法国米迪运河保护管理的经验与启示

法国米迪运河保护管理的经验与启示

1保护管理与河道建设现状相互矛盾自2008年3月26日扬州会议达成共识以来，中国大运河的遗产申报工作正式启动。按照国家文物局的部署,第一阶段为2008年7月至2009年6月完成运河沿线各地市级层面保护规划;第二阶段为2009年6月至2009年12月完成运河沿线省级层面保护规划;第三阶段为2010年1月至2010年12月完成大运河全国层面的保护与管理总体规划。目前,一阶段地市级大运河保护规划已如期完成,部分城市已公布实施,在此基础上,二阶段及三阶段的工作稍有滞后,但仍有条不紊地进行着。随着工作的深入,一些在一阶段没有充分暴露或者无法解决的管理问题在第三阶段征求各相关管理部门意见时充分暴露了出来。由于中国大运河自济宁以南及至宁波仍在通航,而扬州以北的大运河河道基本作为南水北调东线工程的路线,在未来的时间里,航道及水利部门会在大运河遗产保护范围内甚至对运河本体都会有不同程度的建设,而这又与大运河遗产保护规划中的保护管理要求相矛盾。因此,航道、水利部门提出大运河河道本体不被列入申遗点的意见,如果河道不作为大运河遗产点,显然无法体现大运河遗产的价值。在世界范围内,同样是在用的法国米迪运河(CanalduMidi)已被列入了联合国教科文组织的世界遗产名录中,其河道毫无疑问地作为了遗产的重要组成部分。本文以法国米迪运河为例,通过介绍其保护管理的成功经验及模式,以期为我国大运河的申遗及保护管理提供借鉴意义。2米德运河介绍2.1米迪ro米迪运河位于法国南部,也叫两海运河,原名是朗格沃克皇家运河,1789年更名为米迪运河。法国路易十四国王(LouisⅩⅣ,1638~1715)开凿这条运河的初衷是为了小麦的运输,为了绕过伊比利亚半岛(laPéninsuleIbérique)从而避开西班牙的关税,也为更便捷的商业运输和航运安全。它与西部沟通大西洋和加隆河的加隆运河构成了这条沟通大西洋和地中海的内陆水运通道。其实在路易十四以前,他的前辈们已经开始一步一步地探索了。弗朗斯瓦一世国王(FranoisⅠ,1494~1547)首先开始研究在法国开凿运河的可行性;亨利四世(HenriⅣ,1553~1610)国王开凿了沟通塞纳河(LaSeine)和卢瓦尔河(Loire)的布里埃尔运河(CanalBriare)(总长54千米,最高最低处的水位高差有165米),他学习意大利的船闸技术并在法国第一次建造出了7级船闸,使得之后的米迪运河在技术上成为可能,这条布里埃尔运河即是米迪运河的原型。而后路易十三国王(LouisⅩⅤⅢ,1755-1824)在黎塞留(ArmandJeanduPlessisdeRichelieu,1585~1642)的支持和推动下第一次提出了“联系大西洋和地中海”的设想。而在路易十四时期,这个法国几代国王的梦想终于得以实现。1666年至1681年的15年间,在工程师皮埃尔·保尔·里盖(PierrePaulRiquet)的监督下米迪运河建成。1686年至1694年在沃邦(Vauban)的监督下,又进行了包括黑山给水系统(MontNoir)以及圣·费霍埃尔大坝(SaintFerréol)的加固扩建工程。在欧洲运河历史上,米迪运河几乎是一项不可完成的任务。整条水路的最高点黑山与最低点赛特港之间有189.43米的水位差。因此如何解决水位高差、如何给运河供水就成为了开凿运河最大的技术困难。里盖之前的工程师已经提出过3个方案,终究因为对于水位高差考虑不够或者运河给水方式太过复杂不具有可行性而放弃。而里盖经过多年的研究,终于建成了这条人类历史上的奇迹。其中比较有代表的水利工程有黑山供水系统和瑙鲁兹分水岭((SeuildeNaurouze)、圣·傅亥奥勒大坝(SaintFerréol)及水库、马尔帕斯隧道(TunnelMalpas)、方塞汉娜(Fonserannes)梯级船闸等。米迪运河可谓是17世纪欧洲最宏大的营造工程,并且是目前欧洲仍旧在使用的最古老的运河之一。1996年,米迪运河被列入世界遗产名录,联合国教科文组织对其的评价是:米迪运河蜿蜒流淌360千米,各类船只通过运河在地中海和大西洋间穿梭往来,整个航运水系涵盖了船闸、沟渠、桥梁、隧道等328个大小不等的人工建筑,创造了世界现代史上最具辉煌的土木工程奇迹。运河是在1667到1694年间挖掘出来的,它为工业革命开辟了一条航线。运河设计师皮埃尔·保罗·德里凯创造性的构思,使运河与周边环境巧妙地融为一体,从而产生一种和谐美的效果,堪称建筑技术史上的佳作。2.2米迪运河遗产作为世界遗产的米迪运河,其遗产构成在《法国公共水域及运河条例》第236条款中已作出了详细的界定:遗产首先包括1772年会议上所规定的运河本体、圣·傅亥奥勒(Saint-Ferréol)水库,围堤、船闸和坝,高山引水渠(RigoledelaMontagne)和平原引水渠(RigoledelaPlaine);其次是非运河本体但是仍旧在运河行政管理范围内的引水渠、桥梁、航道管理人员的房屋和储存器械和商品的仓库等;最后还包括郎辟蓄水池(RéservoirdeLampy)。其实有关运河界限最早就是在1772年运河会议上划定的,之后只是又加入了诸如个人住宅、仓库和朗僻水库等。概括说来米迪运河遗产是运河本体加上引水渠(Rigoles),线性总长360千米,总面积1172公顷。运河保护缓冲区(ZoneTampon)包括3个部分:运河沿线(面积144,000ha)(1440km2)、运河分支沿线(面积26,000ha)(260km2)和引水渠沿线(面积31,400ha)(314km2)。在申遗文本中,另附有一张表格是专门描述列入运河遗产保护区各市镇(commune)内遗产的具体情况,包括保护面积、人口、水道长度,(以及水道内包括的船闸数量)非常清晰。3米德运河的保护管理3.1遗产管理机构3.1.1其他管理机构米迪运河目前已不再运输货物,但是作为法国重要的水路旅游通道,米迪运河仍发挥着重要的作用。米迪运河的永久财产权曾在1666年授予设计师里盖及其继承人,1897年国家将其回购。目前,国家是米迪运河的所有者,而具体的管理、维护和开发运河的活动是由国家和地区两级管辖机构来进行管理的。国家层面上,法国国家航道管理局(VoiesNavigablesdeFrance,VNF)和国土设施交通整治部(MinistèreDel’AménagementduTerritoire,del‘EquipementetdesTransportes)的下属水道管理机构两方来共同管理,并由航运治安管理局(Policedelanavigation)、各个领域的法律法规来保证实施。法国国家航道管理局负责运河水利工程维修、建造和运河周边的商业开发,保障河道有关法律法规的施行和内航运输的组织;国土设施交通整治部(MinistèreDel’AménagementduTerritoire,del‘EquipementetdesTransportes)主要负责水上交通管理和监督。地区层面上,法国国家航道管理局在法国的各个大区都有分属机构,隶属于图卢兹的米迪运河的管理权就下放到法国国家航道管理局下属的图卢兹水运行政部(ServicedelanavigationdeToulouse),因此,这个地方行政机构就承担了运河管理的主要工作。法国环境部(MinistèreDel’environnement)和文化部(Ministèredelaculture)也是分为国家和地区两个级别对米迪运河进行管理,但并不直接参与到运河日常管理中,而是监督保护运河建筑和景观遗产的确定和归类。所有关于遗产建设和运河环境改造的事物均归由环境部下属的建筑和城市规划管理处(Directiondel’architectureetdel’urbanisme)及其地区环境管理处管理,目的是保存有一定年代的物质遗存。文化部及其地区文化事务管理处负责保护和管理已经被列入历史建筑物(Monumentshistoriques)的运河周边的市政建设、水利工程和建筑工程等。其实法国的管理机构也可以对应到我国的管理系统里,其航道管理局即我们的水利部门,国土设施交通整治部门即我们的交通部门,环境部下属建筑和规划管理处即规划部门,文化部也即文化部门。3.1.2运河水的两部门分工对于落实到某一段运河或者某一条引水渠到底是国家水利部门还是地方行政部门管理水源这个问题,在《法国公共水域及运河条例》第241至244条做了很详细的规定。条款指出,运河水主要由两个部门维持:运河管理部门(即法国航道管理局)和地方公社(公社法语为commune,是法国最小的行政单位,相当于我国的村镇)。这两个部门分工在条例中都做了细致的划分:比如运河引水渠的所有事物均由运河管理部门统一管理;而其他供给运河水的其他自然河流或与运河不相交但仍在运河行政范围内的引水渠一部分由运河管理部门管理,一部分由地方公社管理。条例第245条对于运河上桥梁的管理权属做了解析,即运河本体上的桥梁归运河管理部门维护,而非运河的则由各个地方公社管理。3.1.3非运河本体的遗产权属有关遗产点的遴选,到底运河周边的点是作为一般的景观场所,还是作为有价值的点列入遗产名录,并不是以它和运河的相关性决定的,而是要对点本身的历史和文化价值进行评估。关于非运河本体的遗产权属问题,很多都是叠加管理的,比如说运河周边的自行车道或者交通服务区或者停车场,它们的建造和维护是地方政府管理的。这种多层次的管理不仅不会破坏遗产完整性,反而能更有效地进行管理。3.1.4国的行政区特别区米迪运河所属的地方政府Midi-Pyrénées和Languedoc-Roussillon(法国的大区,类似我国的行政省)并不是运河的所有者,也不对运河的管理负责。但是这些地方政府(同时包括覆盖运河直流加隆河道的l’Aquitaine地区)会提供米迪运河维修和整治的部分经费(另一部分经费由国家提供)。因此,在保护和发展运河的过程中,国家和运河所属大区是互相合作、共同支持的关系。3.2法国的行政保护区划如前所述,运河保护缓冲区包括3个部分:运河沿线(面积144,000ha)(1440km2)、运河分支沿线(面积26,000ha)(260km2)和引水渠沿线(面积31,400ha)(314km2)。对于缓冲区范围的划定,法国有关部门也是几经周折,一开始是想通过景观的重要性评估而逐点的划定保护区划,但是经过具体调研和评估以后发现找到一个划分的临界标准非常困难,于是现在的保护范围就是行政上的市镇分界线。其原因一方面在于划分市镇的时候已经考虑到了景观的完整性因素,另一方面也方便遗产保护的行政管理。3.3法国公共水域及运河条例对米迪运河管理的条款适用现在作为世界遗产的米迪运河自17世纪开凿以来就有比较完备的法律规定,最早是1666年的穆郎法令(L‘EditdeMoulins),而后1956年颁布的十月法令(leDécretd‘Octobre),其中共有58项条款是专门针对米迪运河的。现今共有两部法律适用于运河的管理:《法国公共水域及运河条例》(Codedudomainepublicfluvialetdelanavigationintérieure)和《个人集体所有权普适条例》(CodeGénéraldelaPropriétédesPersonnesPubliques)。《法国公共水域及运河条例》内条款普遍适用于法国的自然河流及运河,其中第235至246条是专门针对米迪运河管理的。这些条款对于米迪运河遗产构成,运河上的水利设施、附属建筑物的管理权属以及维护运河的具体单位做了详细的阐释。而《个人集体所有权普适条例》则是对个人和国有财产所有权及管理权属做了阐释。1996年申遗成功以后,虽然没有针对米迪运河的新法律颁布,但是出台了很多管理章程(OutilsnonRéglementairesdeGestion)用以规范遗产管理。比如《米迪运河遗产管理手册》(CahierdeGestionConcernantl’EnsembleduSiteClasséduCanalduMidi),它的内容包括了各种运河遗产的现状描述,比如运河驳岸、植被、构筑物、设备等等,对关键性问题和保护措施做相关的规定,目的是为国家管理机构提供一定的建议并保证相关法律的实施;《米迪运河景观建设规章》(Charted’InsertionPaysagèreduCanalduMidi),它明确规定了保护区划(ZoneTampon)。这本规章颁布以后被发送到运河相关的各个市镇作为指导运河保护和建设的基本规章制度,做到管理有章可依。运河相关管理领域另外还有更详细的指导手册,比如《建筑和船闸、运河住宅和景观管理手册》(CahierdePrescriptionsArchitecturalesetPaysagèresdesEclusesetMaisonsEclusières),《诺鲁兹分水岭管理手册》(CahierdeGestionduSeuildeNaurouze),《植物管理方案》(PlandeGestiondesPlantations)等等,它们对于运河的建筑、运河工程和植被管理做了很详细的阐述。4关于中国运河申请和保护管理的一些建议4.1运河遗产的遴选问题如前所述,随着工作的深入,关于中国大运河遗产点的遴选又出现了新的争论,即运河河道本体是否需要划定为运河遗产。从遗产价值的角度出发,运河河道本体是运河遗产价值的载体,无论是运河建造过程中克服自然地理条件而体现出的科学价值,还是运河在上千年的漕运过程中所体现出的社会价值,甚至是运河连接南北方地域进行文化交流所呈现的文化价值,都是由运河河道本体所承载的。如果没有了运河河道,明清的石驳岸依附哪里?拱宸桥跨越何处?总督漕运公署监管为何?因此,运河河道本体毋庸置疑地应列入运河遗产中来。而从实际的操作层面来看,航道部门、水利部门提出作为国家重点发展的内河航运以及南水北调工程,大运河实际发挥的作用仍然很大且未来的建设活动也会很多,势必与世界遗产相应的保护管理要求发生矛盾,为了避免矛盾,为了建设活动的顺利开展,建议不将河道本体纳入运河遗产。然而,尽管保护与发展的矛盾客观存在,需要的是解决矛盾的方法,而非因噎废食式的逃避。运河类遗产的价值主体势必为河道本体,米迪运河的申遗成功及世界遗产中心对其的价值认定已充分证明了这一点。因此,运河河道本体应被列入中国大运河申遗对象。除了河道本体之外,其他相关物质遗存作为申遗点的遴选也应以支撑与佐证中国大运河的世界遗产价值为标准,对于大运河申报世界遗产能起到推动作用。此外,大运河遗产点的遴选还应是个动态的、开放的过程,对于目前根据文献记载能确定位置但并未进行考古发掘的水工遗址,应允许其在未来得到考古发掘认证后的增补;建国后新建的具有时代意义的船闸、抽水站、水利枢纽等设施同样反映着活着的中国大运河的变迁和发展,是新中国现代化建设的见证,可以作为是20世纪乃至21世纪遗产的备选。保护区划方面,第一阶段市级层面各市基本参照各地的河道管理范围划定,而河道的具体管理范围,是由县级以上地方人民政府根据各地的实际情况划定的,并未有统一规定,这就给第二阶段的省级规划以及第三阶段的总体规划在保护区划的衔接上带来了问题。此外,在具体的区划界定上,有的城市严格按照《〈大运河保护规划〉第一阶段编制要求》划定大运河遗产保护带,分为水利工程及大运河河道的重点保护区及一般保护区,即每条河道仅有一条保护区划;有的城市仍采用文物保护单位的保护区划划定方法即划定保护范围及建设控制地带,即每条河道有两条保护区划,更增加了后续统一工作的难度。无论是一条线,还是两条线,这种沿运河堤脚线外扩若干米的保护区划划定方法并没有考虑到保护范围内运河景观的完整性。运河沿线的景观同样也是遗产中很重要的一部分,同种类型的景观比如树林、草地、山丘一旦被割裂开来就很难进行管理。米迪运河的缓冲区划定就充分考虑了景观的完整性,建议中国大运河在划定保护区划的时候要考虑到景观的完整性和连续性,更应考虑大运河遗产保护的实际需求,不要盲目的一刀切,更不能照搬照抄水利部门的保护区划。4.2运河遗产保护管理的需要不同于米迪运河,中国大运河不仅具有航运功能,而且在我国当代的经济发展中仍然发挥着巨大的作用,江南运河更有航道等级四级改三级的规划;大运河的大部分河道还承担了南水北调东线工程的任务;防洪、灌溉等也是大运河的基本职能。可见,中国大运河作为一个整体申报世