关于农民工养老保险制度的思考

关于农民工养老保险制度的思考

长期以来，养老保险一直采用当地主导、中央政府辅助的融资模式，导致养老保险制度的条件分配。对于以流动性强、就业特点强烈的农民工来说，养老保险关系不能迅速转移，长期利益不能得到保障。虽然2009年底国务院发布了《城镇职工基本养老保险转移接续办法》(以下简称《办法》),从政策上加强了对于流动就业劳动者养老保险利益的保障,但《办法》还是规避了许多农民工养老保险制度存在的具体问题。本着从根本上解决农民工流动就业过程中发生的养老保险权益流失问题,实现农民工群体内部养老保险的全国统筹这一目标,本文试从“名义账户”制度的理论出发,结合现行农民工养老保险制度现状,设计一套专门针对农民工的养老保险制度模式,进而提出对现行农民工养老保险制度的改进对策。一、我国农民工养老保障制度现状分析(一)养老保险制度设计要从目前受限制地数的角度农民工是指持有农村户口却在城镇从事非农产业的劳动者,他们既不是传统意义上的农村人,也不是纯粹意义上的城镇居民,他们是介于城乡之间的非农非城的边缘群体①,这个群体的显著特征就是无论他们所处何处,其户籍仍然在农村,属于农业户口。这种就业地和户籍属地相互背离的情况,导致他们的养老保险游离于现行城乡二元社保制度之外。有鉴于此,应该根据农民工职业高流动性这一特点,设计专门的制度方案。现阶段我国农民工养老保险整体表现为:投保率低、退保率高、农民工流动之后保险关系不能转移接续,导致参保意愿低下。根据国家统计局农村司的监测调查报告指出,2009年度全国农民工总量为22978万人,比上年增加1.9%。随着城镇化和工业化的不断加快,还将会有越来越多的农民进城务工,进一步壮大农民工群体的规模。因此,在现阶段,构建专门针对农民工群体的养老保险制度,有其紧迫的必要性和巨大的现实意义。(二)纳入“城保”制度的范围当前,我国许多地方都建立了各自的农民工养老保险政策,从整体来看,大致可以归纳为以下三种类型:1.“扩面型”模式:该制度并不针对农民工养老保险问题作专门的规定,而是将农民工的养老保险纳入城镇职工保险体系之内,通过“城保”制度的扩面,实现农民工的社会养老保险。深圳是实行这种制度的典范。2.“独立型”模式:该制度是专门针对农民工而制定的养老保险法规或政策,这类单项性政策既与农民工其它险种无关,也与城镇养老保险政策无关,是专属“农民工”养老保险的政策。北京、南京、天津、厦门等市是这类政策的代表②。3.“综合型”模式:该制度是指在城镇职工社会保险体系之外,结合农民工流动性强和收入水平低等特点,将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。养老保险只是“综合”险种中的一种,典型代表是上海、成都。(三)养老保险关系各地出台的农民工养老保险政策,在具体的实施过程中,出现了许多问题,暴露了我国现行基本养老保险制度的几点缺陷:第一,参保缴费率缺乏弹性。当前,各地农民工参保缴费率缺乏弹性:一方面由于考虑到与未来城镇保障体系接轨,大部分地方的农民工社会保险缴费水平通常以城镇职工缴费水平为标准,而未考虑到农民工的实际缴费能力。另一方面,由于“统账结合”的养老保险模式逐渐确立,短期内政府无力承担高额的转轨成本,采取提高当期缴费水平的方式来消化转轨成本,缴费能力有限的农民工面对高费率望而却步。第二,中央政府与地方政府间的责任划分不明确。近年来国家财政对社会保障的支持力度虽然持续加大,但所占份额仍然明显偏小,并不能满足保障水平不断提高的现实需要。在养老保险责任划分方面,中央和地方财政责任边界依然模糊:虽然中央财政对社会保险的投入在大幅增加,但依然没有规范化、科学化的制度安排,而地方财政的投入极少,几乎处于缺位状态,以至形成了企业找政府,地方找中央的非良性格局。③第三,养老保险关系跨地区转移接续难。从目前的情况看,一方面农民工面临参保缴费、观念意识淡薄等制度性参保障碍,使得这一群体的养老保险覆盖率不高;另一方面,各级政府间养老保险的权责划分不明晰,使得各地“利益平衡难”,“条块制度”分割成为提升养老保险统筹层次的最大阻力。二、完善农民工保险制度的对策和研究(一)农民工养老保险关系转移接口的原则今后我国保障制度建设的目标定位,应当是建立一个公平、正义、和谐、共享并惠及全体国民的社会保障制度,同时还应该确立科学的社会保障原则。农民工养老保险制度的安排,具体应当遵循以下几个原则:第一,普遍性原则。普遍性原则植根于公民社会保障权利平等的基础之上,既是公平、正义、共享价值理念的具体体现,也是人人都应该平等地享有社会保障权利和政府向所有公民提供基本社会保障义务的具体体现。第二,统一性原则。所谓统一性原则,是指养老保险关系可以在全国范围转移接续,而且有一个统一的模式,不管经济发达与落后,都要按照一个模式来实现农民工养老保险关系的转移接续,从而保持政策的延续性。第三,发展性原则。所谓发展性原则就是要着眼未来,要符合未来不同制度间衔接和统一的要求,对农民工而言,就是要求制度的设计要考虑到农民工未来的发展变化趋势。(二)中国工人养老保险制度的设计1.“名义记账”与现收现付制的财务模式农民工养老保险的制度设计,要充分重视建立统一的制度安排和全国层级的统筹,达到“低门槛、广覆盖、可转移、可接续”的目标设置。具体说来,农民工养老保险模式选择的过程中,需要重点考虑以下三个方面因素:名义账户、现收现付、全国统筹。“名义账户”制又称“名义缴费确定型”模式,它既含有“待遇确定型现收现付制”的某些特征,又兼具“缴费确定型积累制”的某些特征。所以,“名义账户”制模式既可被称为“缴费确定型的现收现付制”模式,又可以被认为是“待遇确定型现收现付制”模式的某种变型,从本质上讲,它是现收现付制与积累制、待遇确定型与缴费确定型的混合模式,即DC+DB==>NDC(缴费确定型积累制模式+待遇确定型现收现付制模式==>名义账户制混合型模式)。④在“名义账户”制模式下的农民工养老保险制度采取“名义记账”与现收现付二者相结合的财务模式,主要基于以下两点考虑:一方面我国目前的养老金待遇水平普遍较低,如果按现行城镇职工养老金的财务运行模式,将农民工原本不多的养老金分割成“统账”两个部分独立运行,极有可能侵蚀农民工已经累积的养老保险权益。另一方面,预计至2020年,我国的农村居民人数至少维持在5亿人左右。如果对如此庞大的群体建立完全积累的个人账户制度,无疑将形成一笔巨额资金,其安全与保值增值将遭遇极大的挑战并会加大制度的管理和运行成本。因此,现阶段不宜在农民工养老保险制度中引入“统账结合”的部分积累制或完全积累型的个人帐户制,而应当在“名义账户”制度下的“名义记账”与现收现付二者相结合的财务模式。社会保险制度再分配功能的强弱,关键取决于制度设计的统筹层次。制度的统筹层次越高,越有利于劳动力资源的有序流动与合理配置,有利于不同收入群体之间社会保险风险的分散与共担,有利于体现社会的公平、正义,从而实现经济社会发展成果的全民共享。对于农民工养老保险制度而言,统筹的层次越高,越有利于农民工的流动,从而有利于更好的实现城乡劳动力资源的优化配置,也有利于制度本身管理成本的节约。因此,建立全国统筹的农民工养老保险制度,是其自身发展规律的必然要求。2.基于“两低”、“两弹”的缴费标准农民工养老保险制度的筹资模式,采用“名义账户”制框架下的个人缴费、单位(雇主)缴费与政府财政补贴相结合。该制度为每一个农民工建立专属个人的帐户,农民工个人的缴费及用人单位的缴费都划入此个人帐户,其退休以后养老保险的待遇水平将直接与此帐户相关联。这个个人账户是“名义上”的模拟积累制,而不是真正意义上“资本化”的积累制。基于农民工收入水平较低,无力承担较高缴费负担的实情,可以遵从“两低”(即低基数、低待遇),“两弹”(即弹性费率、弹性补贴)的原则,设立全国统一的缴费标准,缴费基数为各地上年度职工月平均工资的60%。缴费费率可在3%—10%之间弹性选择,具体可以分为三个档次:3%—5%、6%—8%,9%—10%。当农民工选择自主缴费费率在3%—5%时,用工单位按照个人缴费1:1配比,个人和单位缴纳的所有费用全部划入个人的名义账户;当农民工选择自主缴费费率在6%—10%时,单位按照个人缴费的5%进行一次性等额配比缴费,超过5%的个人缴费部分将不再有单位缴费划入个人的名义账户。同时,为了体现不同发展水平的地区之间以及社会成员之间的互济性,中央政府和地方政府将参照农民工个人缴费投入一定比例的资金进入农民工的名义帐户,具体措施为:当农民工选择自主缴费费率为3%—8%时,政府按照个人缴费1:1配比,所缴费用划入个人的名义账户,当选择自主缴费费率在9%—10%时,政府按照个人缴费的8%进行一次性等额配比缴费,超过8%的部分将不再有政府财政补贴划入个人的名义账户。3.个人账户中的资产的n如前所述,农民工养老金支付时所采用的财务模式是现收现付制,即用当前年轻人的缴费来支付当期养老适龄人口的养老需求。从养老金给付的条件和规则来看,虽然个人账户中的资产是“名义”性质的,但退休金的给付标准原则上却是严格按"缴费确定型积累制"规则运行的,也就是说,在退休领取养老金的时候个人账户中的"名义资产"即刻便被年金精确化了。退休待遇的给付可以“模拟”积累制的计算公式,即退休待遇总额=个人实际缴费+单位配比缴费(或记账缴费)+政府财政补贴+公布利率(内部收益率)。由于农民工养老保险采取了“名义账户”制度,它为该制度下的农民工提供了一个更为灵活的退休选择。由于最终的退休金给付标准是根据名义账户下的工龄计算的,所以,那些愿意接受较低退休金而换取提前退休的工人,或那些愿意获取未来较多退休金而继续留在劳动力市场上的人都拥有了合法的选择权,而没有任何附加条件或“政策诱导”。此外,在“名义账户”制度下,养老金计发办法显得更加多样化,可以采取月发、季发、年发和一次发放等多样化支付方式,以适应不同缴费水平农民工的要求。三、推进社会主义和谐社会的构建农民工养老保险制度不仅仅是一个孤立的制度安排,在实践中还需要同步推进相关的配套改革,尤其是城镇化建设、户籍制度改革和财政体制改革等。只有实现相关政策的配套改革与良性互动,才能在取得单项制度建设成就的同时,促使综合效能的稳步提升。⑤要实现农民工对于养老保险利益的合理诉求,加快现有的户籍制度改革步伐,实现社会保障权益平等具有重要的意义。具体说来,可以从以下几个方面入手:第一,加快城镇化进程,提高城镇化水平。要改变传统的对于城镇化发展过分谨慎的观念,努力促进城镇化水平的提高,积极、稳妥、有序地建设一批新兴城镇,这是减少农业人口,发挥城市规模效应的重要途径,也是促使更多国民进入城镇并享受相应福利待遇的有效途径。第二,尽快制定全国统一的居民户口登记办法,消除户籍登记中的城镇居民与农村居民符号,从而破除附加在户籍制度上的捆绑利益,真正实现所有劳动者同工同酬,享受公平公正的待遇。第三,加快财政体制改革进程,为社会保障制度建设及其健康、有序的发展提供支持。由于国家财政与社会保障之间有着紧密的联系,财政体制改革