地收入也没有很多可以选择的税源,为维持国家机构的正常运行和内战的巨额军事开支,议会在税收结构和征收机制上都进行了革新。诸如取消国王特权收入、引进消费税、改变包税制等。和英国资产阶级革命一样,税收改革并没有带给英国人民期待的成果。本文力图就英国革命时期税收变革的过程以及其中的成败因素做一些探讨,以期能够丰富对英国革命以及英国财政体系近代化的整体认识。一、内部内部的利益冲突英国17世纪的税收形势和英国中世纪时期的税收传统紧密相连。中世纪“国王靠自己过活”的税收传统已不能适应当时英国社会的发展,国家的财政面临重重困境。英国急需一场税收革新来解决这一发展障碍。斯图亚特王朝进行了一些税收改革尝试,但都以失败告终。在征税问题上的冲突加剧了议会和国王的矛盾,加上宗教和政治原因,最终引发了内战。英国以革命的方式开始了税收制度的变革。(一)都导朝时期的财政体制中世纪的英国没有系统的税收制度,国王的收入如果按用途分类,可分为一般收入和特别收入。一般收入是国王为了正常的政府开支而征收的收入,它包括:国王领地收入、封建特权收入和关税。其中国王领地收入占正常收入的大部分,封建特权收入还可细分为封建捐纳、司法收入等,关税在15世纪以后成为国王的正常收入,但需要在国王继位时由议会授予终身征收权。特别收入一般是在爆发战争需要用钱时,国王通过议会授权面向全国征收,用作公共利益的收入,主要是财产税,包括:1/15税、1/10税和补助金。而中世纪“国王靠自己过活”(liveonhisown)的说法也源自国王是靠自己的一般收入来维持王室运行。另外平时为维持收支平衡,国王也会采用向国内外借款、货币贬值、出售贸易特权和垄断权等扩大收入。随着时代的发展,中世纪末期传统的税收体系已不能适应国家发展和经济增长的要求。从都铎王朝中后期开始,王朝统治的费用迅速增加,王室变得更大,战争变得更长。16至17世纪波及英国的价格革命导致的物价上涨影响了从国王到平民的每一个阶层(p.260)。货币的贬值又使世代沿袭、一成不变的旧封建贡金实额大为减少。在这种开支不断增加,收入又相对减少的情况下国王的财政处境困难。都铎王朝的国君为了摆脱这种尴尬局面采取了多种手段。亨利八世采用出售寺院财产和出卖王室领地作为敛财手段维持高额开支。伊丽莎白女王采用变卖剩余教产和王室领地的方法填补财政亏空,她极度的节约和廉价的庇护制一定程度上掩盖了税收制度的缺陷。而他们变卖土地这种涸泽而渔的方法,耗尽了财源,留给继任者的是愈来愈棘手的财政问题。等到斯图亚特王朝的詹姆士一世继位时,这位国王面临的不仅是伊丽莎白女王遗留的35万英镑的债务,还有一个亟待革新的税收体系。(二)早期国王的财政变革现代国家发展需要的是建立常规性税收体系,把国王的财政和国家的财政统一起来,从而使国王收支和国家收支等同,能不能完成这样的变革成为英国建立近代税收制度以及近代国家发展的关键所在。早期斯图亚特王朝的国王采取了种种措施应对愈来愈严重的财政困境,在议会的积极努力下也有几次改革的尝试。然而这些尝试都以失败告终,国王和议会的矛盾步步深化,最终导致了内战的爆发。1.稳定的税收价值斯图亚特王朝国王的财政状况极不乐观,有两大因素影响了他们的收入。一方面是由于通货膨胀的影响。在英国已经持续了一个世纪的通货膨胀使物价普涨,王室开支增幅巨大。每年征收的补助金、1/10税、1/15税的价值还不及伊丽莎白时代相同税金价值的一半,购买力大为下降。另一方面归因于估税偏低。因为在英国地方上由当地乡绅估税,他们普遍低估当地的收入,造成税量的减少。斯图亚特王朝直接税降至每年40,000英镑,低于伊丽莎白时代的平均水平。詹姆士一世通过变卖土地来应对财政重压。他在位期间大约平均每年卖土地的收入超过27,000英镑,他卖地所得总共650,000英镑。(p.83)詹姆士还通过修改关税税率册增加关税收入所得。2.国王与议会的矛盾财政问题和政治是息息相关的,斯图亚特王朝财政危机的加深以及议会和国王冲突的加剧都是与两位国王的政治态度密不可分的。斯图亚特王朝的国王来自政治经济发展都比较落后的苏格兰,对英国的政治法律传统缺乏常识。詹姆士一世一点都不了解英国的法律和议会,而且还极度地傲慢自大,并且非常迷恋君权神授的理论。而英国的议会在反对国王过程中的表现除了因为英国“王在法下”传统外,还由于议会在都铎王朝时期得到了长足的发展。一个拥有相当土地和国家财富的精英集团在众议院中占有优势,并想得到与他们的经济力量相对称的政治权利。国王和议会的矛盾凸显出来,在1603年到1640年的每一届议会上都会爆发国王与那些善于表达自己并且具有法律头脑的众议院议员们的激烈的争吵。国王挖空心思地增加收入,而议会在税收政策上对国王百般的限制,这使国王与议会的矛盾激化。3.国王的税收权力和利益改革并非易事,斯图亚特王朝从未真正面临过入侵的威胁,未能找到改革的有利借口,改革之路充满无法克服的障碍。当查理一世试图进行大规模改革时,许多郡进行了抵制。(p.292)而引入新税种等方案在英国实行起来也困难重重,因为英国人在纳税问题上一直是不依不饶的,正如培根所说的那样:“人们在观察其他国家并且在考虑到这些国家所通行的税收时,将会发现英国人是估计自己财产价值最高明的能手,在所有的欧洲国家中,他们的钱囊受到的损害最少。”仅有的几次议会给英国改革税制提供了机会,但议会和国王互不信任、互不妥协的态度导致“大契约”和《权力请愿书》的失败,从而使英国在这一时期错失了税收改革的良机。前斯图亚特王朝的税收改革尝试都以失败告终有诸多原因。就其社会背景而言,此时国王和民众依然信奉“国王靠自己过活”的中世纪原则,不愿意在增加税收种类和改变国王财政支持方式上有实质性的改变。税收还是国王的事情,国家的税收观念还没有形成。而改革必将导致利益的冲突,斯图亚特王朝的国王在统治国家方面又恰恰不像伊丽莎白一样通过各种手段调节各方平衡,这就使国王和议会的关系很紧张。在改革的尝试中双方往往因为互不信任、不愿妥协而失去合作变革的机会。另外国家行政体系相当滞后,几乎还没有税收行政体系,使得所有措施实行起来效率低下。封建王权本身的保守性也是变革的障碍之一。4.查理一世的财政政策改革尝试失败后查理一世抛弃了议会,采用传统的特权收入的方法勒索财税,有些国王特权早已是名存实亡了,但也被查理拿来作为增收的手段。在1630年到1635年这种收入达到165,000英镑之多。他的敛财方式主要有优先购买权收入、监护权收入、逃避骑士封爵罚金、侵占王室“禁林”罚金、出售贸易和许多制造业中的专卖权、船税等。其中船税是查理一世最不得人心的收入。查理一世借用古时为了海上防御而向沿海地区居民征收年金的古老权利,从1635年开始在全国范围征收船税,拒绝交纳者被指违法,民众只能抛弃法律的保护寻求政治行动。正是查理一世的这些财政政策激起了广泛的不满。当查理一世在军事上失败,精明的苏格兰人又向他索要赔偿金时,查理一世被迫召开议会。这次议会的召开把积压了十几年的税收问题又提到了眼前。议会和国王在征税问题上依然不可调和,最终导致关系破裂,内战爆发。二、内部财政变革从内战爆发到复辟,议会在这段历史进程中扮演着特殊的角色。议会和克伦威尔大概能深深地体会到,不管是在内战时还是在胜利后治理国家,旧的理财方法都不能应付实际需要,财政上的革新在所难免。在内战爆发前议会已使查理一世取消了他即位以来实行的王室优先购买权。1643年议会引进了两个税种,消费税和月课,由于这两个税种的引进,希尔称英国的中世纪时期在财政上终止于1643年。(p.180)(一)内朝时期,政府对国王所承担的封建义务1646年2月24日,议会颁布法令,废除“领地法庭”,废除土地所有者对国王所承担的封建义务。内战前议会已使查理一世取消了他继位以来实行的王室优先购买权,内战开始后王室强行借贷也自然消失了,但议会保留了此前的专卖制以及海外贸易公司的特权等等。(pp.157～158)1.月课—新税种的引进长期议会在革命时期引进了新的税种,主要是:消费税,是一种对消费行为征收的税,此税种在荷兰和法国早已存在。1643年,议会为了应付内战的开支,在皮姆的动议下,引入了消费税。消费税的征收从荞麦酒、啤酒、苹果酒和梨酒开始,不久又扩大到盐和家畜肉上。至公元1645年,帽子、淀粉、铜以及许多其他商品都被纳入征收范围之内。这项税收在实施细节上常有出入,在民众和军队中极其不受欢迎,然而,在整个王位空缺期间,却不断地在征收。税源主要来自啤酒(不是家庭酿造的),而对盐、肥皂和其他物品所征收的低税,也增加了不少收入。值得强调的是,这一项税制保存下来成为英国财政体系中举足轻重的一部分(p.398)。月课,是一种有多种来源的直接税。内战和共和国时期,旧有的1/15税、1/10税以及补助金被取消,代之以这样一种新的直接税,它集合了旧有的补助金和强制借款以及当时船税的特征。议会先确定每个村镇和城市的纳税义务,然后派当地有威望的人去这一地区的有产者那里征收已估定的税值。最初在1642年每周征收一次定额税;1645年开始它变为每月征收一次,称为月课;1649年限定了每一村镇须交纳的总额。它比以前任何直接税都重要,在瓦立克郡,40年代征得的总额是以前船税的十倍。(p.93)这是第一次这些乡绅阶层需要交纳如此大比例的税。在1643年到1646的时候,一个农户要交纳他总收入的1/4,在50年代这一税率也在1/8。这一收入后来演变为土地税(p.157)。在威廉一世统治英国,英国的财政革命完成时,土地税成为英国财税的常规特色。月课尽管在观念和管理上都不出新,但是却为打破中世纪的财政体系做出了重要贡献,预兆了18世纪土地税和19世纪个人所得税的推出。2.税收征收制度的确立在关税方面,从1641年开始关税进行了一系列重要的变革。查理一世丧失了对吨税和磅税的控制,承认由议会授权征收,关税税率册的制定和调整也由议会控制,而不是国王的枢密院。如果说关税在以前还有国王特权收入色彩的话,那么1640年以后,它成为真正意义上的税收。(p.55)1642年议会出台新的关税税率册后,关税就有了一层新的目的——促进出口贸易。50年代早期,衣物的出口税降低,1656年的税率在一些进口的原材料上和出口制成品上被调低,而在出口的原材料和进口制成品上则被调高。(p.180)这很像我们现在的关税保护政策。另外一个影响深远的变革是对包税制的变革。包税权指国王出租某些税收或收入的征敛权,并以租金的形式提前获得一定收入的权力,承租征敛权者被称为包税商人。包税权的租得意味着包税商人只要按时缴纳租金,就可在一定时期内分享国王的某些收入,所分享收入额为其征敛到的税收额或收入额与上缴国王租金额间的差额。1653年废除了消费税包税制,设置了征税机构。在大空位时期成立了一些新的部门,如:与拖欠者达成协议的委员会,出售没收土地的委员会。在这些部门中工作的工作人员的任务是收取关税和消费税,还有一部分监督征税的税吏也被任命。这种用政府任命的专门人员来征收税款的变革在复辟后一定时期内又退回到包税制。但先进制度的发展不可阻挡,1671年关税包税制被取消,关税改由公务员征收,1683年消费税也改为公务员征收。财政部门情况的改善也是这一时期改革的成就之一,国库作为建立部门的预算和财政预算的机构出现了,使文职制取得了进一步扩展。内战还带来了两件非常珍贵的副产品,即用阿拉伯数字取代官方报告中的罗马数字和印刷情况调查表。(p.523)3.议会时期的财政改革经过长期和国王对征税的斗争,长期议会掌握了国家的征税大权,但此时英国的财政收支状况不容乐观。战争是加剧一个国家财政负担的罪魁祸首,内战更为甚之,长期议会进行了一些税收改革,但这些改革并未使英国的财政压力减小。议会最大的一笔开支就是军费,仅支付军队官兵的薪饷一项就十分巨大。1645年初新模范军刚建立时,每月支付给军队官兵(当时人数共21,400人)的款项为5.6万英镑。(p.32)长期议会时期财政是很难达到平衡的,只有采取其它的办法来增加收入,议会在1643年3月和9月先后下令,没收圣公会地产、王室领地和公开与议会为敌的贵族地产。1646年决定出售已没收的大主教、主教的地产,接着又将被扣押的王党分子的土地加以出卖。关于被扣押的王党分子的土地,大多是作为议会向大资产阶级借贷的抵押品,原来在这些土地上耕种的农民需继续向议会所组织的“扣押委员会”交纳地租。议会开征新税使民众的负担沉重。在1643年到1646年战时,一个农户要交纳他年收入的1/4,与此同时消费税征收的范围逐渐扩大到日常消费品——啤酒、肉、盐、淀粉、肥皂、纸张。而伦敦城的商人成了议会接待的主要群体,刚开始他们很支持议会对国王的战争,但到了后期他们发现议会借款和税赋给他们造成的负担绝不亚于国王时代,很多商人都从伦敦城逃离了。(二)第一,克伦威尔政府的财政指标克伦威尔政府本身就是一个由军官掌握政权的军事政府,加上连年不断的战争,使得克伦威尔时期的财政军事色彩浓重。财政开支巨大、赤字数目惊人、税负沉重这些都与战争有关。政府每年的开支总额是查理一世时期的4倍,这是当时难以想象的。这些钱有很大一部分都是用来维持那支不受欢迎的军队的。据统计政府从1657年到1658年的收入估计约为190万磅,而支出大约要超过40万镑。这其中陆军费用约为110万镑,海军约为90万镑,地方政府约为30万镑。造成赤字数字如此之大的原因有两个方面,一是由于镇压爱尔兰和苏格兰的战争花费了大量钱财,英国国库为此每年得补充大约25万镑;二是护国公对外政策所造成的。据财政家们估计,大约不到50万镑就足以维持一支舰队进行防御所需费用,但维持一支海军,它既要为争夺西班牙海上霸权与西班牙交战,封锁西班牙的海岸,又要干预波罗的海强国之间的争端,它所需的费用就是两倍于上述数目。假若护国公时期的经济学家能像威廉三世执政时的经济学家们一样,采用举办公债和进行接待来弥补由于战争造成亏空等办法的话,也许这些困难能暂时得到解决。但是由于当时的条件,克伦威尔的财政顾问缺乏管理技术,未能采取上述计划,唯一的办法就是减少开支,或从议会那里获得大量的资助,但这两件事都不能轻易解决。我们从数据资料来考察一下共和国时期的财政状况,在1654年到1658年每年的预算都在200万英镑以上,下表是几年间的预算项目和款额。(p.48)日常开支的项目主要是行政官和法官的薪俸还有克伦威尔的家庭日常开支,克伦威尔的家庭开支每年大约在￡80,000～90,000之间。预算数额这么大,而税收收入有限,入不敷出的现象很明显,下表是克伦威尔时期每年的收支情况(p.96)。克伦威尔政府解决赤字的办法是:大量拍卖土地(此方法沿用都铎王朝与斯图亚特王朝的老办法),向伦敦的商界、金融界大量借贷,拒付债务。到1659年,政府公债已累计高达200万英镑。此外克伦威尔的征税方式很是粗暴,对拒不纳税的人可以不经审判而任意把他们囚禁。一个名叫乔治·柯尼的商人,因拒付违反宪法规定的海关税,克伦威尔就把他和他的律师关押起来,以防止他将自己的案件送交法院。当议员无法供给他适当的财政资金时,他就以下命令的方式来征收税金。(p.351)三、战争加剧了国家的财政负担税收是一个国家的血脉和神经,当税收出现问题并且得不到解决时,国家就以内战和革命的方式开始了税收变革。所以正是税收变革的需要间接地导致了革命,而革命给了税收变革一个机会。资产阶级革命以一种消灭国王的方式来解决问题,这样的好处就是税收改革曾经面临的一些障碍一扫而光,国王的特权不复存在,这给新的税种、税制的推广带来了可能。消费税的推出,包税制的废除都得益于此。随着国王的被消灭,中世纪“国王靠自己过活”的财政状态也被彻底改变。但是,通过征收更多的税来增加国家收入势必给人民造成负担,也会给社会带来不稳定。查理一世就面临这种缺钱与征税的矛盾,战争是矛盾激化的表现。随着内战的深入和之后连年作战把这一矛盾继续放大,摆到英国人面前。如何应对巨大的财政开支是英国近代化道路上必须面对的问题。由此可见,战争确实暴露并深化了实质性的问题,给深化税收变革