循环经济法的法律性质

循环经济法的法律性质

循环经济是以资源高效、循环利用为核心的。根据减少、使用和资源转化的原则，它以低投资、低消费、低排放和效率为特征。与可持续发展理念相对应的经济增长模式相比，它是一种资源节约型和环境友好型经济形式。循环经济模式是对“只要经济增长,不要环境保护”的机械主义发展模式进行深刻反思的基础上提出的,也是对“只要环境保护,不要经济增长”的环境保护主义发展模式的一种扬弃。循环经济贯穿于生产、流通、消费等各个环节,它要求实现经济发展的生态化与生态建设及环境保护的经济化,追求经济发展与环境保护的双赢局面;循环经济不是一般的生态经济,生态经济是一种环境友好型经济,但未必循环,循环经济是生态经济的一种特殊形态;废物的回收与再利用是循环经济的组成部分或一种形式,但不是循环经济的全部,循环经济具有更为宽泛的内容。循环经济法作为调整因循环经济活动所形成的社会关系的各种法律法规和法律渊源,在日本、德国和美国都没有被冠上“循环经济法”的名称或术语,但从内容上来讲,日本的《推进形成循环型社会基本法》、德国的《废弃物处理法》、美国的《污染预防法》,恰恰是各自国家调整循环经济最重要的法律。所以,循环经济法并不是某项循环经济法规,而是指有关循环经济的各种法规所形成的体系。1本文主要针对最具有代表性的三个国家——日本、德国、美国的循环经济立法进行比较分析,并从中得到启迪。一、国外循环经济立法的总结(一)《废弃物限制》德国是世界上最早实施循环经济的国家之一,其循环经济法制建设也走在世界前例。早在1972年,德国就制定实施了《废弃物处理法》,后改为《废弃物限制处理法》;1991年,德国首次按照从资源到产品再到资源的循环经济思路制定了《包装废弃物处理法》;1994年,德国公布了发展循环经济的《循环经济和废物处置法》,后又进行了三次修改,至1996年,把废弃物处理提高到发展循环经济的思想高度,建立了系统的法律体系。(二)公害宪政时期日本是世界上循环经济立法最为完善的国家。由于公害问题日益严重,在1970年召开的日本第64届国会上,一举修改和制定了14个污染防治法律,其国会被称为“公害国会”而载入史册,在环境史上具有重要的意义。2000年被定位为循环型社会元年,在这一年召开的第147届国会被称为“循环国会”、“环保国会”。这次国会通过了《推进形成循环型社会基本法》等法律,这些法律为日本发展“循环型社会”、“循环型经济”提供了法律保障。之后,日本经过实践,又制定或修改了一些循环经济法律和环保法律。目前,日本的企业能使废物转换成再生资源,变废为宝,循环利用,成为“静脉产业”。2(三)《资源保护和回收法》在美国的法学界,“循环经济”一词并不流行,但一直倡导和实施与循环经济相类似的“污染预防”。1965年,美国制定了《固体废物处置法》,后经过多次修改,目前称为《资源保护和回收法》,该法促进了废物再循环和再利用。1990年美国国会通过了《污染预防法》,1991年,美国环境保护局发布了《污染预防战略》。之后,联邦和州政府相继制定了大量有关源削减的法律、行政规章和地方法规,源削减法律制度开始在美国大地生根并不断完善。到1992年3月美国已有26个州相继通过了实行预防或源削减的法规。二、国外循环经济立法的比较分析(一)循环社会模式日、德、美的循环经济立法反映了他们共同的立法理念的转变,即以环境保护与可持续发展相结合为趋势,从末端处理、源头控制到循环利用的转变。这种理念的转变,是基于不同的社会历史状况、技术水平、经济发展的前提条件以及运行机制和对环境问题的不同理解与认识而产生的。比较而言,德国在循环经济立法过程中,更多的体现为对废物处理的理念发展:从“处理”生产和消费中所产生废物的末端处理方式,转变为“怎样避免废弃物的产生”的源头控制,最后是对废物进行循环使用和最终资源化的处置。如它的《循环经济和废物处置法》,把资源闭路循环的思想从商品包装拓展到社会相关领域,规定对废物管理的手段首先是尽量避免产生,同时要求对已经产生的废物进行循环使用和最终资源化的处置。而日本的立法理念是建立“循环型的社会”,摆脱“大量生产,大量消费,大量废弃”的传统经济增长模式和消费方式,代之以抑制废物产生、促进废物的再利用为目的,形成废物处理与资源循环再利用一体化的物质循环链条,构筑起抑制自然资源消费、减轻环境负荷的“循环型社会”。在建立“循环型社会”中,环境因素不再成为制约经济发展的消极条件,反而成为推动技术创新、推进经济改革的源动力,从而孕育着全新的“商机”。环境保护与发展经济的关系,将不再难以“兼顾”,而可以“协调”、“统合”,实现社会良性发展。日本的“循环型社会”,从更广阔的视角来审视和推动可持续发展社会的建立。美国虽然没有明确提出循环经济的思想,也没有一部全国性的循环经济的法规,但《资源保护和回收法》和《污染预防法》,在一定程度上体现着发展循环经济的要求。美国的循环经济立法理念更多地体现在预防污染即源头控制上。如宣布对污染应该尽可能地实现预防或源削减(SourceReduce),提出了用污染预防政策补充和取代以末端治理为主的污染控制政策。它不仅要求最大限度地利用进入系统的物质和能量,提高资源利用率,同时要求进一步减少废物的数量,确保对不能回收的废物进行符合环境要求的安全处置。(二)环境资源法学范畴的选择就发达国家有关循环经济的立法模式而言,分为两种:一种是污染预防型,如美国,将资源的回收利用纳入污染预防的法律范畴,属于广义上的环境法;另一种是循环经济型,如日本、德国等国家,将整个社会活动纳入循环经济轨道,特别是日本,建立循环型社会的理念,已经超出了一般意义上环境法的范畴,有人把它归为经济法范畴。但笔者认为,它仍然属于环境资源法学的范畴。因为,循环经济法虽然调整循环经济活动或行为,但循环经济不是一般意义上的经济,而是与环境资源的开发、利用、保护、治理及其管理有关,即循环经济是生态经济、绿色经济或环保经济。另外,循环经济虽然包含了经济法的某些内容和特点,但循环经济是当代环境资源法的一个重要组成部分、分支或子系统,环境资源法学应该将循环经济法作为本学科研究的一项内容。3从表面上看,第一种模式即污染预防型虽然比末端治理前进了一大步,但是仍然未摆脱狭义上的环境保护的理念,还是属于源头控制的范畴,没有从根本上解决发展与环境的矛盾与冲突;第二种模式即循环经济型,则从社会经济内部深处来协调发展与环境的关系,通过提高资源利用效率的途径消除污染物,实际上从根本上杜绝了污染问题,是治本之途。4(三)日本循环经济立法体系不同的立法模式形成不同的立法体系。作为循环经济立法的先驱者,德国通常采取先个别领域立法,再制定统一规范的立法方式,是立法领域的个别到统一。德国从20世纪70年代起出台了一系列环境保护的法律法规,以及在有关节约资源的工艺技术和包装领域进行立法,到后来公布更为系统的《循环经济和废弃物管理法》,把资源闭路循环的思想推广到生产中及使用后的安全处置或重新被利用,形成了德国循环经济立法现有的立法体系:法律、条例和指南。5比照德国的循环经济立法,日本循环经济立法是统一性的立法体系,分成三个层面:基础层面是基本法,即《推进形成循环型社会基本法》;第二层面是综合性的法律,《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的具体法律法规,如《促进容器与包装分类回收法》等。与德国相比,日本在循环经济法律体系上更为全面和深入:以《推进形成循环型社会基本法》为基本法,指导或引领第二层次的综合法和第三层次的专门法,形成了循环经济比较全面的立法体系,也是目前世界上最为完善的循环经济法。作为污染预防型的美国虽然目前还没有一部全国性的循环经济法规,但自20世纪80年代中期以来,俄勒冈、新泽西、罗德岛等州先后制定了促进资源再生循环法规,现在已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规,体现了各州的各自特色。三、中国的启蒙(一)循环经济立法理念的确立我国是传统的工业文明迟到者,走的是一条西方发达国家的发展老路——高投入、高消耗、高排放、高产出。当日本、德国、美国等西方国家走上循环经济道路时,我们仍然采用末端处理为主的防治手段为立法理念,循环经济在我国尚处于启蒙、实验、示范阶段,与先进国家具有一定差距。虽然2003年实行的《中华人民共和国清洁生产促进法》规定了政府、有关部门和企业应积极推动清洁生产的实现,为循环经济的形成创造了良好的法制环境。但清洁生产仅仅是循环经济的初级阶段(循环经济包括生产、消费、回收等环节),循环经济的立法理念只贯穿于企业的生产层面,它的有关立法也只解决同一企业集团内生态产业链出现的法律问题,至于不同企业之间,产业与产业之间,生产与消费之间的物质闭路循环和能量多级利用却无法顾及。思考西方国家循环经济立法的先进经验,我国循环经济立法理念不仅要体现在清洁生产,还要体现于资源循环利用和废物高效回收为特征的生态经济体系中。由于循环经济涉及社会、资源与环境各个方面,是对传统经济发展模式、环境治理方式以及相关战略和政策的重大转变,是一场对传统生产方式、生活方式的变革,所以归根结底是一场社会经济形态的变革。日本的循环型社会的价值观念给我们的启示,便是建立循环型社会,即以“减量化、再利用、再循环”为指导原则,以社会、经济的可持续发展为目的,以减少废弃物的产生、排放和对产品实行综合利用及循环利用为手段,实现社会、经济和生态保护相协调的可持续发展的社会模式,建立循环型社会。6(二)尽快制定循环经济专法我国应借鉴日本、德国、美国的经验,结合国情,采取先制定综合法后专门法的立法模式。其实,无论在单个的企业层次内,还是在产业与产业之间,生产与消费之间,我国都有专门法。如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国节约能源法》、《绿色市场认证规则》、《资源利用综合目录》等。即使没有采用“循环经济”的术语,但按照国外通行的判断标准,也属于循环经济的范畴。只是有些专门法由于历史的原因,受立法理念的影响,需要进行修改并完善。当然与循环经济密切相关的很多专门法还处于空白状态,需要制定。专门法的制定固然非常重要,但容易造成法律法规之间的冲突。为了更具和谐性,应先制定引导性的循环经济综合法。只有如此,才可以将循环经济和循环型社会的价值观念统一起来,明确循环型社会中各个主体的权利和义务,为政府、团体、企业和公民个人提供一种普遍的评价准则和行为准则,通过改变全体社会成员的行为来实现循环型社会的目标。其次,基本法能够涵盖国家发展战略、规划和决策层面,系统规范循环经济发展的法律规则。最后,从法的实施效果看,比起零散地分布于各专门法的立法模式,一套完整的法律体系更能突出法的实际影响力,更具有威慑力。(三)促进型立法针对我国现有的循环经济立法状况,在完善我国循环经济立法体系方面,应该采取以下措施:1.修改或完善一些相关法律、法规。首先,要修改《宪法》,整合现行《宪法》中关于环境保护的规定,对循环经济的国家发展战略做出政策性的宣言;其次,修订《环境保护法》,在总则中对循环经济做出原则性规定,在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用、再生利用规定,或分散到污染防治、资源与生态保护的章节中;第三,修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性法律,对资源的节约、回收、再用、再生利用做出特殊的规定,并修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等专门性法律,在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容。2.制定《循环经济促进法》为综合法。“促进型立法”,通常是针对那些社会关系尚未得到良好发育、市场规模并未形成而急需鼓励形成市场规模的领域,是相对于“管理型立法”的一种新的立法模式。它不同于管理型立法但对管理型立法起着补充作用。7如日本的《推进形成循环型社会基本法》、美国的《1969年国家环境政策法》以及我国的《中华人民共和国清洁生产促进法》等都是典型的“促进性立法”。由于我国目前循环经济尚未得到良好的发育,市场规模也尚未形成,所以为了鼓励形成循环经济的领域,可以建立《循环经济促进法》作为积极的和主要的导向,引导循环经济的发展。所以,从这个角度讲,制定循环经济促进法来作为综合法更具有实际意义。另外,作为“政策法”或“软法”的促进法,虽然相对于强制法或“硬法”缺少可诉讼性和制裁性,但并没有完全失去法律作为社会行为的规范作用,而是根据法律调整的对象强调对有关行为的指导性、引导性。“在某种意义上可以认为,法律的指导性、引导性在某些领域起着较法律的强制性和可诉讼性更加有利和有效的作用。”8所以,作为综合调整的循环经济综合法,适宜采用《循环经济促进法》这种“政策法”或“促进法”的形式,以便主动健全循环经济机制,对循环经济进行综合性、指导性和政策性的作用。其实,由于我国实践的迫切需要,全国人大代表、政协委员、国务院有关部门和一些地方的立法机构已多次提出了制定循环经济促进法的建议。9另外,从国际经验看,建立循环经济促进法,对于建立循环型经济和社会,对于推动循环经济的发展、对于提高自然资源的利用效率,对于从根本上预防污染,是十分必要的。3.制定有关专门法与地方性法规。制定废物处置法和资源利用促进