行政诉讼法起诉期限研究

目录TOC\o"1-3"\h\u摘要 引言行政协议作为一种新型的行政管理行为，在2015年颁布的《行政诉讼法》中被列入行政诉讼中。《行政诉讼法》中对行政机关单方面违反行政协议做出了规定，但对行政协议双方当事人违反行政协议导致无效的事由，未作出规定。行政协议无效在行政协议诉讼伊始便有了先例，法院对行政协议无效案件进行审理，必然会对是否超过起诉期限进行审查。根据行政诉讼法及相关法律的规定可以看出，行政行为的起诉期限的规定详实具体。行政协议作为一种特殊的行政行为，如果适用行政行为的起诉期限是情理之中。但学理上对是否需要按照行政行为的起诉期限来审查行政协议的无效，存在争议。有学者认为，既然行政协议作为一种行为，当然应当适用起诉期限对其予以规制，即认定行政协议无效应当以起诉期限为先决要件，同时在行政诉讼法修正后，没有当然行政协议与行政行为在起诉期限中不同的规定。[1]同时也有另一种观点认为，修订后的行政诉讼法并不能完全将现实中不同类型的行政行为的起诉期限都有详实的规定，立法的空白应当由司法中以案例的形式进行补充，以使得抽象的法律行为由更为具体的呈现方式。[2]综上所述，行政诉讼法中规定的起诉期限是对一般行政行为的限制，而没能对行政协议有特殊的规定。但是确认行政协议的效力并不能当然的适用起诉期限的规定，在理论以及司法实践皆存在争论。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）中对起诉期限有所规定，但仅是对行政机关方违反行政协议的前提下，应当如何适用。该条规定中确认的起诉期限制度，是否当然适用于所有类型的行政协议纠纷案件，亦存在争议。因此对于行政协议无效的起诉期限问题，有必要在法院审理案件中予以明确，以此对法官有清晰的指导，避免同案不同判之问题的发生。起诉期限作为对时间限制的手段，会使得当事人丧失诉权或者败诉的可能，这对于公民的权利行使有着极大的限制。因此，本文研究行政协议无效案件适用起诉期限制度问题，对法官在实际审理案件中判断原告之起诉是否在时限内，有着重要意义。

一、行政诉讼中起诉期限的认定思路（一）以起诉期限为前提1.适用行政行为起诉期限的原因有观点认为，行政行为作为行政管理的一种手段，不同类型的行政行为皆具有行政性。因此在行政行为无效的问题上，无需区分行政行为的类型，接受行政行为起诉期限的一般规定。该种观点的论证基础是行政行为应当具有安定性之基本要求，即有关行政行为的规定应当具体明确，在适用时适当考虑到法的稳定性。确认无效诉讼是对行政行为最根本的否定，会使得行政行为处于消灭的状态，若行政行为无效在不同类型的行政行为中存在模糊的规定，将会有损行政行为之稳定性及安定性的要求。因此在法定主义的前提下，如法律没有特殊规定，不同类型的行政行为都要受到起诉期限制度的约束。[3]如行政行为在法官的审查中归于无效，随之产生的法律关系将会使得行政行为相关主体处于不稳定的状态。如没有起诉期限对行政行为无效的后果加以规制，将会使得法的安定性受到极大的威胁。起诉期限的设定一方面在保护法的安定性，同时另一方面，将会促使当事人积极的行使自己的权利，在权利归于消灭之前，向法院或者相关主体主张。这种督促不仅为保护当事人的权利，也会使得证据及其他相关材料不致产生毁损灭失的风险。行政诉讼法对于起诉期限的限定在知道或者应当知道。该种限定是法官在审理案件中必须予以考虑的，由此产生的举证责任分配是另一重要命题。从字面意思理解，知道或者应当知道是对当事人主观的评价，该种评价需要法官更为专业的判断。2.适用行政行为起诉期限的司法探究在司法实践中，法院以超过起诉期限为由驳回原告行政行为无效诉讼，在裁判说理中，法官会以较为谨慎的态度对原告存在的时限问题进行评价。如原告之请求没有法律依据，亦或是对于特殊行政行为没有专有的法律规定，则法院将会对原告的诉讼请求做出否定性的评价。否定性的评价导致的裁判结果，将会受到起诉期限的限制。在杭州百居易地板制造有限公司诉浙江杭州未来科技城管委会一案中，原被告之间签订了行政协议，该协议一经双方合意，则产生法律效力，此时原告亦应当知道行政协议的内容及相关情况。原告向法院起诉该行政协议无效，法律对此没有特别规定起诉期限，因此应当遵守一般起诉期限的规定。原被告之前的协议于2015年10月31日签订，原告的诉请于2019年向法院提起，明显朝服哦两年的起诉期限，法院依据一般起诉期限的规定驳回原告诉请并无不当。[4]（二）不受行政行为起诉期限限制1.行政协议的特殊性质相比于一般行政行为，行政协议的性质存在特殊之处。一般认为，行政协议的签订需要双方当事人合意，特别是需要行政协议相对方的认可，这就使得行政协议不同于仅依靠行政机关单方面职权的行政行为。因此在对行政协议无效进行审查时，法院认为需充分尊重行政协议相对方的权利，不能将行政行为的一般规定直接作用于行政协议。在司法实践中，法院应当以新法为依托对行政协议案件进行审理。在行政协议规定出台后，已经对行政协议的起诉期限进行特殊规定，此时仍以行政诉讼法中的起诉期限为依据实为不妥。例如在熊三保诉武汉市江岸区城区改造更新局案件中，[5]法院仍以旧法作为裁判的标准。法院的该种裁量结果忽略了行政协议自身的特殊属性，以致产生同案不同判的法律后果。2.不受起诉期限限制的说理将行政协议与行政行为区分开来，是法官在对行政协议无效案件进行说理时的最重要依据。确认无效之诉在立法基础上与撤销之诉存在本质差别。撤销之诉有法律的明确规定，行政法律规范也对撤销之诉的起诉期限有较为详实的规定。但是确认无效之诉作为一种较为常见的诉讼类型，法律并没有将该种诉讼是否适用起诉期限规定予以明确的规定。法官在裁判案件中，需要依托于法律的规定。因此法院认为行政协议无效案件不应当适用起诉期限，并无不当。起诉期限之设定伊始，便是对撤销之诉的限制，没有将确认无效之诉纳入其中。不受起诉期限限制裁判方式下，裁判理由不同于前述理由，而是在确认行政协议存在无效情形后，法院认为，由于法律并没有对请求确认无效行政行为具象化，只有撤销之诉有立法规定的限制约束期限，所以不受到起诉期限的限制。（三）诉讼时效制度在行政协议案件中的适用1.参照民事法律规范笔者在梳理行政协议无效案件中，一些法院在裁判说理中会直接引用民事法律规范，以此得出较为合理的结论。该种裁判的理由是由于起诉期限没有明确的规定，而行政协议规定中对于行政协议案件的法律适用，较为合理的阐述了可以适用民事法律规范。在起诉期限问题上，当然同样适用。民事法律规范在确认无效之诉中的阐述是，确认合同无效之诉不受诉讼时效之规定。因此行政协议案件确认无效之诉当然也不应当有诉讼时效的限制。例如，在韦振华诉广西-东盟经济技术开发区管理委员会一案中，行政机关与行政协议相对人签订的行政协议经法院审查后，认为行政协议的内容满足行政协议无效的相关规定。因此法院进一步审查行政协议之起诉是否超出起诉期限。法官在说理中直接引用民事法律规范，认为该案件的起诉并不受诉讼时效的限制，因此准许原告之起诉，从而得出有利于原告的判决。法官在该案中重点对行政机关方履行行政协议继续评价，得出行政机关违反法律规定，应当承担败诉的后果。[6]起诉期限中规定的行政行为一般认为应当只包含单方行政行为，并不当然将行政协议纳入其中。行政协议确认无效之诉不能当然的适用起诉期限的规定，而应当参照民事法律规范。2.请求确认无效之诉的实质关于确认无效之诉的本质，法官在裁判说理中认为应当属于形成权。在民事法律规范中，诉讼时效制度无法适用于形成权之诉。关于期限问题，确认无效之诉应当以《合同法》第五十二条作为适用基础。民法中的诉讼时效应当对当事人是否获得实体权利为前提，当事人的实体请求权将受到限制。对于权利的确认，不应当纳入实体权利的范畴，这种价值在于区分当事人的权利类型。即使行政协议的一方当事人为行政机关，也不能否认诉讼时效的适用。行政协议的特殊性质，使得其权利的保障方面，受到与民事合同相同的保护。[7]法院做出此种裁判的依据是，行政协议的做出需要双方的合意，即使行政机关具有公权力的属性，但不能在未形成合意的基础上，迫使当事人签订明显不平等的行政协议。一般的行政行为是行政机关单方意思表示即可做出，需要明确的法律规定。行政协议在签订的过程中，双方都可以进行一定的让步。综上，诉讼时效制度不应当在行政协议确认无效之诉中予以适用。二、不同裁判观点的问题及原因（一）不同裁判观点存在的问题1.模糊行政协议的性质当事人提起行政诉讼，需要符合行政诉讼的一般规定及实体要件，因为行政诉讼的双方当事人间权利义务的不对等，行政诉讼当然存在对抗，且双方当事人的地位亦存在不同。行政诉讼最核心的目的是为保护弱势一方，即行政诉讼对方当事人的权益。行政行为无效的前提是“重大且明显违法”，当行政行为满足这一条件，就会使得当事人的利益严重受损。法院在审查行政协议是否违反这一规定时，所审查的是行政协议的内容。法院判定满足这一条件的行政协议违法，是法的安定性的必然要求。当行政协议的符合条件时，若法官当然的以行政法律规范中的起诉期限作为审查标准，将会使得大量案件无法进入法院审查的程序，将会使得当事人的利益严重受损，而且同样剥夺了当事人阐述理由的机会。这种一元的观点将会影响行政诉讼想要达成的目的，使得确认无效之诉不能产生应有的效果。确认无效之诉一方面应当考虑到法的安定性，另一方面也需要考虑当事人陈述申辩的机会，这是法的安定性以及辩论权力的博弈。法院应当游离于两种法律价值之间，将两种价值进行对比，以使得当事人的权利尽可能的得到保障。基于现代法治理念，法的安定性应当让步于维护当事人的正义理念，对于行政协议的无效评价，应当谨慎对待。[8]行政诉讼的另一目的在于监督行政机关的权力行使。这是一种附随在保护当事人合法权益之下的，伴随的效果。确认无效所带来的严重否定性评价，不应当受到起诉期限的限制，这两种法律精神是背道而驰的。[9]2.不应以特定时间点为标准《行政诉讼法》中将2015年5月1日作为一个时间点，在此之前与的行政行为的行政协议遵从两种不同的制度，起诉的诉请将会使得无效的不确定性增强。因为在实践中法官存在两种不同的判定思路：一是时间点并不能作为左右行政协议无效的原因之一。法官仅对诉讼请求进行梳理，依照统一的判断标准认定无效；二是将时间点作为一项重要依据，如请求确认行政协议无效发生在该时间点之前，则法院将会对该请求不予受理，而发生在该时间点之后的行政协议案件，将依照新修订的行政协议规定进行审查。仅依照一个时间点，就对协议的效力产生如此大的差别，将会严重损害当事人的权利，包括救济的权利以及诉讼的权利。因此，将时间点作为裁判的重要依据是审查行政协议无效案件存在的问题。3.两种起诉期限的混用由于法律规范的不断增多，立法技术也在不断的精进。在有关确认无效之诉的法条中，没有对起诉期限如何适用进行较为具体的阐述，这样也会使法官在说理中没有统一的参照标准。有学者认为，鉴于这一问题的复杂性，已在理论上进行了讨论，我国立法并未规定对无效行政行为的追诉时限。因此，司法实践可随时由法院进行审查是否能够以起诉期限来驳回申请人的诉请。法院在进行裁判后，之后的裁判应当以该案为依据，当行政协议的内容或者其他相关情况存在相似时，应当得到相同的裁判结果。在法律存在滞后性的情况下，以司法案例的发展推动立法的进步。但是，行政协议无效案件是否适用于这种做法尚不确定。因为从行政行为的角度来看，行政诉讼法和行政协议规定对行为的认定存在一定的差异。具体行政行为代表某些单方行政主体的行政行为。《行政诉讼法》修改后，一些约定了性质的行政行为也被纳入行政诉讼中。这点是在行政协议规定颁布后细化和明确的，但细看得出，行政协议规定中的若干规定所用的用语是“行为”不是“行政行为”，这种规定是为将行政协议同一般的行政行为区别开来。因此，关于起诉期限的适用，能否将认定行政协议无效的法律纠纷转移到行政行为无效的法理实践中，尚有待考量。同时可以看出，适用的诉讼时效和起诉期限不明确，法律规定不一致也是有原因的。从行政协议规定第二十七条来看，行政诉讼法没有规定的，参照民事法律规范的规定。行政诉讼法没有明确的地方，无法区分是否有行政法律规范的规定。由于行政协议的性质，法律优先于行政诉讼法相关规定的审查，并参照适用的民法规范的规则。确认行政行为无效的司法实践也提供了相关的指导和解答，因此这个问题纠结于两个相关问题，即行政协议是否属于传统行政行为以及无效的行政协议是否适用起诉期限，应当确定无效行政行为的性质。（二）不同判定思路存在问题的原因1.减少滥诉的可能法院在认定滥用起诉权时，应当充分考虑到原告的起诉事由，法律依据等相关情况，认定的条件也必须非常谨慎。同时，判断是否存在滥用权利的考虑因素应当更加多样，判断的依据也比较模糊，在案件开庭审理后作出判决符合司法理念的要求[10]。因此，在行政协议案件中，法官必须仔细考虑无效的后果。在行政协议被认定无效的情况下，仅凭法院的司法裁量权是不符合法律程序的。在此前提下，由于无效的性质，立法中有关行政协议诉讼时效的规定不予考虑，将当事人的起诉归于“滥诉”的范畴，对相对人权益的损害程度是重大违法的，这将会使得公民的权利无法保障。综上，起诉条款与诉讼的相关要件在权益保护中处于重要的位置。由于权益保护十分重要，应纳入司法要求的范围，因此有必要对相关制度的规则进行重新调整，以保障权利得到应有的显现。因此，需要将法律保护从起诉的要求中拿出来，服从于程序的要求，在诉讼中归于法院来判断。[11]2.过滤条款的影响本质上，过渡条款是为了平衡不同主体间的权利与义务。在规定不明确的前提下，将会造成法律适用的不规则性，甚至会导致法律适用的模糊，还会对不同主体的实际适用产生更为深远的影响。与无效诉讼一样，法院宣布这一过渡条款是为了在对方当事人的实际利益造成重大不利影响的前提下解决问题。总而言之，法院表面上是依法作出相关判决，却忽略了过渡条款在适用上的选择性。因此，根据行政协议规定第二十八条的规定，法院必须对被认定为无效的行政协议进行客观上的评价，而忽略无效的行政协议对相关当事人产生的不利影响，损害当事人诉讼权利，对权益的损害是无法弥补的。行政机关通过与行政协议相对人进行协商，产生具有合同效力的条款，对当事人均有约束。因此过渡条款效力应当如此认定：2015年5月1日前当事人提起的诉讼应当予以受理。三、行政诉讼起诉期限的司法认定（一）以实体审查为前提1.明确确认无效之诉的性质此种请求确认效力是指行政机关以外的当事人向法院请求确认被诉法律行为无效或违法的情形。[12]确认之诉是程序法中一种独特的诉讼类型，其目的是提供某种形式的法律保护，来保护现有的诉讼请求，而不是解决实体诉讼请求。确认判决只是对特定争议的法律地位的确认。确认诉讼是主动诉讼的替代方案，而不是唯一的诉讼类型，通常仅在其他类型的诉讼无法进行且确认诉讼存在可能，这是其在行政诉讼法中的地位。法律、司法解释规定的确认无效之诉的法律情形，申请人请求宣告确认之诉无效的，人民法院经审查，如符合法律规定，人民法院宣告无效。“重大且明显违法”的自由裁量标准的出现，构成严重违法，有别于一般违法行为，将对行政协议对方当事人造成重大损害。原告的诉讼请求只有在法院裁定其无效的情况下才能成立，如果不进行更专业的无效审查，则可能导致无效诉讼的目的无法实现。因此，行政协议规定在审查无效时，认定无效是重大且明显违法，这也表明立法者根据行政行为的相关规定承认行政协议的无效。但是，无论法律标准如何适用，在审理这些诉讼时都应优先考虑无效程序。协议的主体比较广泛，如果行政协议的签订被证明是无效的行政协议，那么就不同于一般行政行为，而是行政协议当事人个人的利益产生影响，且会损害社会公共利益。[13]根据行政诉讼法的立法目的，行政诉讼有别于刑事诉讼和民事诉讼，他们注重保护行政当事人及其合法权益，制约公权力和发挥作用也很重要。因此，行政诉讼要认定行政协议无效，法院首先要从案情考虑被质疑的行政协议是否无效，不必将2015年视为不受理行政协议的日期。2.区分确认无效诉讼的请求内容在笔者收集的案件中，无效的认定完全依据行政协议规定中规定的“重大且明显违法”的标准和《民法典》的无效规定。对结论进行审查和判断，以得出无效或有效的判断。对于实践中的这种情况，笔者认为与法律规定的模糊性有关。行政协议规定第十二条“可以适用民法标准认定行政协议无效”，给法律实践一定的发展空间，并有不同的决定标准。由于行政协议存在的独特性，第十二条的规定在协议性和行政特征上体现了一定的平衡。然而，无论在确定无效时如何适用法律规范，在司法实践中，法官都没有进行下一步分析当事人提出的无效主张的内容和性质，并确定当事人之间是否达成一致。双方当事人与民事合同无效有关，其内容的性质仅与行政诉讼法的内容性质有关，甚至可以独立分开，属于公法或私法的性质。学术界也进行了很多讨论，并制定了相应的对策和方案。笔者认为，应将两项无效规定标准合并为一，修改相关条款，以及行政法律规范中的无效规则和条款。因此，《民法典》中的规定得到了增加和完善。这样，行政协议的规定进行了很好的解释和适用，对无效的认定处理更加完整。它是公法与私法之间的近似，是协调行政协议的相对具体的行政行为。此外，它还可以为确定协议的无效提供实质性的司法依据，并为确定行政协议的无效开辟了一套适用的规则。（二）确认无效之诉不应受起诉期限限制1.论证基础从一开始，关于起诉期限的意见就出现了分歧。起诉期限是起诉的法律要求之一，与行政诉讼权密切相关。在行政诉讼程序中，没有中止、中断、演唱等特殊情况，超过规定的起诉期限的，法律救济失效。制度的立法目的、法律的稳定性和行政行为形式的确定性，对制度的功能定位有不同的理论和设想。起诉期限是行政行为的权利，但也应保持行政效率，并在两者之间取得平衡。基于一般的诉讼理论，确认诉讼是诉讼法中一种独特的诉讼类型，其目的是创造一种保护现有需求的法律制度，而不是满足实体权利的法律需求，确认之诉只是对特定争议的法律地位的确认。确认无效的行为对无效协议没有影响，而只是确认法律关系的状态，不包括形式确定力。由此看来，起诉期限制度中存在的形式确定力并不在确认之诉的考量下，也无权受其约束。2.参照民事法律规范行政协议的形式与普通民事合同的合同特征没有太大区别，属于合同的范畴，行政协议来源于民事合同，很多规定也来源于《合同法》，因此在一般原则上，合同的订立、变更和解除适用民事法律法规不存在问题。但由于协议的行政特点和相关规定的不完善，必须以行政诉讼法为依据。行政程序中没有直接适用的条款，应当参照民事法律法规，适用的民事法律法规不能与有关规定进行区分。也就是说，民法法规的适用起到了审查和填补空白的作用，这源于民法诉讼时效的框架。在处理无效民事协议的诉讼时效时，大多数法院认为它们不受诉讼时效的限制。那么，按照上述逻辑，根据行政诉讼法和行政协议规定，第25条并没有涉及行政协议被认定无效的起诉期限问题。此种推理的核心是，在法律没有关于起诉期限规定的情况下，可以援引民事立法精神。由于行政协议纳入行政诉讼法较短，行政协议规定的颁布构成了行政协议审理和裁判的法律依据。但是，行政协议中还存在一些法律没有考虑到的问题，需要经过司法实践的总结。鉴于行政协议有别于民事合同，行政诉讼法受民事诉讼法相关规定的启发，参照较为完整的民法规范体系，是处理公法与私法的合理途径。结语作为政府与公民之间的新路径，行政协议是政府进行行政管理的创新。由于行政诉讼法较晚的规定了行政协议，对于行政协议的内容及程序的规定尚不完整。与此相同的是，确认无效之诉在《行政诉讼法》中是一种新的请求权，但相关的法律规定并没有将确认无效之诉的起诉期限问题进行系统的阐述。基于无效行政协议的评价将会较大的损害行政当事人的利益，应慎重考虑适用起诉期限的可取性，使得社会整体效益能够得到充分的满足。本文通过案例分析、理论研究方法和规范分析，追溯了这一课题的研究脉络。一旦认定案件事实无效，原告的撤销诉讼不受诉讼时效的限制。确认法院判决的结果是针对现有的法律关系，起到澄清和确认的作用，起到解决原告与行政机关之间存在的争议的作用。不会出现，也不应受到限制。行政协议当事人采取法律行动只是为了确认特定争议的法律地位并解决现有争议。尽管无效行政行为是否应受否定性评价并未在立法中作出明确规定，但在司法实践中，最高法院已公布适当判决以填补这一问题的空白，即不受起诉期限的限制。行政协议是双方当事人的行政行为，与民事合同有很多相似之处。不应设定单方面行政行为的期限。行政协议因自身的特殊属性，在裁判中也应