论内、外朝之间的权力博弈关系

论内、外朝之间的权力博弈关系

内和外王朝的建立是封建王朝中央官僚制度的重要制度框架。两者的设置与分立既是封建皇权与相权矛盾运动的产物,又是皇权不断强化的结果,反映了皇权与相权之间的权力博弈关系。关于内、外朝的设置问题,一般政治制度史著作都有论述。著名史学家劳干在《汉代的内朝与外朝》(1)一文中对汉代内、外朝的设置作了细致的梳理,是关于这一问题研究的重要著作;李玉福在其著作《秦汉制度史论》(2)中就汉武帝以后内朝的形成、形成原因以及其职能、性质、官职等都作了较详细的论述,多方面都有自己的独到见解;张鸣的《中国政治制度史导论》(3),将两汉中央官僚体系划分为外朝官和内朝官两大系统,并就其内部体系的构成等问题作了阐述,显示出政治史研究的新视角。内、外朝的设置情况已为人们所熟悉,但两者之间的关系及由此所反映的皇权与相权之间的权力博弈关系则研究不够,本文拟从内外朝的设置对此作一讨论。一汉初相权与相权的分离内、外朝之设起源于先秦时期。《国语·鲁语》记载说:“天子及诸侯合民事于外朝,合神事于内朝,自卿以下,合官职于外朝,家事于内朝”(4)。内朝所治的”神事”、“家事”大体属宗族内部事务,外朝所治“民事”、“官职”,基本上属国家行政事务。内、外朝十分典型地反映了当时国家的双重性质,内朝体现了其家族的、血缘的、宗法的特性;外朝则体现了其国家的、地缘的、政治的性质,鲁国的官职也大体依此两朝而设。(5)早期内、外朝只有职能的不同,没有轻重之别,性质上不同于后来的内外朝之设。两汉时期的内朝继承了古代内朝的名称,但却赋予了“内朝”以新的意义,即内朝在国家政治体制上已成为一种最高的决策性机关。(6)内、外朝的设置是秦汉时期封建中央集权体制发展的产物。秦王朝建立后,政治上建立起以皇权制度为核心、以郡县制度为载体、以官僚制度为内容的三位一体的中央集权体制。皇帝集兵权、政权、立法权和行政权于一身,处于权力金字塔中的最高地位,拥有至高无上的权力,“天下事无大小皆决于上”,但皇权的最终实现还需借助一定的媒介或技术手段,这个媒介或手段就是中央和地方官僚制度。中央官僚主要有三公、九卿、博士等组成。“三公”即丞相、太尉、御史大夫。汉承秦制,其中央集权体制的构架是:在皇帝之下,设丞相、太尉、御史大夫,分别掌管政务、军事和监察,称为“三公”。丞相为最高行政长官,百官之首,“掌丞天子,助理万机”,辅助皇帝处理全国政务。显然,相权是皇权的一种延伸,是在中央集权体制下形成的一种用于稳定皇权的权力补充。一般而言,相权对皇权的稳固起着关键作用,两者的利益目标是一致的,但如果是皇权不能有效地驾驭相权,相权也会对皇权构成一种潜在威胁,甚至会取而代之。(7)故皇权与相权又经常处于一种矛盾状态中。汉初实行独相制,“臣强君弱”,相权极重。丞相辅弼天子,参决机要,治理国家,举凡国家的一切方针大计,天子统治的范围,丞相无不有其权力,是名副其实的百官之长,并且对皇权具有很大的约束力和牵制力。总体而言,汉初皇权与相权轻重相维,相互无隔,丞相亦得统领百官及治宫中,朝廷融然一体。(8)但皇权的集权本性必然会与相权的膨胀发生冲突,也不会长期容忍“臣强君弱”局面的持续。两者间的权力制衡关系会藉着强有力的统治者的出现而被打破。至汉武帝时,作为雄才大略的皇帝,必然不甘心于被限制在君相统一权力中心体制之中,为了永远摆脱相权的牵制,就着手打破这种权力中心,而重新组建一个完全依附于皇帝的权力中心以与原来的丞相权力中心相对立。(9)汉武帝出于加强皇权的需要,采取了限制和分化丞相权力的种种措施,逐渐收权于近臣,并用近臣来牵制、压抑甚至代替中央政府的行政权力,从而形成了所谓的“中朝”或“内朝”,而以相权为代表的中央政府则成了外朝。内朝与尚书台的出现是汉代中央机构最大的变化。内朝由皇帝的侍从文武官员组成,他们因在日常生活中接近皇帝而受到宠信,又由于皇帝对外朝官不放心而有意识地把商议军国大事的权力和部分执行权交给近臣掌握,这就形成了控制实权的内朝,外朝则降至听命于内朝的执行机关。内朝和外朝的分立,把参决机要总理朝政的实际权力,从宰相及外廷转移到由皇帝直接掌握和控制的非正式的内朝。这样,就扭转了汉初“臣强君弱”的权力格局,加强了皇权统治,从而使汉代的政治走上了君主专制化。同时,内朝制度的创置和健全,使汉代国家权力机构明确分为两大系统即内朝和外朝,而这两大系统就构成了汉代封建专制主义的基本权力结构(10)。内朝职官中最重要的是尚书。尚书原为隶属少府掌管图书、秘籍、章奏的小官。从汉武帝起,开始加强尚书的权力。东汉建立后,进一步加强尚书的职权,并设官分职,正式设立尚书台,尚书台官员虽然职位不高,如尚书令的秩禄是一千石,尚书仆射和六曹尚书才六百石,相当于中级官员,但由于皇帝赋于它处理国家事务的权力,使尚书台成为在皇帝直接指挥下的国家政务中枢机构,以尚书令为主官的尚书台成为“内朝”的核心,以尚书台为中心的“内朝”官也由幕后走到台前,成为国家政务的中枢。尚书台的设立削夺了三公九卿之权,在东汉前期确实起到了加强皇权、削弱相权的作用。尚书令为尚书台主官,以下有尚书仆射、尚书丞、尚书郎及令史等官职。随着尚书台地位和职权的提高,其机构也得以扩大,下设六曹,形成了台曹体制。六曹是尚书台的办事机关,即三公曹、吏曹、二千石曹、民曹、南客曹、北客曹,分别掌管中央人事、地方人事、社会治安、司法、工程、民政与外事事务。每曹设尚书、左右丞、侍郎、令史等职。这样尚书台官员就统管了军政、吏治、司法等政治事务,“总领纲纪,无所不统”(11),掌握了中央政府的实权。尽管“内朝”实权大于“外朝”,但在形式上它们并无隶属关系,内朝尚书组织与外朝三公九卿一起形成双轨行政管理体制。东汉初年,中央名义上的最高的官职是三公,即司徒、司空和太尉。三公虽然职高位隆,但并无实权,只是徒具虚名而已,实际的权力集中在尚书台。正如时人仲长统所言:“光武皇帝愠数世之失权,忿强臣之窃命,矫枉过直,政不任下,虽置三公,事归台阁。自此以来,三公之职备员而已”(12)。双轨行政管理体制变为“众务悉归尚书,三公但受成而已”。内朝的兴起是皇权扩张的结果,从根本上导致了相权的衰落。当然,在以皇权为中心的中央官僚体制中,内、外朝臣都是为皇权政治服务的官僚系统,两者既有相互制衡、相互争权的一面,又有相互合作的一面。不同历史时期,两者的职能及彼此之间的关系是不同的。总的趋势是:内朝逐渐由幕后走向前台,由非正式走向正式,由权力边缘走向权力中枢。二门下省在尚书台的地位内朝的出现以及内外朝关系的变化取决于皇权与相权之间的矛盾运动。只要皇权与相权之间的矛盾还没有解决,就会推动内朝不断发展,并促使内外朝关系不断发生变化,由此推动中央官僚体制不断发展。魏晋南北朝时期,中央官僚体制继续发展,尚书台演变为尚书省,正式成为国家权力中枢,但当其发展使皇帝感到威胁时,新的权力机关中书省、门下省便应时而生,进而形成中书出令、门下审核、尚书执行的三省分工制约机制,但传统的三公九卿体制依然存在,其权力不断被侵夺,渐被三省架空。尚书台经过两汉的发展,已经成为凌驾三公的权力中枢,但在国家机构的体制上,丞相(或司徒)仍为中央政府的最高政务官,尚书仍属九卿之一的少府。到曹魏时,尚书台始由少府独立出来。南朝时,改台为省,机构日渐扩大,但由于中书、门下二省分夺其权,其职能由原来的权力中枢演变成行政执行机关。尚书省长官为尚书令,尚书令下有副职左、右仆射,又分置六曹(数目时有变化)处理政务。原属九卿的大部分管辖事务,也归了尚书省,并逐渐形成省曹体制。各部曹分管事务大体是:吏部曹,掌全国官吏的铨选;左民曹,掌全国户籍、土地、屯田等;度支曹,掌全国赋税、钱粮、财政收支;祠部曹,掌全国礼仪、祭祀;五兵曹,掌全国军政;都官曹,掌全国司法。各曹长官称尚书,尚书下又分若干小曹,以郎中为长官。(13)因政权更迭频繁,尚书省内各部门的职能分工复杂多变,但一个规模庞大、职权细化、组织严密的行政机关已初步建立。当尚书台(省)成为权力中枢、兼尚书事的重臣成为事实上的丞相之时,皇帝不能不有所顾忌,而且大权旁落的前车之鉴也常使皇帝心有怵惕,防止重臣擅权的常见办法就是分其权力。于是,新的分权机构又开始形成,中书省就是由皇帝扶植起的新的权力中枢机构。它最初是由皇帝身边的“文学侍从”之类的人员组成的专门秘书班子。中书比尚书产生的时间要晚。汉代的中书就是中尚书。汉武帝在后庭也设立了尚书,后庭为嫔嫱之地,士人不得入内,充任后庭尚书的是宦者,因此后庭尚书就称之为中尚书,简言之为中书。曹魏时,尚书台已取代三公府,成为独立的中枢机构。由于尚书台迁出宫内,魏文帝曹丕将原在魏王府典尚书奏事的秘书监改为中书监,设在宫中,替代尚书的位置。新建立起来的中书,替代了尚书属于皇帝办公厅性质的职能,入主朝廷,出纳章奏、诏命,成为国家组织结构中的重要机构。分割尚书台部分权力归中书掌握,并逐渐扩大为中书省,其主要职权是承旨草拟诏书、谕旨、参与立法;传达诏令、谕旨,代皇帝指挥政事的执行;呈递奏章及其它官方文书,甚至代皇帝审理章奏,执掌机要(14)。晋以后中书监的实际地位进一步提高,大臣荀勖由中书监升为尚书令时,众人来贺,他却说:“夺我凤凰池,诸众贺我邪?”中书的地位,在人们的眼中看成远在尚书之上,被世族称之为凤凰池,倘若从中书转任尚书,则被视之为降任。中书省设中书监(令),副职为中书侍郎,其下有舍人、主事等属官。因中书省设在宫中,又为皇帝近侍顾问转成,政令诏书皆自所出,故权力日重,渐成王朝要害之枢,实权在尚书省之上。中书监(令)取代尚书令成为实际上的宰相。到南朝梁、陈时期,中书省的组织进一步发展,各种处理政务的“局”纷纷设立,直接指挥尚书各曹,俨然成为尚书的上级机关。门下省是在尚书省、中书省之后出现的又一“内朝”权力机构。它也是从皇帝的文武侍从中衍生出来的。在秦汉时期,群集于宫内侍从、办事的待中、左右曹、诸吏、散骑、常侍、结事中等都属于门下人员,门下并不是一个特定涵义的办事机构。“门”指宫门之内,“下”意属下,门下实质上是指宫内属下,他们之间互不统属。魏晋时,门下的含意有了较大的变化,它从最初不确定的,松散的皇帝侍从机关概称,进而成为有确定含意的组织机构的名称,这个机构就是侍中寺,其地位日渐重要,凡属重要政令,皇帝都要征求侍中的意见。东晋时,改侍中寺为门下省,长官为侍中,副职为黄门侍郎,属官有给事中、散骑、常侍等,其职能主要为谋议与谏诤。因其接近皇帝,权势渐重。南北朝时,发展成为高级谋议机构。中书省起草的诏书在下达之前,要先征询门下省意见或将成文交门下省先议,门下省可以谏议、封驳;而且还对尚书、中书两省及其它机关有监察的权力,“参决军国大政,万机之事,无不予焉”。特别是门下省同御史台一样具有“弹劾百官”之权,而且它同御史台的关系是御史台主办,门下省监督办理。事实上成了与中书省、尚书省鼎足而立的政治核心机关(15)。尚书、中书、门下三省制度,形成于魏晋时期,南北朝因之,成为定制。(16)皇帝下面的行政机构划分为决策机关(中书省)、审议机关(门下省)、执行机关(尚书省)三个系统。魏晋南北朝三省体制的建立使中央各政权机关互相制约,互相补充,在一定程度上抑制了丞相的权力,加强了皇权对政权的控制,这便为隋唐两朝中央官僚体制的建立奠定了基础。隋王朝在魏晋南北朝三省制的基础上,正式确立了中书省(时称内史省)草诏、门下省审核、尚书省执行的三权分立制衡体制。中书省长官为内史监,以内史令为副手;门下省长官称纳言,尚书省长官称尚书令,左、右仆射副之。三省长官都并称宰相,实行的是一种群相制。尚书省为行政执行机关。其内部分工进一步明确,逐步形成吏部、礼部、刑部(又称都官部)、民部(时称度支部)、兵部和工部等六个部门。吏部掌文官选授、考课;礼部掌礼乐;兵部掌军马;刑部掌司法;民部掌财税出纳;工部掌工程营造。这应是当时世界上分工最明确的政府。六部长官称尚书,各辖四司,六部共24司。三省六部体制确立之后,原有的九卿九寺变得无足轻重,逐渐沦为辅助性机关。六部与监寺格局,奠定了官僚制帝国的基本行政架构。这种架构一直延续到了清朝末年(17)。为表示对功臣、世家的尊崇,又设三师(太师、太傅、太保)、三公(太尉、司徒、司空)以备顾问,他们品秩最高,但都是名誉虚衔,位高俸多不掌实权。无论是尚书台,还是中书省、门下省,其产生与发展无不是皇帝收权于宫中的结果,反映了皇权与相权、内朝与外朝权力关系的变化。从内朝的形成与变迁可以看出,内朝一开始都是由皇帝临时召集的秘书班子演变而成,内朝官员都是由皇帝的近臣、侍从组成,因被赋予特殊的权力而成为凌驾于正式体制之上的官僚系统,他们奉行天子旨意,凭借皇帝名义,出纳诏命,掌参机要,奏闻朝政,参决政事,多方面侵夺了宰相的权力。一旦内朝成为权力中枢,其职能和性质就会发生变化,开始向外朝转化,新的内朝又会重新形成,又会开始新一轮的内、外朝权力转移。三皇权的转移在封建中央政治体系中,皇权始终处于主宰地位,它与相权之间,既是一种支配与被支配、主导与从属的关系,又是一种相互依赖、合作共存的依存关系。皇权须借助相权实现对国家的有效统治,相权为皇权服务,并被赋予管理国家政务的权力,但两者又存在矛盾和冲突的地方。皇权具有独占性、排他性和扩张性等特点,巩固和强化统治是其根本利益之所在,而相权作为皇权的延伸,一经产生,就有相对的自主性,维护整个官僚集团的利益和保障国家行政机构的正常运行是其利益之所在。皇权与相权在利益目标、权力分配、权力运作等方面,毕竟有不一致和相矛盾的地方,这种不一致和矛盾又表现在宫中与朝中之间的关系上。宫中为皇室所在,乃为一家之私,而朝中为政府所在,丞相为政府之代表,尽管政府为皇权服务,但已具有某种“公”的特性。两者既相互联系又都自成体系,各自统一于皇权之中,但皇帝对宫中利益的关注胜过朝中,对宫中侍从、宦官、近臣等的信任胜过朝中的大臣,所以总是把权力从朝中移到宫中,从正式的政府手中移到非正式的机构手中,通过设立由近臣侍从所组成的非正式机构来分散和弱化以丞相为代表的中央政府的权力。而一旦权力转移到宫中的非正式机构,这种机构便会由宫中的内朝逐渐转化为朝中的外朝,这样就会重新引起皇帝的不安与猜疑,新的皇权与相权、宫中与朝中的矛盾又会出现,新一轮的权力转移不可避免,新的权力机构又会产生,庞大的官僚机构就是在这种不断的权力转移与循环往复中形成的。(18)从皇权与相权关系发展的历史过程看,总的趋势是皇权不断强化,相权逐渐衰落,直至皇权淹没相权。秦汉时期实行一相制,是相权最为兴盛的时期。宰相权力过大,容易造就“权相”,严重时可能会危及皇权。东汉以降,开始出现防止相权个人化倾向的制度设计,魏晋南北朝时逐渐形成的三省制就是对相权的分割。隋唐时,在三省制基础上形成的政事堂集中议事制度,使相权由个人占有变成了由政事堂会议集体行使,进一步分散了相权。这一时期,相权进一步衰落。北宋时期,相权被一分为三。到了明代,朱元璋干脆废除宰相之职,宰相制度遭受灭顶之灾。明初,沿袭元代宰相制度,在中央设中书省作为最高行政机关,有左右丞相和平章政事总理朝政,中书省之下仍为吏、户、礼、兵、刑、工六部。中书省的左右丞相即为“百司”之首,总理朝政,位尊权重,凡百司和地方之奏章必先“关白丞相”,再奏闻皇帝(是否奏闻皇帝,由丞相决定)。这难免不与疑心颇重的朱元璋发生冲突,相权与皇权之间的矛盾激化。朱氏深恐大权旁落,遂于1380年以宰相胡惟庸案为借口废除了宰相制度,撤销中书省。宰相制度的废除和中书省的撤消,是明初中央官僚体制的重大变化,也是秦汉以来王朝政治体制的一个重要变化。原对宰相负责的六部改对皇帝负责,六部尚书直接听命于皇帝,这就把皇权推向绝对化。皇帝兼具了“国家元首”和“政府首脑”的双重角色,集皇权与相权于一身。六部既对皇