广州突发事件紧急应对的经验与启示

广州突发事件紧急应对的经验与启示

2008年1月中旬至2月中旬，中国南方大部分地区持续多雨和冷冻气候，京剧运输中断，对广州铁路的运营产生了严重影响。由于大量乘客调动，广州火车站地区发生了严重的公共安全危机。最多40万名乘客在广州火车站广场和周边地区停留。许多乘客在广场上停留了很长时间。由于饥饿和寒冷，乘客的身体和心理状态非常有限，情绪非常不稳定。这种情况极易发生因严重拥挤、踩踏导致的群死群伤事件,重大治安事故、重大刑事案件、群体性事件、交通事故、打砸抢烧以及疾病传播。经过各级党委和政府的突发事件紧急应对,成功化解了这起世人瞩目的严重公共安全危机,广州的突发事件应急能力经受了前所未有的严峻考验。为了预防和减少类似社会安全突发事件的发生,科学控制、减轻和消除社会安全突发事件引起的社会危害,保护人民群众生命财产安全,维护社会治安秩序,对广州火车站地区2008年春运严重公共安全危机(以下简称广州春运危机)进行总结反思,具有重大现实意义和理论价值。一、政府的突发事件应对能力亟待提高2007年8月30日,全国人大常委会通过了《突发事件应对法》,标志着我国的突发事件应对工作走上法制轨道。然而,我国的突发事件应对和危机管理,尚处于初始阶段,各级政府的突发事件应对能力亟需提高。笔者认为,成功应对广州春运公共安全危机的经验有:(一)广州模式:以前指挥为导向社会安全突发事件直接涉及人民群众的生命财产安全,也事关国家安全与社会稳定、治安秩序。对社会安全突发事件及其公共安全危机的应对与管理,是政府的重要职责之一,而执政党及政府领导人则是社会安全突发事件应对及危机管理体系的决策核心。能否有效应对突发事件及有效治理公共安全危机,则是对执政能力的重大考验。在这次广州春运危机紧急应对过程中,党中央、国务院以及广东省、广州市政府的领导人高度重视危机应急处置,周密部署,靠前指挥,是广州春运安全危机得以成功化解的关键。例如国务院温家宝总理、公安部孟建柱部长、铁道部胡亚东副部长、中共广东省委汪洋书记、黄华华省长、广州市委朱小丹书记、张广宁市长、广州市公安局吴沙局长等先后亲临广州火车站现场,科学决策,靠前指挥,果断作出各项应急措施,为广州春运危机的紧急应对提供了决策保障。(二)紧急应对中警察、警、民警的作用2008年1月26日至2月5日,广州火车站广场及周边滞留了数十万的旅客,现场情况非常紧急,应急措施稍有不当或者错误,随时都可能发生因拥堵导致踩踏的群死群伤事件和冲击广州火车站等安全危机。在危机紧急应对中,解放军、武警官兵和公安民警发挥了关键性作用。其中,在2008年1月23日至2月5日,广州市共投入各种春运安全保卫力量27.3万人次(两班倒),其中警力16.8万人次1,解放军、预备役、武警先后参加执勤力量达一万余人次2。其关键作用主要体现在:一是采取强制隔离措施和交通管制,维护广州火车站广场及周边的春运秩序和治安秩序;二是紧密配合政府和铁路部门,迅速疏导、安置数以十万的滞留旅客,没有发生群死群伤踩踏事件、重大刑事案件和治安灾害事故。实践证明,解放军、武警部队和公安民警等是政治合格、纪律严明、训练有素、保障有力的专业应急救援队伍,是成功应对突发事件的最有效力量。(三)危机应急管理机制在以往广州火车站的春运应对中,铁路部门和广州市政府均积累了丰富的经验。其中,未雨绸缪,春运前编制应急预案和专门成立广州春运指挥部,为突发事件应对方面提供坚实的组织、决策保障。所以在这次危机应对中,广东省、广州市政府能够快速反应,充分动员和发挥各政府部门、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用,依靠社会公众力量,形成统一指挥、快速反应、应对功能齐全、协调有序、运转高效的广州春运危机应急管理机制。如:事件发生后,广州市公安机关立即进行全警动员,全力以赴,密切配合有关单位组织开展交通疏导和治安秩序维护工作;广铁集团公司共出动1717人,114台次轨道车抢修设备,共抢修故障39处;派出148人对51趟列车的机车受电弓进行除冰扫雪;紧急调集60台内燃机支援广东省;紧急抽调2500人到广州火车站维护秩序;采取暂停售票、全额退票、延长车票有效期、加开退票窗口等方式,有效疏导滞留旅客;并向滞留旅客送食品和饮用水。广东省团委共组织发动5000多名青年志愿者到各火车站为滞留旅客提供饮食、御寒和医疗等多种便民、利民服务。广东省、广州市政府向返乡旅客发出留粤过春节的倡议,并为外来务工人员提供文化娱乐、食宿等方面的条件。(四)危机紧急应对措施社会安全突发事件具有突发性、灾难性、不确定性和连锁反应等特点,紧急应对措施稍有不慎或者不及时,都可能给人民群众的生命财产安全和国家利益造成严重损害。在广州春运危机期间,作为社会安全突发事件处理中心的政府和领导者,运筹帷幄,果断采取紧急应对措施,全力化解春运公共安全危机。在危机紧急应对过程中,有关方面采取前所未有的措施,团结协作,形成合力,共渡难关,把对群众的伤害和影响减少到最低程度。应急措施主要有:1.公安机关及时进行交通管制及封闭广州火车站周边道路,扩大旅客避雨防寒和候车区域;在人员疏导中,采用科学划线,分区管理和分批次放行办法,安全、有序地疏导旅客,有效避免踩踏事件。2.根据不断增加的客流,果断采取异地安置与候车措施,分别征用旧交易会展览场馆、火车站附近的学校和琶州会展中心,扩大候车区域和有效避免滞留旅客淋雨、受冻。3.广州市政府首次采用地铁和公交作为重要疏散工具,采用空间换时间的紧急应对措施,有效避免滞留旅客挨饿、受冻、雨淋和治安灾害事故。3.开辟绿色通道和母婴、老人妇孺、残疾人员的专门候车室,快速疏导和帮助行动不便的旅客进站上车;首次采用公交车将滞留旅客直接送上站台。(五)信息传播,大力发展宣传,发挥政府与社会的协调作用社会安全突发事件及公共安全危机对社会具有双重影响,即具有积极的一面,也有消极的一面。作为社会安全突发事件及公共安全危机的应对主体,政府及领导人应当积极、主动、稳妥地处理好与各种传媒的关系。在发生社会安全突发事件及公共安全危机的前前后后,要设法通过媒体积极引导舆论,客观报道社会突发事件及公共安全危机,达到团结和动员全社会的力量,群策群力应对突发事件及公共安全危机的目的。这次广州春运危机的成功化解,广东省政府应急管理办公室等政府网站、南方日报、广州日报、广东电视台、广东卫星广播、手机短信息等传媒在政府的大力支持和积极引导下,及时、全面、客观地报道春运信息及政府的应急措施,让旅客和广大社会公众了解春运危机,在化解春运公共安全危机过程中起到了积极作用,如引导和激励面临重大危机的滞留旅客团结一致战胜困难;广泛的信息传播获得了社会的认同和支持;通过信息传播,促进政府与社会的有效沟通,避免了政府与危机中的旅客、亲属的误解、冲突。另外,通过信息传播,还对社会起到了警示教育,提高危机认识和应急能力的作用。二、社会安全事件应急管理面临的形势社会安全突发事件及安全危机应急处置之后,其中很重要的一个程序是做好事件的调查、评估,为今后提高应对能力提供经验教训。从这次广州春运危机应对来看,社会安全事件应急管理面临的形势依然严峻。对广州春运危机应急机制进行反思,有利于进一步掌握社会安全突发事件应对的主动权。(一)地区突发公共事件的应急预案及措施缺乏广州市政府张广宁市长就坦言,这次春运的应急预案是落后的,是按照1998年的情形(当时是10万人滞留)做的方案,今后的广州春运应急预案和机制要全面调整3。作为广州春运工作的行政规范文件《关于认真做好广州地区2008年春节旅客运输工作的通知》和《2008年春运安全保卫工作方案》4,从地区性突发公共事件应急预案的角度进行思考,这两份文件在突发事件应急运行机制方面,如信息报告、先期处置、应急响应、应急结束、恢复与重建、信息发布等重大内容缺乏具体、明确的预案及应急措施。2008年1月25日至2月5日天气出现低温、小雨和铁路运输不能正常运行的异常情况,大量旅客的滞留和长时间聚集,广州火车站出现严重公共安全危局时,决策者只能临急决策,影响了社会安全突发事件的紧急应对。(二)各部门临时指挥和固定指挥的问题目前的突发事件应急委员会及其办公室的运作,其成员来自各个政府的职能部门,应急指挥长一般是地方行政首长。从这次广州春运危机应对来看,突发事件的应急管理体制尚未完全理顺。广州的春运,涉及中央政府部门(铁道部)、地方政府(广东省和广州市政府)、企业(广州铁路集团)等方方面面;各部门在信息发布、采取临时应对措施出现不统一,甚至出现各自指挥的情况,延误突发事件紧急应对的时机和效率。例如,广州春运指挥部在2008年1月31日决定对广州火车站广场及周边实行方块式管理,逐块放行滞留旅客的紧急措施5。在具体实施这一紧急措施时,方块管理与控制区的工作就涉及解放军、武警官兵、公安民警、志愿者、铁路工作人员及广州铁路职业技术学院学生等应急力量,出现了各职能力量各自直接指挥和单线应对的情况。由于各应急处置力量不能有效整合,统一指挥,应急处置的执行力出现消解,影响了突发事件的快速处置。(三)设施严重不足在这次广州春运危机应对中,当火车站广场聚集数十万的旅客时,旅客的饮食、避雨、公共厕所设施严重不足,影响了危机化解的进度;此外,疏散设施、公共广播与电子公告、雨鞋、御寒衣物等应急物资保障不够,在出现持续低温下雨的恶劣天气时,有的部门在紧急状态中匆忙到市场临时采购物品,说明有的职能部门在应急战略储备制度存在极大的隐患和应急保障不足的情况。(四)现场—现场信息发布不够及时和全面这次广州春运危机紧急应对,新闻媒体在政府的积极引导下,广泛宣传、报道春运及应急动态,获得了社会公众的理解和支持。但是,在安全危机的现场——广州火车站广场,大量滞留的旅客在高度聚集的狭窄空间,现场获取的春运信息和政府的应急信息却不够及时、全面和对称。旅客获取列车信息的渠道主要是火车站中广场惟一的一块电子显示屏、站场广播及工作人员的口头传布。电子显示屏还因技术故障曾一度中断,使得关于春运火车的车次、有无晚点、出售车票的情况得不到及时发布。(五)情绪反应及危险情况在这次广州春运危机中,由于天气恶劣,长时间的等候,大量滞留旅客的身体、心理的承受接近极限,情感反应相继出现震惊、失去信心、愤怒、困惑无助、情绪失控、焦虑、失望、恐惧和悲伤等反应,甚至出现骚动、起哄和冲击警戒线的危险情况。但是,应急部门在受害人的安抚等危机心理干预和救助方面出现不足,客观上给危机化解增加了困难。三、一些建议(一)国家安全原则在反思广州春运严重公共安全危机应急机制的基础上,及时完善应急预案,是提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力,最大程度地预防和减少社会安全突发事件及其造成的损害,保障人民群众的生命、财产安全,维护社会治安秩序的必要保证。完善应急预案时应因地制宜,切实将各部门的职能职责详细规定,明确应急指挥的机构和权限,细化应急管理的程序,并进行动态调整,全面落实应急处置的支持保障体系等内容。(二)具体的协调联动““以基层地方政府为核心的统一应急决策机构”的设置,实现中央与地方、部门、政府与社会之间、各职能部门与社会之间、各职能部门与部门之间、部门与社会之间协调联动、与社会之间的协调联动。根据《资源根据《突发事件应对法》,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。笔者认为,完善社会安全突发事件的应急管理体制的关键是“统一领导、综合协调”。因此,通过设立以属地政府为核心的统一应急决策机构,对各职能部门的资源进行统一整合,实现中央与地方之间、政府与部门之间、部门与部门之间、政府与社会之间的协调联动。以广州春运应对为例,其应急管理体制应以广州市政府为主,铁道部、广州铁路集团、广州市公安局、广东省军区、武警广州支队等部门各抽调若干人,统一到广州市应急管理办公室工作,同时邀请来自不同部门的行政专家、专业技术人员参与突发事件应急管理的日常工作,这样既有利于专业分工,又能统一协调各部门的资源,建立起统一、高效的联合应急机制。(三)完善危机管理新闻东南角制度,统一发布突发事件和应对信息,并在国家当发生社会安全突发事件及公共安全危机时,政府能否依法及时公开信息,事关应急决策,以及抗灾、减灾工作的顺利进行。建议政府设立危机管理新闻发言人制度,统一发布突发事件及应对信息,正确引导媒体报道;在公共聚集场所设立公共广播系统和大型电子公告牌,以便信息及时有效地传递到每一位现场人员。(四)支持保障系统兵马未动,粮草先行。突发事件应对要取得主动权,必须拥有应急处置的支持保障系统。各职能部门要按照职责分工和应急预案的要求,切实做好应对社会突发事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信保障等工作,做到平战结合,随时保证应急处置和救援工作的需要。(五)公共安全突发事件应对的社会因素广州春运危机虽然成功化解,也暴露出个别部