农村土地承包经营权流转方式及农民意愿研究发达地区与欠发达地区土地流转方式比较及其影响因素分析基于对浙江省绍兴市和安徽省淮北市的调查

农村土地承包经营权流转方式及农民意愿研究发达地区与欠发达地区土地流转方式比较及其影响因素分析基于对浙江省绍兴市和安徽省淮北市的调查

一、土地承包经营权流转方式随着改革开放的深入，大量农村工人进入城市。农业劳动力的非农就业,使土地流转问题日益凸显。当前,推进农村土流转已成为农民、社会最关心、最热门的话题。《土地承包法》中的土地流转是指土地承包经营权的流转。目前存在的、有其名称的农村土地承包经营权流转方式主要包括以下12种:转包、转让、出租、互换、人股、代耕、拍卖、抵押、土地信托、反租倒包、继承、赠与。这种土地的自由流转能够促使土地边际产出较小的农户将土地租让给边际产出较高的农户,有利于提高农村资源配置效率(姚洋,2000)1。此外,土地流转是提高农业经营效益,实现农民增收的重要途径,也是发展现代农业、实现农业现代化的必然要求。近几年来,各地政府对农村的土地流转进行了多方面的探索,取得了明显的成效。土地流转方式也在不断创新,但与此同时,由于种种原因,农村土地在流转过程中依然存在一些不容忽视的问题,如流转机制不健全、农民传统小农思想束缚等。因此,发现问题并解决问题才能确保土地流转工作顺利开展,使农村土地流转逐步走上良性轨道,保障农民权益,促进新农村建设。二、问卷的发放和回收本文数据来源于2010年2月份在浙江省绍兴市与安徽省淮北市内展开的“农村土地流转情况及农民意愿”调查问卷,此次调查按照经济发展水平选取了浙江省绍兴市下的越城区、上虞市、诸暨市、嵊州市与安徽省淮北市下的濉溪县、杜集区、烈山区,在每个行政县抽取15户左右农户进行入户问卷访谈,共发放问卷200份,其中发达地区100份,欠发达地区100份,回收有效问卷共200份,回收率为100%。本文将立足农户的调查数据,针对农户的土地流转方式及意愿进行具体分析。三、通过发展与不发达地区农村流转的差异分析(一)土地流转经营模式近几年,浙江省绍兴市正处于高速发展时期,土地流转现象也随处可见。因此,土地流转的进程及方式对绍兴的发展及解决“三农”问题都起着至关重要的作用。绍兴市在稳定完善农村土地承包关系的基础上,积极探索农民土地使用权的依法、自愿、有偿流转方式,促进高效、生态农业的发展。发达地区的土地流转方式主要以转让*、出租**、转包***为主,其中转让的农户占调研对象的58%,出租的人数占调研对象的26%,转包的农户占调研对象的9%,此外还存在代耕****、互换*****、入股******等方式。由于调研的几个农村经济较发达,农户有相对稳定的非农收入,可以不依赖土地维持生计。其中,58%的农户选择转让的土地流转方式,他们认为土地使用权转让后,不必再为几亩田的经营牵肠挂肚,可以安心从事第二、三产业,从而获取更多的收入。其中,26%的农户选择出租的土地流转方式,这与江浙一带农户较强的商业氛围密切相关。调查发现,不少农民认为,出租土地不仅可以取得租金,而且土地不会荒废,自己又可以安心从事其他产业,承租者又可以高效率、大规模利用土地进行生产,促进农业发展。在调查中发现,绍兴市根据自己的特点,积极创新农村土地流转方式,把土地流转和规模经营相结合,走出了一条具有绍兴特色的土地流转经营模式,主要有以下六种模式:(1)“建园区(基地)+农户委托村流转土地+大户(企业)经营”模式。(2)“乡(镇)、村组织中介服务+农户流转土地+大户(企业)经营”模式。(3)“村土地股份合作社+农户土地入股+大户(企业)经营”模式。(4)“农民专业合作社+农户土地入社+合作社统一经营”模式。(5)“农民专业合作社+社员(农户)家庭经营+专业化服务”模式。(6)“农户闲置土地代耕、季节性流转+大户经营”的模式。以上六种土地流转模式促进了绍兴市土地流转的规范性,提高土地流转的效益性。(二)农村土地流转方式随着农村土地承包关系的稳定和外出打工农民的日益增多,从20世纪90年代中期以来在安徽省淮北市农村开始出现土地流转现象。当前,淮北市农业正处于由传统农业向现代农业转变的初期阶段,土地流转呈现出明显加快的势头。淮北市积极探索土地流转方式,试图寻求新形势下适合本地发展的农村土地流转新模式,进一步加强现代农业建设、推进农业和农村经济实现又好又快发展。安徽省淮北市是农业大市,农业耕种还主要以家庭单位为主,由于涉及户多且每户面积又非常小,经营分散且不便管理,原来家庭联产承包经营制下被分田到户的狭小地块逐渐成了规模经营的“拦路虎”。因此,在坚持农村土地政策不变和充分尊重农民土地承包经营权的前提下,实行农村土地承包经营权依法、自愿、有偿、合理流转,是发展现代农业的客观要求,有利于合理规划和充分利用土地资源,促进现代农业适度规模经营和集中连片种植,向规模化方向发展;同时也有利于帮助解决农村剩余劳动力就业问题,促进农村劳动力就地转移,防止土地粗放经营和撂荒现象的出现。从图1可以看出,安徽省淮北市土地流转方式以转包为主,占60%。安徽省淮北市外出务工人员比例较大。转包这种流转方式双方可以根据当时的经济、技术和社会条件签订转包协议,以确定双方的权利和义务。转包者多数为外出务工者,不以务农为生,从而转让土地使用权,保留承包权,但仍保留土地作为生活保障。这种做法可以避免土地的半荒半种、广种薄收甚至“弃耕”的发生,也使外出务工者在返乡时有基本生活保障。因此,转包这种土地流转方式在当地农业生产中发挥了积极作用。其次是互换,占17%。安徽省淮北市属平原地区,但农户多且每户面积又非常小,经营分散且不便管理。所以互换这种土地流转方式在当地也非常盛行。一些农户通过相互交换地块,将自己分散的土地集中到一起,有利于开展大面积的种植。(三)不同的土地转换率1.土地流转方式的变化近年来,一些地区在政府的直接干预下以及市场的自发调节下,出现了多种类型的土地流转方式。不同的流转形式与各地的具体情况相适应,体现了经济发展阶段的内在要求。但它们都是在家庭承包制的基础上进行的制度创新,以打破分散、均等化的小规模土地经营方式为目的,逐步实现农村土地的规模化。如表2所示,发达地区土地流转方式以转让为主,其次是出租。而欠发达地区土地流转方式以转包为主,其次是互换。这与两地的经济发展水平密切相关。发达地区经济发展水平高,农户愿意将土地转让。因为土地使用权转让后,农户不必再为几亩田的经营牵挂,可以安心从事第二、三产业。调查发现,在经济较发达农村、近城郊区和工业园区附近的农户有相对稳定的非农收入,不必再依赖土地维持生计。因此,这些农户也愿意将土地使用权转让给承包商。而欠发达地区,农户以自己耕种和外出务工居多。安徽省淮北市农民外出务工现象非常普遍,农户不希望荒废土地,但又想保留土地的承包权,为返乡后的生活保障做考虑。因此,欠发达地区土地流转方式以转包为主。2.土地流转协议的随意性调查数据显示,在确定土地流转关系的方式时,发达地区有71%的农户选择书面协议,19%的农户选择第三方证明,只有8%的农户选择口头协议,其他的占2%;而欠发达地区选择口头协议的农户高达35%,选择第三方证明的占32%,会签订书面协议的只占22%。在确定土地流转关系时,发达地区有43%的农户认为签订合同有必要,而欠发达地区仅占23%;发达地区有41%的农户认为签订合同有必要,出了问题有据可依,而欠发达地区仅占21%;发达地区只有16%的农户认为签订合同没有必要,欠发达地区农户这一比例高达51%。这说明欠发达地区农户维权意识淡薄,以简单的口头形成的协议,随意性较大,权利义务不明确,一旦发生争议,流转双方的利益较难得到保障,很难维护自己的合法权益。发达地区较欠发达地区农户维权意识相对较强,但是也存在一些问题,例如签订的书面协议条款不齐全、不明确,这也容易引起纷争。3.农户空间布局及就业空间在对农户进行土地流转原因调查时发现,发达地区农户流出土地的主要原因是自己耕种土地的效益太低,而欠发达地区农户流出土地的主要原因是外出打工,无人耕种。发达地区第二、三产业发达,农民有很大的择业空间,增收途径也多,相对于从事第一产业,农户更愿意从事有较高报酬的第二、三产业。而欠发达地区,经济发展水平低,许多农民选择外出打工,因此土地无人耕种。总的来说,流转原因存在差异与经济发展水平差异密切相关。四、土地流转意愿不强农民是土地流转的主要参与者,其意愿与抉择是土地流转的主要依据。因而充分尊重农民意愿不仅是农村改革的一条重要经验,在土地流转过程中也必须坚持这一原则。农村土地流转范围仍局限在部分散户,没有形成规范化和规模化,尤其是欠发达地区,流转方式更单一、自发,流转范围更狭小、分散。而农民的土地流转意愿都与这些密切相关。调研结果显示,农民对于土地流转的总体意愿不强,但呈现逐渐上升的趋势。农户的土地流转是多种因素综合的结果,影响农民流转土地的因素大致有以下几方面:年龄、收入、职业、耕种条件、流转所得、流转对象、政府政策、社会保障等。本文综合调研所得,将影响因素归为两大类:主观因素和客观因素。(一)主观因素1.农民自身原因年龄对于农民流转土地的意愿影响很深。从总体来看,年龄越大的农民对土地更加珍惜,加之我国历史文化的影响,农民本身具有小农意识,认为土地才是根本,用土地进行“投资”或者是承包土地风险太大,万一政策改变失去承包权就会变得没有依靠。这些思想使土地流转难以顺利进行。2.有稳定工作的群体农民流转土地的意愿受职业及收入的影响。农民所从事的职业很大程度上决定了其土地的利用程度,调研发现,在外务工或是有稳定工作的群体对于土地的依恋程度不高,主要是长期从事农业的农民对于土地流转更敏感;另外家庭收入对土地流转也有很大影响,一般有固定收入或是总体收入较高(如经商、投资等)的群体,对于务农补贴并不是很在意,因而对于土地流转的阻力也不大,相反地,对于收入主要靠土地的农户来说,他们在土地流转过程中则会慎之又慎,甚至不愿放弃土地使用权。3.外部资金缺乏协调作用土地流转对象的局限对于农户土地流转的意愿也有很大影响。传统的人情、亲戚、地域关系,在现阶段的土地流转中发挥协调的作用,而且外部资金很难融入农村土地资源的配置中(主要是政府限制),因而农户土地流转也仅仅局限于农村集体内部或者是村与村之间,范围小,交易量小。(二)客观因素1.土地流转意愿的程度土地肥沃以及耕种面积的大小也在很大程度上影响了农户流转土地的意愿。对于收入主要依靠土地的群体而言,耕种条件的优劣或者土地的肥沃程度,基本上决定了收入水平,也就很大程度上决定了流转土地的意愿。相对发达地区而言,欠发达地区农户对于土地的依赖更强,因而,在欠发达地区尽管外出务工的人比较多,但是土地的耕种条件仍然强烈地制约着土地流转。2.追求自身利益的最大化土地流转所得是影响农民意愿的关键因素。虽然农民在土地流转过程中做出的抉择并不一定是理性或完全理性的,但是他们也在经意或不经意间追求自身利益的最大化。所以,如何在土地流转过程中保护农户的利益,合理确定土地流转价格,是绝大多数农户关心的,也是土地流转健康、有序进行的保障。3.健全土地流转模式政策法规、社会保障对农民流转土地的意愿也会产生很大影响。在调查中发现,现实生活中很多土地流转都以信任为基础,以口头形式相互约定,这使交易活动很大程度上不受政府和法律保护,因此,这就要求政府积极健全土地流转模式。此外,建立农村社会保障制度,统筹城乡协调发展,大力发展农村非农经济,帮助农民从土地的束缚中解放出来,这些对于提高农民土地流转的意愿也有很大推动作用。五、土地流转中存在的问题和影响(一)配套政策尚不健全,没有形成有效的监督机制目前,农村土地流转中介服务组织体系尚未建立,土地流转市场还没有形成,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询缺少门路;鼓励土地流转的激励机制尚未形成,没有配套的政策措施;乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力;乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有充分发挥;土地经营主体融资困难,没有贷款担保单位,不能将土地使用权作为贷款抵押。尤其是欠发达地区土地流转过程中,很少有人签订正规的土地流转合同和登记上报,而且政府有关部门对其支持也很少,农民签订合同意识有待加强,这就使承包农户对土地的使用权得不到保障。(二)就业总体状况,缺乏吸引力农村劳动力文化素质偏低,转移就业的能力较差,政府针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善,因而在竞争日益激烈的现代社会,用人单位吸纳农村剩余劳动力的能力有限,农民工进城务工难度较大,就业环境不宽松,而且平均工资水平比较低,缺乏吸引力。要取得比经营土地更高的收益,难度较大。(三)土地流转的原因。据年龄限制,土地流转土地流转土地流转的主要主要在于土地流转由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决医疗、教育、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障,对于流转土地存在后顾之忧。(四)农民承包期内流转意愿的变化大部分流转土地的过程中当地政府、村委会和村小组都是很少出面的,而且土地的租用期大部分都是2～5年,这导致承包户无法充分有效地利用土地,甚至在承包期内做出破坏土地的行为。农民的居住地、经济状况、人均耕地面积等与土地流转的意愿有密切关系。主要表现在:人均耕地面积越多,流转意愿越大;非农产业的发展水平越高,流转意愿越大;家庭年收入越高,流转的可能性越大;家庭中有在城镇工作或外出务工的倾向于转出土地;家庭农业劳动力越多或有子女上学的家庭,越倾向于转入土地;第二、三产业发展快、劳务输出组织好、农村劳动力转移就业路子宽的地方,农民主动流转土地、离乡创业的积极性相对较高。六、关于政治建议(一)促进农村社会的发展,建立流转规范、运转协调、公开透明的农村土地流转市场,为农民和企业提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订等服务。切实维护农民土地合法权益,促进农村土地流转和规模经营,促进城乡统筹和现代农业发展。同时加强对土地流转市场的管理,改善其服务,稳定和完善农村基本经营制度。农村集体土地使用权流转涉及广大农民的切身利益,牵涉面广,政策性强,因此亟待政府进行规范和引导。具体工作中要顾及以下方面:一是考虑到不同地区之间存在的差异,因地制宜,灵活掌握;二是明确农民利益不受损害,不以牺牲农民利益为代价,确保农村社会的稳定;三是考虑到农村经济的可持续发展,严防农村环境遭受破坏。同时,摸索建立一套完整规范的农村集体土地使用权流转程序,做到职责明确,手续完备,合同规范。(二)推进土地流转的若干对策建议因势利导,为土地流转工作保驾护航。在整个土地流转遵循自愿原则、提高流转土地效益,稳定土地流转关系。要在