如何提高我国安全生产监督管理过程中的控制效能

如何提高我国安全生产监督管理过程中的控制效能在产煤大国中，我国目前产煤百万吨死亡率为4，这一数值是俄罗斯的12倍，是南非的30倍，是美国的100倍。据权威报道，近年我国平均每7.4天就会发生一起特大煤矿事故。仅2004年一年，就有七千多人在中国采矿业的瓦斯爆炸、井下透水、冒顶和其它事故中丧生，占世界矿难死亡总数的百分之八十。高频率的煤矿特大平安事故，尤其是特殊重大事故已成了我国经济社会进展的一个顽疾。依据国家煤矿平安监察局各事故调查组对事故调查结果的反馈，事故的定性都属责任事故；事故的直接缘由都是违法开采、违章作业；事故的间接缘由都是平安投入不足，平安意识不强，平安管理不力。但就煤矿事故本身来谈造成事故的缘由究竟肤浅，由于就煤矿事故本身而言，它所反映的不过是煤炭行业及社会经济结构中的一个层面，它的行为和命运受到很多宏观条件的约束,有其深层次的缘由。因此，我们应当系统地深究这些深层次的缘由。一、客观缘由（一）近年来宏观经济进展对能源需求的高速增长。2001年以来，我国经济高歌猛进，宏观经济一片富强景象，经济的高速增长对煤炭、石油、电力等能源的需求大幅增加。进入2003年，武汉、长沙、南京、宁波等全国大中城市开头消失电荒。由于我国过分依靠煤炭的能源结构（煤炭消费占能源总量的74%），以及现行的煤电价格连动体制，煤炭价格一扫往年的低迷状态，价格快速飙升。2003年上半年，国有及国有重点煤炭企业商品煤平均售价同比上涨5．15％，2004年1至6月，这一涨幅达到12．3％。与煤价的大幅上涨相适应，2004年前3季度，煤炭类上市公司税后利润同比增长率最高达121％，史无前例。据有关资料显示，2004年年底与年初相比，每吨煤炭价格平均增长了100元，20022004三年间，有些地区如上海电煤的价格几乎翻了一番。而且随着我国宏观经济的进一步进展，加之现阶段我国经济的进展仍未能摆脱粗放、外延的模式，即经济进展对能源的过度依靠，使得市场对煤炭的需求呈刚性增长。估计到2010年，我国市场对煤炭的需求量要翻番，达到年产30亿吨左右才能保证经济的持续增长，而2004年我国的煤炭年产量才19.56亿吨。煤炭价格的高企有着坚挺的需求基础。（二）采煤的自然条件相当恶劣。我国的煤炭资源特别丰富，但是95％以上都是井工矿，受地质赋存、井工开采条件等因素的影响，我国煤矿瓦斯灾难比较严峻，46％的矿井为高瓦斯、高突矿井。大水量矿井也占了很大比重。所以，采煤的自然条件相当恶劣，而恶劣的自然条件又是导致事故高发的客观缘由之一。事故类型主要是瓦斯突出、瓦斯爆炸、透水、冒顶等。（三）设备老化，平安设施设备投入严峻不足。上个世纪末，我国经济转轨时期，煤炭行业的进展相对滞后，煤矿企业的设施设备老化，平安设施不到位，许多通风设备、运输设备都是50、60年月的，这些煤矿专用设备已经远远落后于当前的平安生产形势。设备有问题，从本质上是担心全的，也就构成了很大的平安事故隐患。据统计，假如要更新设备来消退设备存在的平安隐患，需要505亿元的投入。（四）行业技术标准落后当前平安生产形势。煤炭行业的通用技术标准大多制定于上个世纪的80年月中期或90年月初期，随着煤炭行业生产的进一步进展，行业技术标准已无法满意当前煤炭行业科技水平的提高和当前煤矿平安生产的需要，亟待修订和完善。二、主观缘由（一）企业利益驱动。在市场高位需求和价格大幅上涨的双重刺激下，多产、快产几乎成了每一个煤矿行为的圭臬。国有煤矿、私营煤矿一哄而上，在缺乏平安生产保障的前提下，超负荷、超力量生产，最终导致事故的连续发生。去年全国27个产煤省区中，有20个省区超产，其中19个省区超产在10％以上，福建、陕西、北京超产均在50％以上，约1／3的国有煤矿生产负荷过重。业内统计，去年的煤炭产量是19.56亿吨，但是有平安保障力量的只有12亿吨，还有7亿吨的产量是在没有平安生产保障的状况下生产的。而且还有相当一部分三无投资者为了从高利润的煤炭行业中谋取不正值利益，在无基本的生产平安保障的前提下，非法开采，冒险作业，又上演着一幕幕悲剧。企业的平安生产保障是通过有效的平安投入和平安文化的建设来实现的。平安投入是对保障生产平安的设施设备这类硬件和企业技术、管理人才这类软件进行有效投入。当前煤矿系统的职工队伍虽然有了很大的进展，但90％以上的煤矿缺少煤矿平安科技管理人员。最近发生矿难的陕西铜川，已经11年没有进高校生了，辽宁的阜新也有6年没有进高校生了；平安文化就是我们平常所说的平安意识，平安意识是要通过平安教育和培训来树立和落实的。煤矿平安生产教育培训环节相当薄弱，而且严格不起来，落实不下去。相当一部分的企业领导层对于平安教育培训总是实行被动应付的态度，平安意识不强，甚至极端不负责任，对井下工、农夫工，也没有经过任何培训就下井作业。从业人员由于缺乏必要的平安教育和培训，平安意识淡薄，平安素养低下，违章作业现象相当严峻。由此可见，当前煤炭企业对于平安的有效投入和企业平安文化的建设有着这样的心理趋向，平安投入和平安文化的建设会增加投资成本，会延长生产周期，进而影响企业当前的即得利润收益。因此，相当一部分企业的领导层总是抱着侥幸心理，降低平安投入，甚至不投入，造成企业在没有平安生产保障和平安文化严峻匮乏的条件下超负荷、超力量生产。煤炭资源的平安开采需要设备，需要技术，需要管理，需要从业人员具备良好的平安素养，企业设施设备落后，又没有引进科技人员，还有大量的中青年科技人员流失，加之从业人员平安素养低下，是不行能从根本上保证生产平安，抑制事故发生的。小规模的乡镇煤矿、私营煤矿、矿井平安投入和平安文化建设的严峻匮乏现象尤为突出。煤矿平安生产由此可见一斑。（二）背离科学进展观的地方利益驱动。八十年月初开头的分权化改革，大大提高了地方政府进展地方经济的乐观性。这主要是由于，分权化通过将一些经济管理权力从中央政府转移到地方政府，使地方政府较多地担当管理和进展地方经济的职能，可以限制中央政府对地方经济的过分干预。同时，分权化将地方公共支出与地方的财政收入挂钩，地方政府只有增加财政收入才能扩大公共开支。这就给地方政府造成了很强的财政激励来促使其尽力谋求地方经济的快速进展。1994年的分税制改革，一方面强化了财政分权，另一方面又强化了对地方政府的财政约束。于是地方政府竭尽全力开拓地方财源，各类地方企业无疑是政府非常关注的对象。在沿海省份，吸引外资、大力进展民营经济、提高制造业水平、培育第三产业成为政府的首选；而在产煤省区地方政府开拓财源面临着政策、区位、市场环境、人才等众多条件的约束，煤矿就顺理成章地成了地方财政的支柱。一时间，国有地方煤矿、乡镇煤矿、私营矿井蓬勃进展。这些地方中小煤矿企业的进展在带来了地方经济效益的同时，也带来了高频率的矿难事故。同时，随着进展是硬道理日益深化人心，加之全国上下对快速进展的期盼与认同，结果使得地方政府相当一部分官员误以为增长就是进展，进展是硬道理就演化成了增长第一、GDP挂帅，许多地方甚至将GDP作为评判干部政绩的核心指标。于是GDP指标成了不少地方官员的追求，成了他们发送政绩的信号。在这种GDP观念左右的大环境下，煤炭企业的利润增进，使得地方政府的财政收入增加有了牢靠的保证，使得地方GDP增长有了坚实的基础。政府对煤炭企业盈利和纳税的关注度提高，不少盈利企业成了明星企业、利税大户，企业负责人因此得了重奖甚至得到重大提拔，企业的生产乐观性得到进一步激发，增加产量、增加GDP逐步得到社会的认同；对于平安，对于人的生命平安的保障则始终摆在经济效益的后面。发生特大矿难的孙家湾煤矿贴在宣扬栏里的2004年的8项奋斗目标中，生产第一位、平安第八位，这实在是一个很能说明问题的注解！而对于事故的处理，则就事论事，实行在保持地方稳定的前提下低调处理的方式，形成一张强有力的地方爱护网。有的地方领导人竟然认为这是在维护地方经济的投资和进展环境；还有的地方领导人竟然不负责任地公然表态要奋斗，就会有牺牲！只要地方经济搞活了，遇难矿工得到适当的赔偿，不影响大局。一切以经济建设为中心嘛；更有甚者，在矿难发生后，协同矿主谎报、瞒报矿难伤亡的实际状况，以确保其在职期间地方GDP政绩的连续性。2001年，广西南丹717特大透水事故，81名矿工遇难，原县委书记万瑞忠（已被执行死刑）与龙泉矿冶总厂总经理黎东明竟然合谋压制地方舆论，谎报、瞒报事故达十余天，这又是一个鲜亮有力的注解。这些政绩官员不负责任地姑息和纵容，只会导致煤矿平安生产步入恶性循环的轨道，造成事故发生后政府当孝子，企业出票子，老板进笼子的尴尬局面，带来很大的社会负面影响，严峻背离了党中央、国务院提出的以人为本、建设和谐社会的政策决策。中央提出的构建社会主义和谐社会包括民主法制、公正正义、诚信友爱、布满活力、安定有序、人与自然的和谐相处六个科学内涵。我国是一个进展中国家，工矿业是经济社会进展和社会进步的主导产业，只有在依法治国和全社会关注、参加的前提之下，才能搞好平安生产。而只有实现了平安生产，职工的平安健康才有保障，家庭才能平安幸福，人民才能安居乐业，社会才能安定和谐，国民经济才能持续、快速、健康、协调地进展。可见平安生产是构建和谐社会的重要环节。我国目前平安生产监管方针是国家监察,行业管理,企业负责,群众监督。我国自1982年以来关于煤矿平安生产的法律法规共12部，部门规章92部，已经建立了包括行业特地法律、劳动法、平安生产法、行政许可法等在内的一套比较完备的保障平安生产的法律体系；特地成立了以国家平安生产监督管理总局(国家煤矿平安监察局)为核心的，履行对全国平安生产工作指导、协调、行政监管监察职责的平安生产监管监察体制。由此可见，国家对平安生产监督管理过程中的方案、组织和领导环节作出了极大的努力。但是，这些努力在某种程度上并没有遏止煤矿平安生产事故，尤其是特大和特殊重大事故发生的严峻形势。笔者认为，关键是管理过程中的掌握是否有效。平安生产监督管理过程中掌握效能不高，势必造成国家平安生产监管监察工作陷于疲于应付各种事故，不断地、救火式地监管监察的被动局面。这种工作方式不仅铺张了大量的管理资源，提高了管理成本，而且效率低下，往往事倍功半。如何提高我国平安生产监督管理过程中的掌握效能？管理学专家对于掌握是这样定义的，它是对各项活动的监视，从而保证各项行动按方案进行并订正各种显著偏差的过程。官僚掌握强调组织的权威性，依靠管理规章、制度、过程及政策执行的强制性来强化掌握职能。方案可以制定出来，组织结构可以调整得使达到目标特别有效，组织成员的乐观性可以通过有效的领导调动起来，但这仍旧不能保证全部的行动都按方案执行，不能保证管理者追求的目标肯定能达到。因此，掌握作为管理环节中的最终一环，是特别重要的。笔者认为，要从根本上提高我国平安生产监督管理过程中的掌握效能，关键是要进一步加强和完善平安监管掌握系统的建设。一个有效的掌握系统可以保证各项行动完成的方向是朝着达到组织的目标进行着的。确定掌握系统的有效性的准则就是看它在促进组织目标实现时做得如何。掌握系统越是完善，管理者实现组织的目标就越简单达成。掌握过程中最关键的又是在衡量实际绩效并将实际绩效与标准进行比较以确定实际工作成果与标准之间的偏差的大小和方向后，实行管理行动来订正偏差或不足。一、完善平安监管方针。国家的平安监管方针应当进一步完善，实行国家调控,行业监察,地方管理，企业负责,群众监督。要在国家宏观调控、行业监察的基础上进一步强调地方监管的重要性，地方政府既是地方煤矿企业进展的受益者，也是履行地方平安生产监管职责的责任者。二、理顺平安管理体制。明确各级政府及其职能部门的管理范围与权限，避开因决策行为与行政行为的随便性和越权性导致的管理混乱、职责不明。简言之，就是明确平安管理主体与客体。从管理体制上彻底杜绝上面管不到，下面管不了的管理空洞，提高管理效能。三、健全监督机制。㈠同体监督。加强政府内控机制的建设，制定有效的规章制度和实施标准规范决策和行政监管。㈡异体监督。在政务公开的基础上，逐步完善人大监督、司法监督、群众监督、舆论监督机制，充分发挥异体监督的作用，弥补同体监督的不足与缺陷。四、强化责任追究机制。㈠提升企业平安风险成本，严格市场准入。提升企业平安生产保障基金和平安生产事故风险抵押金的标准，企业只有具备雄厚的经济实力，才能保障平安投入的有效实施；同时要提高平安生产事故伤亡赔偿和行政惩罚的标准。对于发生平安事故，尤其是重特大事故的企业肯定要重赔、重罚，甚至不惜以牺牲企业为代价，维护人的生命平安和社会的稳定和谐。㈡层层落实行政问责制，行政问责制不是权宜之计，不是某一时某一个运动的形式，更不是某一级的某一个领导的批示，应当受到法律的支持与维护，是国家法制体系的一个重要组成部分，是规范平安生产监管监察行为的基本制度，是从根本上提高掌握效能的