日本循环社会的立法发展及其启示

日本循环社会的立法发展及其启示

国外循环经济发展的出发点是解决生活垃圾问题，基本途径是减少、回收和回收。政府采取法律和经济等综合措施创造市场环境,发挥企业的积极性和公众的主导参与,是国外循环经济发展成功的主要做法。这些对我国发展循环经济具有借鉴意义。一、国外循环经济的主要实践和经验(一)完善法律和法规依法推动循环经济的发展,是国外的通行做法。1.从法律层面分析日本是世界上立法最为完善的国家之一。为了建立循环型社会,日本立法机构在2000年前后颁布了6项新的重要法规。这些法律可以分为三个层次,一是基本法,即《促进循环社会建设基本法》;二是综合性法律,包括《资源有效利用促进法》和《废弃物处理法》;三是专项法规,包括《容器包装物循环法》、《家电循环法》、《食品循环法》、《建筑材料循环法》以及《绿色采购法》等,从而构成了日本循环社会的法律体系(见图1)。(1)循环型社会的构建程序该法2000年6月颁布,2001年1月生效。内容主要包括六方面:①界定了循环型社会的内涵。所谓“循环型社会”,是指限制自然资源消耗、环境负担最小化的社会。②对那些没有考虑其价值而被称为“垃圾”的物质,定义为“可循环资源”并促进其回收。③“优先处理”顺序为:垃圾减量→回用→回收→热利用→安全处理。④明确不同主体的责任,鼓励每个人为建立循环型社会作出努力。明确企业和公众作为“垃圾产生者”的责任,并增加“生产者责任”,即工厂对其产品从产地到处理负主要责任。⑤政府制定“促进循环型社会建设的基本规则”。根据中央环境委员会颁布的指导原则,由环境部拟订规划草案;促进循环型社会建立的基本规划应作为政府制定其他规划的基础。⑥明确建立循环型社会的政府促进措施,包括减少垃圾产生量;以法规规定“垃圾产生者责任”;在产品回收利用的全过程中增加“生产者责任”;鼓励使用再循环产品;对妨碍环境保护、产生污染的企业征收环境补偿费。(2)企业回用零部件的企业管理4.1991年《促进再生资源利用法》生效,分别于1993年、1999年、2000年修订,2001年4月修订后改名为《资源有效利用促进法》。法律规定:企业必须减少垃圾产生,将零部件作为原材料在生产、分配以及消费的各个阶段加以回收利用。法律提出了五方面的措施:通过节约生产资源和延长使用寿命减少垃圾产生量;回用零部件;企业回收用旧了的产品并使之再循环;使用后产品加贴选择性收集标签;减少副产品和其他循环措施。与此对应,2001年3月生效的新内阁令规定了该法律的适用范围为十类企业的69种产品,并替代原来的三类企业30种产品。法律适用范围覆盖了日本近50%的城市生活垃圾和工业垃圾。(3)固体废弃物处理法该法1970年由日本议会制定,分别于1976年、1983年、1987年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、1997年、1998年、1999年、2000年修订,主要是针对固体废弃物,我国又被翻译为《固体废弃物处理法》。该法体现了“污染者付费原则(PPP)”,规定了排放工业垃圾的企业责任。2001年4月生效的修订本,增加的条款主要有:①加强工业垃圾不适当处理的对策,强化垃圾管理联单系统(强制产生垃圾的公司注明其最终处置情况),没有经过充分处理而产生垃圾的企业被列入名单,负责将目前的环境状况恢复到从前的水平。②保证可靠的垃圾处理,增加颁发或撤销垃圾处理设施许可证的条件,对外围环境给予更多的关注。③增加公众对改善垃圾处理设施的参与,完善公众参与法规,如由地方政府促进垃圾处理设施的改善。④鼓励垃圾减量,由政府制定基本政策减少垃圾,每个辖区制定垃圾处理计划;强制排放大量工业垃圾的企业制定垃圾减量计划,并公布和报告计划的实施情况。(4)解释文及监督主体的责任容器与包装废弃物在日本城市生活垃圾中大约占60%左右。该法制定的主要目的是减少此类垃圾、促进其回收,并把减量和回收作为重点。分别于1995年、1997年、1998年、1999年、2000年修订。1997年4月,该法中针对玻璃瓶和PET瓶部分的条款生效,强制较大型企业回收玻璃瓶和PET瓶。2000年12月,生效条款中增加了纸质和塑料容器与包装物,同时实施范围也扩大到中小型企业。不同主体承担的不同责任是:消费者是零散垃圾排放者,应通过适当使用容器与包装物来减少垃圾的产生;企业(包括生产者和使用者)应分担回收责任,企业也可以将责任委托给指定的接收单位,如委托日本容器与包装协会进行回收和利用;市政部门必须制定分类收集计划并采取必要措施在本地区分类收集容器与包装废弃物。(5)家庭环境和责任该法1998年公布,分别于1999年、2000年修订,2001年4月实施,目的是促进电视机、冰箱、洗衣机及空调等家用电器的回收。日本这四类废旧电器每年产生量约为600万吨。本法规定了家用电器零部件及材料的回收比例标准。具体为:空调不少于60%;彩电不少于55%;冰箱不少于50%;洗衣机不少于50%。还规定了不同主体承担的责任如下:强制制造商和进口商必须回收其生产的指定电器,并负责安排适当的存放场所;必须循环使用回收电器的零部件;零售商必须在规定的条件下收集废旧电器,并运送给生产商或指定的接收单位;市政部门必须将收集的电器运送给生产商或指定接收单位,也可以自行再循环;消费者必须参与回收利用工作,如将废旧电器运送给零售商、支付回收费用等。(6)建筑垃圾处理分类回收法该法2002年生效,目的是促进建筑物的选择性拆迁和建筑废物的分类回收。日本的建筑垃圾占工业垃圾的20%,占最终处置垃圾的40%;建筑垃圾在非法处理垃圾中的比例占90%。1965年后建的许多建筑物面临着重建问题。该法的主要内容有:①拆迁建筑物的建材碎片等强制分类回收。超过一定面积的建筑物维修工程、拆迁和新建建筑,在现场按混凝土、沥青、木材等强制分类建筑废物;对难以再利用的木材,则在适当设施内焚烧。②发包和承包协议程序。为了保证建筑垃圾的分类与回收,强制发包者要事先注明,强制承包者要向发包者汇报,并在现场作标志。完善发包者和承包者之间的协议手续,以保证给予发包者适当的成本费。③拆迁公司到管理处注册。有义务向现场工程监理报告并保证按照适当的方式完成拆除工作。④制定回收计划促进回收,要求合作使用再循环材料。对违背分类拆除和回收等指令或登记不合格的发包者和承包者实施惩罚制度。(7)日本的城市生活垃圾处理制度该法2000年公布。为了减少在生产、烹饪、分送和消费过程中产生的食品垃圾,并通过转化为饲料或肥料的方式减少最终处置量,日本制定了本法。在日本的城市生活垃圾和工业垃圾中,食品垃圾的年产生量约为2000万吨。在城市生活垃圾中,食品垃圾已经占30%,其中作为肥料或饲料被回收利用的不到10%,大部分被焚烧。本法规定了企业、消费者和政府(包括地方当局)的责任和义务。食品生产、分送企业以及餐饮业有预防垃圾产生和回收的义务;消费者除预防垃圾产生外,还有义务使用再循环产品(作为饲料或肥料);政府负责制定促进产品再循环措施。(8)回收再循环产品为了促进国家机构和地方当局积极购买对环境友好的再循环产品,同时最大限度地提供绿色采购信息,该法指定的环境友好产品的类型有再生打印纸、低污染办公车、节能型复印机等。2.该法规定了特殊的制度以欧盟及其成员国为例,已制定了以下几方面的相关法律制度。(1)防止或限制垃圾产生规则由于抑制废物形成的代价比废弃物再生利用成本要小得多,因而被许多国家的立法确立为基本的法律制度。如1990年《荷兰环境管理法》第十章第四条规定,从防止或限制垃圾产生的角度考虑,制定有关生产、进口、使用、加工、提高或接收的物质、制剂或其他产品分类目录的规则。可被视为废物的有:很难或较难进行有效利用的,将其制成适合于循环使用或本身再用的程度比预想低的,又增加原有废物数量的;通常被倾倒在不需要的地方的。丹麦《21世纪废弃物管理计划》规定,废弃物应被视为资源,首先应被回收使用,其次是焚烧产能,最后才是填埋。(2)别指令和环境管理包括强制循环和自愿循环两类。强制循环名录一般规定责任者的范围和再利用、回收或再循环产品及材料的类型。如欧盟通过一些特别指令要求成员国对特定废物采取循环利用措施,1994年制定的关于包装物和废弃的指令适用于在共同体市场中存放的所有包装物。英国1995年《环境法》第九十四节第一条规定,对所适用的产品或材料的类型作出特别规定。实践证明,大多数物质的循环利用和能量的梯级利用,不仅减少对自然资源的开发,减缓生态环境的破坏,还可以降低能耗,减少污染物的排放量。(3)国外废电子电机回收方面的义务为了保障环境和资源安全,防止进口资源资金大量流到国外,欧盟大多数成员国在法律中确立了资源再用、再生和循环利用,并规定了相关的强制实施机制。如法国规定,资源回收是全社会的责任,每人每年要回收4公斤的电子垃圾。英国《环境法》第九十三节(生产者责任义务:一般条款)、第九十四节(生产者责任义务:补充条款)规定了国务大臣的条例制定义务、义务者类型、企业回收符合标准的义务、经济代价义务等;第九十三节第一条规定:“为了促进或保证增加产品或材料的再利用、回收或再循环,国务大臣可以通过条例作出规定,就规定的产品或材料对有关人员施加生产者的责任义务。”挪威2003年修订的《废电子电机产品管理法》将收集及回收废电子电器产品的义务,扩大到进口商与制造商所设立的机构。在回收的处理费用方面,瑞典的法律规定由制造商和政府共同承担。违反义务必须承担责任,如英国《环境法》规定了有关的民事和刑事法律责任。(4)环境影响评价循环经济的发展离不开市场的驱动,但市场必须符合相应的规则和环境保护方面的准入条件,如投资是否达到一定的数额,技术和设备是否符合国家规定,环境影响评价结果是否合格,进口的产品能否再用或再生利用,进口资源是否为有毒固体废弃物等。1990年《荷兰环境管理法》第十章第三条规定,在应知或明知收集、接收、储藏、加工和再生加工或以其他方式处理废物的活动,应予以禁止。(5)政府扶持措施由于科技研发和前期投入很多,很多经营都是微利甚至不盈利的,因此要强调政府的扶持作用。欧盟国家的政府扶持措施主要为融资帮助、绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增值税和所得税减免,鼓励绿色消费,照顾性地分配污染物排放总量指标,建立科技研究和中小企业发展基金,鼓励废物回收与再生企业投资、建设与运营的市场化,鼓励企业的股票上市,优先发行相关债券和彩票等。(6)发展可接受性有利于扩大再生产品的消费作为对直接管理手段的补充,经济刺激制度主要包括税费征收、许可证交易、押金退还、绿色补贴、价格支持等。欧盟非常注意经济刺激手段的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性。瑞士法律规定对每个塑料瓶征税4个生丁,其所得作为基金来源之一由专门机构管理,并用于资助废塑料瓶的收集、分拣和循环利用。一些欧盟国家对于紧缺资源,还通过征收排污费、生态补偿税、资源使用税等途径,提高直接利用自然资源产品的税收标准,使再生产品具有一定的价格优势,扩大再生产品的消费;对于电池等难以回收处理的废弃产品,则通过产品税的方式建立回收处理基金。(7)组建专业公司为解决生产企业本身难以在全国范围内履行回收义务的问题,一些国家的行业组织与会员协商组建回收与再生利用的专业公司。如1994年瑞典各行业协会和一些大包装公司协调,组建瑞典纸和纸板回收公司、瑞典塑料循环公司、瑞典波纹纸板回收公司和瑞典金属循环公司。这些公司的收入主要来自会员企业交纳的费用和包装物再利用的销售所得。(8)参与媒体作用由于循环经济信息化的对象主要包括公众监督、企业环境绩效、区域环境信息评估等,因此有必要发挥政府信息建设和权威媒体的参与作用。如挪威2003年修订的《废电子电机产品管理法》扩大了回收者的信息通报义务,以利政府准确把握回收数量。此外,欧盟及其成员国还建立和完善了多元化的回收方式并存、宣传教育与职业培训、公众参与、市场运行管理、发展与培育中介组织、推广再生产品标志与循环包装标志、防止废物再生利用的垄断等多项制度。3.可再生资源回收利用的责任德国1996年实施的《物质循环和废物管理法》是德国发展循环经济的重要法律,1998年又进行了修改。该法全文共9章,主要内容包括:(1)明确立法目的:“促进循环经济,保护自然资源,确保废物按有利于环境的方式进行处置”。(2)规定了不同主体的原则和义务。法律规定,废物生产者、拥有者和处置者首先尽量避免或减少废物的产生,重点是减少废弃物的产生量及其危害;其次是将已经产生的废物尽量加以利用或者用来获取能源。该法规定对废物处置的优先顺序是:避免产生—循环使用—最终处置。首先要减少源头的污染物产生量,对于不能削减又可利用的废弃物和经过消费者使用的包装废物、旧货等加以回收利用,使之回到经济循环中去;只有那些不能利用的废弃物,才允许作最终的无害化处置。该法还规定了生产者在产品生命周期管理中的责任,对于某些特定产品,只有具有明确的回收可能性时,才容许投入市场。(3)产品责任。法律规定,谁开发、生产加工和经营的产品,谁就要承担相应的责任。其中包括:开发、生产和使用能多次利用的、寿命长的产品;优先采用可利用的废料或次生原材料;对含有毒、有害物的产品要有明显的标志,并确保产品使用后的废物采取有利于环境的利用和处置方式;产品标志上要有回收、再利用的可能性和义务的说明以及抵押的规定。(4)计划责任。法律规定,每年产生2吨以上需要特别监测的废物,或每年产生2000吨以上需要监测的废物产生者,必须制定避免、利用、处置的经济计划。废物循环利用计划作为内部计划的工具,根据主管部门的要求,对废物经济计划进行评估。法律明确规定了废物经济循环计划应包括的内容。(5)监测。法律规定废物的利用和处置要处于主管部门的监督之下。对来自商业或其他经济企业或公共机构废物的监测和处置,要按它们的种类、特性和数量以及在特殊范围内对空气和水的危害,易爆、易燃以及可能引起传染病等情况,要求接受主管部门的特别检查。(二)各国促进发展与环境协调的政策措施政策激励是循环经济发展的重要措施。从总体上,世界各国促进发展与环境协调的政策措施是不断完善的。下面,就世界各国推进循环经济(经济发展与环境保护的协调)的政策措施作一些简介。1.鼓励和激励政策(1)化学新工艺例如,美国1995年设立“总统绿色化学挑战奖”,以支持那些具有基础性和创新性、有实用价值的化学新工艺、新方法,达到减少资源消耗和预防污染的目的。英国2000年开始颁发Jerwood-Salters环境奖,以资助在绿色化学方面卓有成就的年轻学者。(2)联合回收图书日本许多城市采用这种方法,目的是鼓励市民回收有用物质。如大阪市对社区、学校等集体回收报纸、硬板纸、旧布等发给奖金。全市设了八十多处牛奶盒回收点,并发给牛奶纸盒卡,盖满回收图章后可凭卡免费购买一定的图书。对于市民回收100只铝罐或600个牛奶盒可付给100日元。(3)出对于共同的痛苦努力法国各级政府、企业和公民为减少垃圾的产生和排放付出了艰苦努力。法国政府成立的环境与能源控制署,每年拿出2亿~3亿欧元的预算资金,组织和协调政府、企业及公民从行政管理、科技投入等方面采取措施。(4)再生产品供给政策通过各级政府的购买,促进再生产品的使用。美国几乎所有的州均有对使用再生产品实行政府优先购买的相关政策或法规。联邦审核人员有权对各联邦代理机构的再生产品购买情况进行检查,对未能按规定购买的行为处以罚金。2.税收和优惠税(1)减免企业税收、设备销售税及财产税美国亚利桑纳州1999年颁布法规,对分期付款购买再生资源及污染控制设备的企业减税(销售税)10%。康奈狄克州对进入该区的再生资源加工利用企业除获得低息风险资本小额商业贷款外,还相应减免州级企业所得税、设备销售税及财产税。荷兰对采用清洁生产或污染控制技术的企业,法律规定投资按1年折旧(其他投资的折旧期通常为10年)。日本对废塑料制品类再生处理设备在使用年度内,除了普通退税外,还按取得价格的14%进行特别退税。对废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片用的夹杂物除去装置、铝再生制造设备、空瓶洗净处理装置等,除实行特别退税外,还可获得3年的固定资产税退还。(2)国外对取得超标成就的厂商奖的态度为促使人们少用原生材料、多进行再循环,美国对取得超标成就的厂商奖以得分,并允许将其得分卖给成绩较差的厂商,以激励回收利用废物工作的开展。(3)接受环境税北欧国家普遍征收化石能源税;一些国家除风能、太阳能等可再生能源外,对其他能源如汽油、电能还要收取生态税,能源产品也不例外。(4)其他国家征收的税这种税赋主要针对将垃圾直接运往倾倒场的公司或企业,而不是针对一般居民。美国新泽西州和宾西法尼亚州征收这类税,也得到法国和英国的呼应。填埋具有成本低的特点,收取垃圾填埋税后的价格上涨,使减量化和再生利用等显示出优越性。3.强制政策(1)污水治理回用德国居民水费中含有污水治理费;市、镇政府必须向州政府缴纳污水治理费,污水治理没达到要求的企业要承担巨额罚款。市民用水每立方米费用为7.5马克,其中的2.5马克归饮水公司,5马克给废水公司。废水公司又将所得款项的1/3拨给污水处理厂,2/3拨给污水输送管道系统。(2)相关费用的费用日本有关法规规定,废弃者应该支付与废旧家电收集、再商品化等有关的费用。日本规定的4种废旧家电的再商品化费用,每台电冰箱平均4600日元,每台室内空调器3500日元,每台洗衣机2400日元。(3)城市废弃物的回收利用扔垃圾要付钱的计划在美国的二百多个城市实施。美国的环境保护机构对其中109个城市进行了分析,表明大多数城市为这项基本服务征收固定的费用。一项研究表明,如果每袋32加仑的垃圾收1.5美元的费用,将使城市垃圾数量减少18%。美国的一些州和几个欧洲国家对饮料瓶罐采用了垃圾处理预交制。美国的一项研究表明,此法可以使废弃物重量减少10%~20%,体积减少40%~60%。预交金一部分用于废弃物回收处理,其余的用于回收新技术的研究开发。1992年,韩国开始实施“废弃物预付金制度”,即生产单位依据其产品出库数量,按比例向政府预付一定数量的资金,根据其最终废弃资源的情况,再返回部分预付资金。(三)通过该计划，引入市场机制1.制定指南和行动计划日本在制定和实施循环经济法律体系的同时,还制定了相关的指南和行动计划。这些指南措施和行动计划相当于有关政府部门颁布的法规,也是具体的实施方案。(1)对指定产品的回收技术指南1990年12月,日本通产省产业结构审议会(ISC)评估了设计和生产可减量、再利用、可回收的产品,并制定了推动垃圾减量以及增加回收利用比例的技术指南。其后根据执行情况,每年对指南加以修改。2001年3月,ISC针对18个行业28种指定产品废弃物,提出了相应的处理和回收技术指南。指南中指定的18个行业是:钢铁、造纸、化工、玻璃板、纺织、非金属、电子、汽车、电力设备、石油精炼、零售业、租赁业、水泥、建材、橡胶制品、煤矿、供气、建筑;28种产品为:纸张、玻璃瓶、铁罐、铝罐、塑料、汽车、摩托车、轮胎、自行车、家用电器、床垫、大型家具、地毯、床具、干电池、镍镉电池、汽车和摩托车用的铅电池、滤气筒、喷嘴、小型气缸、复印机、灭火器、弹球盘机、个人电脑及配套设备、燃油燃气设备、纺织物品、润滑油、电缆。(2)确定报废汽车回收利用的目标和保障措施日本政府从1997年5月起开始酝酿报废车辆回收计划,以促进报废汽车的回收并纠正处理方式,并设定了2002年和2015年回收比例目标和减少有毒物质使用目标。该计划的内容主要有:①减少使用有毒物质,减少切碎机粉尘,促进汽车回收比例。规定回收比例目标为:报废汽车(按重量计)到2002年回收比例不小于85%,到2015年不小于95%(1996年的回收率为75%);土地填埋处理(按体积计),与1996年相比,2002年不超过60%,到2015年不超过20%;有毒物质的使用量目标,到2000年底以前铅的使用量(按重量计)不超过1/2,2005年底前不超过1/3。主要的保障措施是:每个部门制定自治计划,根据ISC的技术指南实施年度检查,调查实施情况。②纠正和更新现有的处理方式,引进控制联单体系,杜绝非法倾倒和非法处理;对非法倾倒等行为实行严格处罚。③提高报废汽车处理效率,建立企业、研究单位、政府、地方主管等相关部门的信息交换框架体系。④明确政府、地方主管、企业、经销商、拆卸商、压碎厂、用户等不同主体应承担的责任。(3)政府多法加强管理,形成市场、企业、消费者利益保障体系日本通产省于1997年9月首次开展了推动废旧纸张回收的活动计划。该计划将每年10月的第二个星期定为“废旧纸张回收周”,在该星期内开展各种活动,促进废旧纸张的回收,并进一步吸引各方面对废旧纸张回收计划的关注。此外,通产省还要求有关方面实施以下4项措施:①大力开展宣传教育,促进废旧纸张回收,鼓励消费者选择使用再生纸,促使普通公众成为再生纸的最大消费者。②促进开发再生纸的新用途,设立“再生纸新用途研发委员会”,分析已确定技术可行性与相关商业问题,并促进纸张生产替代材料的开发,提高各应用领域相关部委,如建设部门对这些活动的关注。③开展造纸企业活动。与造纸企业探讨再生纸使用计划,指导他们提高再生纸比例。④促进用纸大户行动并建立促进体系,鼓励其他监管集团或企业的主管部委督促使用再生纸。努力说服中央政府、地方政府和企业集团,促使他们积极购买和使用再生纸。为促进回收利用体系的建立,法律规定了制造商、销售商、消费者都有回收、处理和再利用的义务,从而把消费者责任制和生产者责任制结合起来。以家用电器为例,日本虽然实行的是消费者责任制,要求废电器的回收处理费用由消费者承担,但是在产品设计、再利用和环保方面,法律也规定了生产企业必须承担的责任。废电器的回收处理费用(包括搬运费用500~1000日元/台不等)由消费者承担(具体费用为:空调3500日元、电视机2700日元、冰箱4600日元、洗衣机2400日元),再生利用费用(包括从回收中心到再生利用企业的搬运费用)由制造商承担。同样,对汽车报废来说,消费者需要承担每辆2万日元左右的回收处理费,而再生利用费用由制造商承担。2.回收流程2德国二元回收公司(DSD,在我国又称双元回收公司)成立于1990年9月28日,在德国工业联盟(BDI)和德国工商企业协会(DIHT)支持下,由95家零售、日用品生产和标志生产的公司发起,到1997年底约600家公司加入。DSD的任务是在全国建立一个面向家庭和小型团体的包装物回收、分类和再循环体系。DSD是一个平行于公共回收系统的非政府回收组织,因而又被称为第二回收系统(如果公共回收系统是第一回收系统的话)。它是一个非营利组织,其运作的资金来源于向生产厂家授予“绿点标志”时收取的注册费。这些注册费全部用于包装废弃物的管理。对没有“绿点”标志的包装,则交由零售商回收处理(回收流程见图2)。二元系统有两种运作模式或体系:即街头回收系统(Kerbsidesystem)和上交式回收系统(Bringsystem)。前者的具体做法是,用黄袋子或回收箱回收轻型包装材料,如铝、铁皮、塑料和纸箱及软饮料包装。居民小区内往往放一些公用分类垃圾箱,免费回收居民不同颜色的玻璃瓶(绿色、无色和棕色)及纸和纸壳箱等。黄袋子在德国十分普遍,因为它是实现街头回收系统最简便易行的方式。无论是废弃物回收公司还是居民都乐于接受这种回收方式。另一种模式是上交式回收。消费者必须将所有用过的包装物直接交到当地回收站。事实上,两种模式混合使用的效果更好,既达到满足废弃物分类的要求,又为当地政府和居民提供便捷的服务。需要指出的是,在一般家庭和公寓,人们还习惯于把垃圾倒在棕色的有机垃圾箱和绿色的无机垃圾箱中。由于使用自家向废弃物回收公司租用的垃圾箱需要付费,而街边的公共分类垃圾箱和黄袋子则是免费的,这就刺激了消费者支持“绿点”包装的回收,特别是分类回收的发展。在“绿点标志”注册费或者说是在经济利益驱动下,越来越多的企业在朝着有利于环境的方向改进自己产品的包装。据一项研究,1992年已有80%的使用“绿点标志”的企业对其产品包装进行了优化,包装正逐渐变得更薄、更轻和更易于再循环(采用新材料和避免复合材料)。同时,越来越多的产品采用了再生材料包装。对一千余家使用“绿点标志”的企业问卷调查表明,1990~1992年约有2/3的企业和50%的产品包装获得了一定程度的改进。物质循环的效果可以通过被避免的废物流、回收率,以及因资源、能源有效使用而带来的经济利益来衡量。由于包装废物已经大大减少,并且包装设计也向轻质化、低废化、单质化的方向发展,虽然消费总量上升,但在1991~1997年期间,每年初级包装品的销售额却从7600万吨降到了6700万吨。同期工业部门收集了7400多万吨的包装垃圾(4060万吨为销售包装),并将其中2500万吨送回了生产线。(四)“可持续发展”的提出、发展和阶段20世纪80年代工业革命以来,随着社会生产力的迅速发展、人口的急剧增长、人类社会活动的规模不断扩大,向自然索取的能力和对环境干预的能力也越来越大。人类在取得巨大物质财富的同时,也付出了沉重的资源环境代价:资源消耗速度加快,废弃物排放不断增加,反过来又对人类生命财产安全以及社会经济发展构成较大威胁。人们不得不对传统的发展模式进行深刻的反思。1962年,美国生物学家卡逊发表了《寂静的春天》一书,用触目惊心的案例、生动的语言阐述了大量使用杀虫剂对人类的危害,敲响了工业社会环境危机的警钟。20世纪70年代发生了两次世界性石油危机,使经济增长与资源短缺之间矛盾凸显。1970年4月22日,美国举行了要求保护地球环境的大规模游行,标志着人类开始高度关注地球环境问题。1972年,由科学家、经济学家和企业家组成的民间学术组织罗马俱乐部,发表了《增长的极限》研究报告,首次向世界发出了警告:“如果让世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗按现在的趋势继续下去,这个行星上的增长极限将在今后一百年中发生”。该报告第一次系统考察经济增长与人口、自然资源、生态环境和科学技术进步之间的关系。尽管该报告中的观点有些片面和悲观,但其中提出的资源供给和环境容量无法满足外延式经济增长的观点,起到了警示作用,引起全世界的极大重视。同年,联合国召开斯德哥尔摩人类环境会议,发表了《人类环境宣言》,提出人类只有一个地球,在开发利用自然的同时,也承担着维护自然的义务。20世纪80年代,人们开始探索从生产和消费的源头防止污染物的产生。1984年,由挪威前首相布伦特兰夫人领导、世界著名科学家组成的环境与发展委员会,经过三年多时间的全球范围内的调查研究,完成了《我们共同的未来》的报告,系统阐述了可持续发展的含义。所谓可持续发展是指,在满足当代人需要的同时,又不危及后代人需求的发展。20世纪90年代,一系列具有里程碑意义的纲领性文件的出台,标志着世界各国在走可持续发展之路上达成共识。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会,通过了《里约宣言》和《21世纪议程》,号召世界各国在促进经济发展的过程中,不仅要关注发展的数量和速度,更要重视发展的质量和可持续性。大会呼吁各国调整结构,广泛利用环境无害技术和清洁生产方式,节约资源和能源,减少废物排放,实施可持续发展战略。技术进步是促进循环经济发展的主要动力之一。为加速循环经济发展,各国采取的主要技术措施有:重新设计产品,使之容易拆卸和再循环利用;重新设计工艺流程,使其不产生或少产生废物;开发和使用需要较少材料的新技术等。由于技术迅速发展,计算机每两年就要更新换代一次。因此,很多国家要求厂家所生产的计算机要容易拆卸并循环再使用。据专家统计,每台计算机包含1.7公斤铅,一定数量的水银和镉。一旦旧计算机被投入垃圾场,这些有毒物质,如铅、镉和水银会导致地下水污染。因此,很多公司都在大力发展完全不排放污染物的生产工艺。例如,美国杜邦公司已将污染物零排放作为很多生产工艺的目标。很多公司将生产几种产品的工厂建在一起,使一家工厂的“废物”成为另一家工厂的原料。日本电气公司(NEC)就是世界上首家采用这种方式建厂的公司。很多国家政府和公司在规划工业园区时,就考虑将几家相关联的工厂建在一起,以便充分利用废物。新技术的发展也大大减少了材料的使用量。例如,移动电话的广泛采用,减少了铺设固定电话网时对大量铜导线的需求。到2005年,全球使用的手机数量将超过固定电话,由此可节省几百万吨的铜导线。固体废弃物的快速增长需要有新的管理战略,这也是国外发展循环经济和建立循环型社会的直接诱因。西方国家在工业化过程中消耗了大量的自然资源,而经历长时间的工业化发展后积存有大量的废弃物,如废钢铁、老旧汽车、废家电、废纸张等,这样,客观上要求对废弃物进行再生利用,以降低经济发展的成本。实际上,也正是有了这些废物,才使回收利用成为可能,才有了发展循环经济的物质基础。(五)不同的主题1.循环型社会规划例如,日本建设循环型社会,有关法律通常是由国会众、参两院讨论通过的;环境标准由环境省制定;循环型社会的规划,如废弃物处理与回收技术指南、报废车辆回收计划、促进废旧纸张回收计划等由通产省(现在的经济产业省)研究提出并组织实施的。同时,日本循环型社会的建设也依赖于国家(中央政府)、地方政府、事业者(生产者、流通业者、废弃物处理业者)以及国民的共同努力。2.催化剂交易方面社会中介组织可以有多种形式。例如,日本大阪建立了一个畅通的废品回收情报网络,专门发行旧货信息报《大阪资源循环利用》,及时向市民发布信息并组织旧货调剂交易会,如旧的自行车、电视机、电冰箱等都可拿到交易会上交易。加拿大蒙特利尔则更为全面地发挥中介组织作用。一方面,政府注意加强与准政府机构、环境网/大学的联系,引导他们参与政策的研究、法规的制定、理论的探讨和工作的推行;另一方面,发挥社区组织的作用,使政府的政策能更好地得以贯彻实施。美国的社区中介机构实行会员制,代表政府与厂矿企业及社区联系。他们采取多种方式加强废弃物的回收处理和污染源的治理,使废弃物的回收和排放逐步走上规范有序的轨道。3.加大垃圾知识的应用,转变垃圾观念,形成多元的宣传体系,培养更多的公众意识例如,日本大阪市每年9月发动市民开展公共垃圾收集活动,向100万户家庭发放介绍垃圾处理知识和再生利用的小册子,鼓励市民积极参与废旧资源回收和垃圾减量工作,重点有三:一是尽量减少废弃物发生,包括防止过量包装,减少包装垃圾;二是教育市民和单位尽可能减少排出垃圾,如市民应该购买净菜,饭菜不要做得太多,把所有能吃的食物都吃完,不要浪费;三是增进循环利用意识,要求市民和单位对购买的一次性产品多次使用,对生活耐用品如衣服、旧家电、家具等自己不用了,可以送给别人使用,不要随意丢弃。加拿大蒙特利尔在向公众宣传时,一是注意基础性知识,将垃圾减量等理念纳入各级学校教育,做到以教育影响学生,以学生影响家长,以家庭影响社会;二是针对性,蒙特利尔是移民城市,为此他们制作多种文字的宣传材料,并注意适应不同阶层的人员;三是趣味性,宣传品做到寓教于乐、老少皆宜;四是持久性,宣传品的载体形式多样,有广告衫、日历卡、笔记本、公交车等,使人每天看得见、记得住。二、创造良好的企业和公众环境,需要政府创造的企业和公众参国外的实践给我们的启示是,发展循环经济是一个系统工程,需要政府创造市场环境,需要企业的主动性和积极性,需要公众的积极参与。只有全社会的共同努力,才能走以资源高效利用和环境友好为基础的循环经济之路,实现社会经济可持续发展的目标。(一)《物权法》上的废弃物回收利用法有日本循环经济法律体系的特点,可总结如下:(1)覆盖面广。法律对生产、消费、回收、再利用、安全处理处置等环节都有明确规定。例如,生活废弃物包括家电、汽车、食品、包装容器等废弃物;产业废弃物包括矿山、冶金、化工和水处理等行业废弃物。(2)可操作性强。在法规制定中采取先易后难的做法,即先针对利益相关者较少的废弃物再生利用进行立法,例如家电再生利用法先从空调、冰箱、电视、洗衣机等入手;汽车再生利用法只针对车体、塑料、气囊等进行回收利用。(3)责任明确。法律对政府、地方自治体、企业、公众的责任和义务进行了明确的界定,如家电再生利用法对制造商、消费者、再生利用者分别规定了需要承担的费用,汽车再生利用法设计了管理处置费的中介机构及责任等。我国的立法可以采取这种思路,从迫切需要解决的问题入手,一个一个地制定和完善促进循环经济的法律,形成完整的法规体系。(二)城市废弃物回收利用的现状发展循环经济,不仅可以提高资源利用效率,降低发展成本,而且还可以提供较多的就业机会。例如,2003年日本内阁会议批准并颁布了“日本循环型社会推进基本计划”,其中提出的2010年建设目标是:资源生产率从2000年的28万日元/吨提高到39万日元/吨,提高40%;资源循环利用率从10%提高到14%;废物最终填埋处理量从5800万吨减少到3000万吨,降低约50%。如这一目标实现,假设2010年日本GDP基本不变,资源消耗将由2000年的20亿吨左右降低到14.5亿吨。德国在多年大量投资之后,2001年纸业生产中再生纸的利用率已达到了65%;垃圾再利用行业每年创造410亿欧元的价值。美国废弃物的回收利用,则带动了产业的发展。美国汽车制造、家用电器和建筑工业是使用钢材量最多的部门,因而十分重视废旧钢材的循环使用。家用电器中钢的循环率达77%,建筑工业中再循环使用钢桁条和钢板达到95%。美国生产钢的58%是来自废钢材使用,仅48%的钢材来自于原矿石生产。在高效利用废钢的电弧炉出现后,再生产钢产量增长很快。用废钢生产钢所耗能源仅为由原矿石生产钢的1/3,且减少了采矿产生的环境污染和生态破坏。金属铝的再使用方面,在美国生产的1020亿个铝罐中,约640亿个得到再循环利用,循环利用率为63%。到20世纪90年代中期,美国回收利用项目达7500多个,影响到近50%的人口。1993年,克林顿总统签署行政令,要求所有政府机构的办公用纸中再生产品占20%,1999年提高到30%。在美国联邦政府的带动下,各州和地方政府相继制定相关政策。近二十个州的有关当局和报纸发行业签订了自愿协议,以培育城市废弃物中的报纸回收利用市场,但规定仅限于报纸。我国一直重视资源的综合利用,当前要在规范市场、提高产业集中度和产品技术含量上下功夫。(三)国外循环经济发展经验利用市场机制发展循环经济可以事半功倍。在废物循环中,采用“污染者付费”原则可以从源头上削减废物。例如,2003年初针对一次性饮料容器引入的押金制度在减少随地丢弃方面极为成功,并使其大量被回用式容器所取代。对引入利益相关方并要求其承担责任至关重要。对于废物管理政策来说,获得类似于自愿承诺那样的