适度控制政府收入规模

适度控制政府收入规模

改革开放以来，中国经济快速增长。2010年，中国国内生产总值达到39.8亿元，相当于6000亿人民币，人均分别为29524元和4361元。与此同时,我国国民收入分配格局也发生了重大变化,表现在:人均收入在逐步提高的同时,人群之间、地区之间、行业之间、要素之间的收入分配差距扩大。研究表明,“城乡居民之间收入差距维持在3.3倍左右,行业间差距最高达到了15倍之多,10%的最高收入户与10%的最低收入户人均收入相差20多倍”;1“据国家统计局统计,职工平均工资最高的三个行业中,证券业平均17.21万元,是全国平均水平的6倍,其他金融业人均8.767万元,是全国平均水平的3.1倍,航空业人均7.58万元,是全国平均水平的2.6倍。而电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等国有行业的职工不足全国职工总数的8%,但工资和工资外收入总额却相当于全国职工工资总额的55%”;2劳动者收入占GDP比重持续下降,“过去10年,我国劳动报酬占GDP比重下降了13个百分点”,3“我国居民劳动报酬占GDP比重1983年达到峰值56.5%,2005年已经下降到36.7%,下降20个百分点”。4显然,进一步调整和优化我国国民收入分配格局,业已成为关系我国经济能否长期稳定协调发展、我国社会能否疏解矛盾和谐发展的关键问题。进一步调整和优化我国国民收入分配格局,需要调整和重新制定城乡、行业、地区、要素和群体间分配政策,与此同时,从部门间分配看,则首先需要调整和完善政府、个人与企业间分配关系,以及通过调整和优化政府支出结构比例来实现。一、政府收入占gdp比重高改革开放以来,我国收入分配制度和收入分配格局发生了巨大变化,这种变化对我国经济社会各方面造成了深刻影响。一方面改变了原来计划经济条件下不合理的分配制度,为我国经济和社会发展提供了强劲动力;另一方面,目前收入差距过大的现象也对社会和谐发展以及社会公平产生了不利影响,成为集结多种社会矛盾的重要根源,已经成为当前我国社会的主要问题之一,如不加以解决,可能成为我国经济和社会今后几十年持续健康发展的障碍。改变我国收入分配现有格局,让劳动者分享经济发展成果,除在经济结构调整环节通过调整产业结构、在国民收入初次分配领域通过不断提高劳动者最低工资和平均工资水平来实现外,还应在国民收入分配的宏观领域,通过转变政府职能,进一步明确政府与市场的合理分工,在基本稳定政府收入规模情况下,给劳动者以更多享有经济增长成果的权利和机会,要通过调整政府支出结构,让老百姓分享经济发展和社会进步带来的现实利益。需要强调,不管GDP如何快速增长,不管GDP“蛋糕”增大了多少,作为收入分配,总是对一个既定“蛋糕”的切割。因此,对各参与“蛋糕”切割的成员——国家、企业和个人讲,彼此之间永远表现为“此消彼长”。我国政府部门收入占GDP比重在经历了20世纪80年代到90年代初期的下降后,20世纪90年代中后期开始逐年上升,近10多年更是表现为快速和大幅度增长,从1999-2010年,我国政府财政预算收入平均每年净增加超过5000亿元,2010年财政预算收入83080亿元,占GDP比重约21%,若加上预算外资金约7000亿元,中央政府借债8000亿元,财政部部长谢旭人2011年6月27日向十一届全国人大常委会第二十一次会议所做《国务院关于2010年中央决算的报告》显示,2010年中央公共财政收支总量相抵,赤字8000亿元,即当年负债8000亿元。土地出让金2.7万亿元,“国土部的数据显示,2010年,全国土地出让成交总价款2.7万亿元,同比增加70.4%”。5预算收入、预算外收入、中央政府借债和土地出让金四项合计,政府收入规模约为12.5万亿元,约占当年GDP总量的31.4%。另据国家审计署2011年第35号公告,“截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%”。如果仅以地方政府直接债务67109亿元、10年累计形成计算,6大约相当2010年GDP的1.7个百分点。由此汇总的2010年政府可支配收入占GDP比重大约为33.1%。显然,在我国经济有了相当发展和一定高度的今天,我国政府大约实际支配着年度经济发展成果的三分之一。政府实际支配的财力占GDP比重高达三分之一。虽然,许多发达国家财政收入占GDP比重可能高达40%以上,但这些发达国家通常采行“福利国家”制度,其比重更高的财政收入中往往包含了大量社会保障和社会福利支出内容,其社会保障和社会福利支出经常占财政支出40%以上,相比之下,我国企业职工养老保障和医疗保障目前并没有包含在一般财政项目之中,由此换算,财政收入占GDP比重还可以增加约15个百分点。此外,我们还没有计入国有资产的经营性收入,可以肯定,我国政府实际支配包括直接支配和间接支配的国民收入比重是比较高的。优化国民收入分配结构,虽然有许多工作要做,但显然,稳定并控制现有政府收入规模,使得在经济进一步增长过程中,劳动者能够获得更多的利益增量、能够更大程度地提高物质和文化生活水平、能够更多地享有社会主义福利制度,企业能够得到更多的投资回报从而提高投资积极性、能够提取更多的研发基金从而提高企业自主创新能力、能够形成更多的发展基金从而增强发展能力和动力,具有十分重大的现实意义。二、建立长期稳定增长机制政府收入连年大幅度增加虽然是经济增长的一种结果,对政府增强公共开支能力和宏观调控能力具有积极意义,也有利于政府为民办实事,但政府收支规模不断扩大的同时,也可能助长政府过度干预市场的能力,不利于市场机制的发育和成长,特别是政府收入在连年大幅度增长情况下,每年将增长额全部或绝大部分增列为当年支出,事实上成为下年财政收入的基数,造成“当年增收—当年列为支出—成为下年收入基数—下年支出进一步增长”的循环,使得政府收支越长越高,逐年大幅提升,居高而不下。政府收支规模不仅连年大幅度增长、而且明显超过经济增长速度的增长,从长期看是不合理的。首先,从国民收入分配格局看,政府在国民收入分配中所取越多,劳动者在国民收入中所得就减少了提高的可能,甚至是在政府收入增加的过程中劳动者收入逐步减少。我国过去20多年国民收入分配格局变化的事实已经印证了这个道理。其次,从政府自身建设看,尽管政府收入主要用于了公共性开支和城市基础设施建设,这些都直接或间接服务于广大人民群众,但政府资金在一定时期内大幅度增加,资金使用相对宽裕,有可能助长政府开支大手大脚,产生疏于节俭的后果,不利于政府自身建设。再次,从市场经济体制发育看,政府收支规模过大,必然导致政府活动范围增加、政府干预过多,其后果必然是挤压市场活动空间,导致市场机制相对减弱,从而不利于市场经济体制的进一步发育和完善。虽然我们经历了财政收入大幅度增长的历史过程,而收入增长过程中,政府具有较充裕的资金为民办事,加快建设基础设施,也为经济和社会的进一步发展奠定了强大的物质基础。但从经济财政收入长期发展规律看,这样一个收入大幅度增长期难以在更长时期维系和复制,因此,着眼于经济财政的可持续增长,有必要建立一个财政收入长期稳定增长机制,包括财政收入对经济的合理占比关系,课及税源保护税本负担合理的税收体制,节俭支出讲求绩效以民生为本的支出制度,保护市场机制有利竞争的宏观财政调控体系,积极、富有弹性而审慎的公债政策等。当政府收入增长比重超过经济增长速度时,对政府收入增长比重超过经济增长速度的部分,应规定政府不得在当年动用或规定政府可以在当年动用的限额。举例讲,假如当年经济增长8%,如果政府收入实际增长15%,则规定政府原则上只能在当年安排收入增长的8个百分点部分,对其余的7个百分点部分,没有特殊原因时不可安排使用,有特殊原因时应专报全国人民代表大会进行专项审查批准方可动用。对当年政府收入超过经济增长的部分,可考虑规定将一部分例如不少于50%拨作国家社会保障基金,另一部分即不多于50%作为宏观经济调控基金列为以后年度财政预算的宏观经济调控项目而不得在当年使用。三、创新财政实践,努力构建节水政府和绩效财政进一步调整和优化我国国民收入分配格局,需要调整和重新制定城乡、行业、地区、要素和群体间分配政策,与此同时,从部门间分配看,则首先需要调整和完善政府、个人与企业间分配关系,以及通过调整和优化政府支出结构比例来实现。如果仅就我国政府债务规模言,我国政府债务规模相对经济总量并不大,2010年我国当年负债8000亿元,相当于当年财政收入不到10%,2010年末我国国债余额为6.75万亿元,相当于当年GDP的17%,7就经济持续发展且经济增长保持较高速度而言,我国政府债务也不在警戒线范围内。但从政府职能转变和政府行为包括政府的经济行为和理财行为看,近年我国政府在其收入已经实现连年大幅度增长情况下,仍然采行大额借债的做法,形式上表现的是政府收支规模的扩张,实质上体现了政府行为的扩张。我们认为,作为一种过渡性质的收入,债务主要作用在于经济萧条、财政收入减少时期对于政府收入的弥补,以保证该时期内政府作为得以持续,其目的是暂度难关。作为一种对未来收入的提前使用,债务是借债期当期政府对还债期政府收入的一种提前预支,因而是对还债期政府作为的一种削弱,是对还债期政府的一种不负责任。在经济高速发展、财政收入激增时期仍然采行大额借债的做法,只能是表明了政府行为扩张、政府作为不收敛、政府乐于增大开支的取向。这显然不符合社会主义市场经济体制长期发展的趋势和要求。我们主张,政府在运用债务政策时,应当着眼于市场经济体制发展和政府转变职能的总体趋势,结合经济增长和年度财政收入增长的实际情况,除非在经济出现明显下滑或世界经济危机可能引致我国经济下滑时,出于实行扩张性财政政策的需要,否则,就政府支出行为和用钱意识讲,应努力构建节俭政府、绩效财政。构建节俭政府和绩效财政是公共财政本质的要求。我国自1998年明确提出构建公共财政框架体系以来,在实践中不断探索公共财政本质和职能的内容和边界,逐步形成以履行政府职责为基础、以关注民生社会为核心、以讲求支出绩效为导向的公共财政框架体系。履行政府职责主要包括弥补市场缺陷、提供公共品和实施宏观经济调控两个方面。关注民生社会界定了公共财政支出的基本结构和基本趋势,是尽可能满足人民群众的公共性需求,是尽可能发挥公共财政在社会发展、社会建设、社会管理中的作用。讲求支出绩效是要求公共支出不再是单纯的满足需要,而是要在满足人民群众需要的同时力求获得更大的效益,包括获得人民群众更大的满足。构建节俭政府和绩效财政是社会主义市场经济体制的客观要求。作为我国经济运行的一项基本制度,社会主义市场经济体制决定了我国经济运行中的资源配置主要依靠市场机制,在市场竞争条件下通过优胜劣汰实现经济效率,这意味着政府配置资源和其作为的范围应以市场失灵为边界,凡是市场机制有效的领域和事项,政府一般情况下不直接配置资源。因此,构建节俭政府和绩效财政必然要求政府自觉约束自身行为和作为,自觉控制其财政收支规模,不断提高其财政支出绩效。构建节俭政府和绩效财政是纳税人利益的要求。社会生产的目的就是为了人民群众享有更多更充分的物质和文化、过上更美好的生活,政府收入来源于纳税人的劳动和贡献,纳税人必然要求政府尽可能节俭并不断提高资金的使用效益。四、设立基金基金,使土地出资的基金应当纳入政府基金预算以土地批租方式将资产变现为现阶段政府收入,有利于在我国城市化进程中加快城市基础设施建设,是我国近10年来增加政府收入、加快城市建设的重要手段之一。中国指数研究院发布的《2009年中国土地出让金年终大盘点》表明,我国2009年各级政府土地出让金总额达到15000亿元,约相当于当年财政预算收入的1/4,2010年全国土地出让金达到2.7万亿元,相当于当年财政预算收入32.5%。事实上,在一些地区土地出让金收入已经成为当地财政不可或缺的收入来源。问题在于:土地出让金作为资产变现,其不可再生性决定其不应当成为政府的“正常收入”,同时,作为“租金”形式的收入,土地出让金也不应当被在当年或在很短的时间内使用掉,而应当将土地出让金形成的资金建立基金制度列入政府基金预算,在政府实施社会发展功能中逐步使用。理论上,土地出让的年限应当与基金使用年限相一致,在土地完成批租后,土地出让资金的一部分用于土地原使用人的拆迁安置、就业和一次性补足社会保障基金,其余部分列入政府基金预算,主要用于批租地区的城市基础设施建设和长期维护,时间长度上应当直至土地收回之时。从实践看,各级政府在土地出让和土地出让金使用方面存在的主要问题是:第一,对土地原使用人的拆迁安置和社会保障补偿不足,成为干群矛盾集结的焦点之一;第二,大部分资金成为或本质上说是被挪作非批租地区的城市建设,这在很大程度上成为地方政府加大批租、过量批租和超计划批租的财政动因;第三,缺乏对批租地区城市维护的资金长期安排,实际上使得土地批租资金由具有“长期”属性的“资本金”变成“短期”性质的“消耗金”。基于土地的稀缺性和土地出让金具有的“资本金”属性,仅仅依靠计划指令来规定各级政府批租土地的规模是不够的,何况计划指标分配在信息不对称情况下很可能缺乏科学依据,难以真正反映各级政府的实际需要和平衡能力。因此,需要在法律框架下借助经济杠杆的作用,使得各级政府能自觉约束其转让土地的行为。其主要对策是:第一,必须保证各级政府在转让土地时给予原居住地居民以充分的安置资金,对耕地转让中的失地农民必须保证安置就业和以土地换保障的保障基金;第二,出让土地形成的基金,其使用年限原则上与批租年限保持一致,即原则上按批租的年限分年使用,不得在一个财政年度或几个财政年度内全部用完,这可以保证从财力动机上杜绝各级政府任意扩大土地批租的动力。五、进一步调整财政支出结构政府支出结构反映着政府活动的范围和方向。我国政府职能向公共服务型转变,必然要求政府支出内容上逐步减少经济建设支出,让市场在资源配置方面更好发挥作用;逐步控制和适度削减政府行政性开支,建设一个节俭高效的政府组织;逐步增加民生开支和社会福利开支,不断提高民生福祉。由表1可见,改革开放初期的1978年,计划经济体制下的财政功能表现为经济建设型财政,经济建设支出占财政支出比重高达64.1%,此后随经济改革不断深入,经济建设支出占财政支出比重逐步下降,1988年下降为50.5%,1998年继续下降到38.7%,2008年只占全部财政支出21.8%,比重只相当于改革开放初期的1/3。与此相应,1978年我国财政用于社会事业的支出只占全部财政支出13.1%,1988年增加到23.3%,1998年社会事业支出占全部财政支出比重已经上升到27.1%,2008年继续保持在26.3%。左图反映了我国经济改革以来,财政经济建设支出和社会事业支出的发展趋势。显然,这种趋势完全符合我国政府职能转变和财政职能转变的过程和趋势,符合公共财政的基本特征。另一方面,同样是经济改革以来,1978年我国财政用于行政管理的支出仅占全部财政支出4.7%,1988年增加为10.9%,1998年进一步增加到14.8%,2008年按“行政管理=一般公共服务+外交+公共安全+城乡社区事务”口径换算的行政管理支出已经占全部财政支出29.2%。即便是按照政府收支分类改革之前可比口径的2004年至2006年计算,国家行政管理支出占全部财政支出的比重也分别达到了19.38%、19.19%和18.73%,三年平均为19.1%。这仍然比1978年高出14.4个百分点,比1988年高出8.2个百分点,比1998年高出4.3个百分点。数据表明,我国经济改革以来,包括实行市场经济体制(20世纪90年代初期)和建立公共财政(20世纪90年代末期)以来,其实,政府职能转变并不理想,政府组织和类政府组织8,政府人员和财政供养人口都在持续扩大。这显然不符合政府职能转变的要求和市场经济体制的要求。进一步调整财政支出结构,需要做好三方面工作。其一,在继续适度降低财政直接用于经济建设支出的同时,持续稳定地增加财政社会事业支出。经济和社会事业好比社会前进的“两个轮子”,是社会内容的“硬件”和“软件”,经济发展程度是取得社会事业全面发展的物资基础,没有经济持续不断以至于快速的发展,必然难以取得社会事业全面和快速发展。但在社会主义市场经济体制框架下,政府和市场对资源配置形成合理分工。经济发展过程中的资源配置大部分具有竞争性,主要依靠市场机制来实现,政府主要参与一些带有自然垄断性质的少数市场作用失灵领域或关乎国计民生关键和基础领域的资源配置。其作用范围和程度应尽可能减少对市场机制的干扰。社会事业发展领域大部分具有较强外部性或直接属于公共提供范畴,因此政府需要更好地发挥作用。我国经济改革以来财政支出结构的变化基本表明了这种趋势,以我国2020年全面建成小康社会为目标,今后8年我国财政支出需要更大幅度地增加对各项社会事业尤其是文化事业的支出力度,以使得我国经济发展和社会发展的硬软件更加匹配和协调。其二,努力控制和有效压缩财政行政性支出。如前所述,我国行政管理开支在全部财政支出中占比过高,即便以政府收支分类改革前可比的三年平均数对比,行政管理支出占比也已高达19%以上,大大高于2