煤炭费赋低下的原因及对策

煤炭费赋低下的原因及对策

山西省是一个煤铁集团省，煤炭经济占山西省经济的37%。此外，各项政治性专项基金的收入约占全省经济发展的50%左右。但还有一些单位和个人通过正当的或不正当的收费、摊派、罚款等途径向煤炭产销企业收取费用,这一部分虽然难以准确统计,但涉及范围广、数量大。客观地讲,长期以来煤炭费赋过重的问题是煤炭产销企业反映的焦点问题,也是政府和价格主管部门长期关注并着力解决的问题,但有些问题长期得不到解决,这既有历史原因,也有社会原因。1收费项目的现状调查表明,经过多次治理,一些乱收费项目有所减少,同时由于前几年煤炭市场疲软,煤炭生产和经营困难,有关部门乱收费问题有所收敛。另外煤炭企业抵制乱收费的意识和力度有所提高,收费绝对额略有下降,并呈现出国有煤矿的各类负担少于乡镇煤矿和集体煤矿,乡镇和集体煤矿少于个体煤矿的局面。但总体讲,收费项目过多、过滥,企业负担过重的问题并没有从根本上得到改善,在一些地区和部门,甚至还呈蔓延扩大的势头。据调查统计,经批准、合法的收费共计92项。其中,属于行政事业性收费的就达40项,属于经营性收费6项,铁路运输杂费等46项。如果加上乱收费、乱摊派、乱集资,则收费项目在100项以上。1.1行政公益性收费在调查的40项行政事业收费项目中,涉及收费的行政、事业单位有29个,吨煤平均收费在10元以上,约占当时煤炭坑口价的22%。现行的行政事业性收费绝大多数有据可查。具体如下:(1)有明文规定直接针对煤炭企业的收费。由省人民政府批准的省物价局晋价重字(1995)第148号,晋价工字(1996)第55号向社会公布的直接针对煤炭产销企业的收费有9项,吨煤收费额:①公路销售的省内用煤3元左右,公路销往省外的用煤收费额约6元。②铁路销售的煤炭,吨煤收费额8.5元左右。(2)有明文规定,但涉及范围较广,并不专指煤炭企业的收费。此类收费多属中央和省有关部门批准的行政事业性收费,涉及部门和范围很广,计费形式、标准不统一。实际执行中,有的折成吨煤标准计收,有的则是按年、月或人数、产量计收,很难精确计算。这类收费,大体划分为两类:①行政或社会管理性质的取费。收费单位多为国家行政机关,也包括部分行使行政职能的事业单位和企业。如公安部门的人口登记、治安管理,劳动部门的劳务管理、工商部门的企业登记、年检,矿产部门的资质认证、矿产管理等等。②以为企业提供一定服务而获取的收费。收费单位仍以国家行政机关为主,或是有政府机关为背景的事业单位,也有部分社会中介机构。如计量部门的计量器具检测、煤炭质检、林业部门的森林检验、卫生部门的防疫监测、环保部门的环境监测、化验,财政、审计部门的财务管理、财务审计,公证机关的公证费用、煤运公司的煤质化验收费等等。当前煤炭行业中的行政事业性收费主要存在4个问题。一是过多过滥。如计量部门收费有计量鉴定费、计量检验费、地衡调修费三项。林业部门有森林建设保护费、林业建设基金、育林基金、林地占用补偿费、森林检验费等5项。水利部门有水利水土保持监督费、水土流失治理费、水资源费等3项收费。二是重复收费。如铁路护路联防费、保价运输费、铁路货物保险费3项收费同属货物安全保险性质,但却政出多门。三是实际执行中改变计费方式和收费对象问题严重,多数地方为了便于收费将收费对象都改变为煤矿,一些地方还将收费标准换算为吨煤多少元。据调查,各地改变计费方式和收费对象比较普遍,而且问题严重。四是有一部分属强制收费。服务类取费虽然从规定看是提供服务后收费,但由于取费主体多为国家权力机关,或以权力机关为背景,因此实际执行中多是强制接受服务,或不服务也取费。1.2上站煤合同的结算经营性收费主要是煤炭运销部门的收费,具体包括运销服务费、运销管理费、公路煤价差和量差、上站煤管理费、上站煤合同工本费、上站煤合同交易费。这部分收费铁路出省煤平均吨煤在6元左右,公路出省煤平均吨煤在10元左右。(1)补收大、量差的救济1996年,为了保护山西省煤炭生产,制止对外销售煤炭时的降价竞销问题,针对当时公路出省煤低价销售、多拉少计等问题,规定了煤炭最低保护价。凡低于保护价格的由煤炭检查站补收价差,多拉少计的按规定保护价补足量差及服务费、管理费。省政府还规定补收价差、量差应返还产煤地市和企业。这项政策规定有两个基本前提:一是针对通过公路销往省外的煤炭;二是当地应规定有最低保护价,以最低保护价为基础计收价差、量差。这项规定主要是作为一种监督管理措施出台的,至今未作修改。但在实际执行中,一些地方和部门故意混淆政策概念,使之演变成一项固定收费,吨煤3～13元不等。(2)汽车外运出省的服务上火车煤炭,实行代销的,以出厂价为基础,向煤矿收取3%管理费,在价外向用户收取2.5%的服务费;实行经销的,从出厂价格收入中扣留3%管理费,l%损耗费,也在价外向用户收取2.5%服务费;公路外运出省的收2.5%服务费,在汽车外运出省价格基础上,向煤矿收取1.5%管理费;公路运输供应省内的工业用煤和市场用煤,凡是由煤炭运销公司代销并提供规定服务的,向煤矿收取煤价的1.5%管理费,不收服务费。据调查,在实际操作过程中,服务费由价外向用户收取变为价内向煤矿收取。而且,有的地市已将管理费、服务费折为绝对额并入专项基金一并收取,挤占了煤炭价格,增加了企业税费负担。1.3收费项目在选取费用方面存在的问题。在司法实践的基础上,还存在以下几个调查显示,目前,对煤炭行业的乱收费问题较前几年有所好转,但形势仍然不容乐观。乱收费问题更加隐蔽,清理乱收费的任务更加艰难。其中有自立项目的收费,如一些电煤管理站收取的电煤交易稽查费、煤炭部门收取的准销票费、公安部门收取民爆物品管理费等;已经废止但仍在执行的收费,如某县综治办收取的群防群治管理费、煤炭部门收取的矿山救护费;扩大范围或自行提高标准的收费,如一些地方将修路费由规定的外销出省煤扩大为所有销售的煤炭;越权批准的收费,如某县政府批准工商部门吨煤收取煤价l%的工商管理费;与煤炭企业无关而被移花接木过来的收费,如某县林业局收取的森林检疫费、森林建设保护费等;不合理改变计费方式导致超标准收费,一些地方为取费方便,将规定的按人数、项目、面积、取水量、工资比例等收取的费用,十分笼统地折算成绝对额向煤炭企业收取,既不科学,又造成了事实上的扩大范围和超标准取费。某县政府还将防疫站的防疫监测费、森林检疫费、森林建设保护费、林地补偿费、水土流失补偿费、水资源管理费、超标排污费、土地复垦费、计量设备维修及检测费、煤质检验费等十几种收费项目,一律折算成绝对额,并实行“封闭式”管理,这种方式不仅不能减轻企业负担,反而扩大了收费范围,混淆了规定收费的条件和内容,强化了取费强度,甚至还下达硬性的收费指标,要求完不成任务的“运销公司停销、电力部门断电、煤炭部门停产”,并“加收滞纳金”。从调查的情况看:(1)通过铁路出省煤的乱收费主要集中于铁路部门,问题有:第一,铁路延伸服务收费不规范。国家规定山西省发送综合服务费吨煤1.5元,此项收费共8项服务内容。在实际执行中,铁路不按规定的服务内容服务,甚至根本不服务,仍然收取发送综合服务费。收费标准由铁路和煤站协商议定,普遍下调。第二,强制收取煤炭保价运输费。在运输保险中有两种性质的保险费,一是货物保险费,由铁路代保险公司收取;二是保价运输费,收入上缴铁道部。按政策规定运输保险、保价均属企业自愿,由企业自愿选择,但实际执行中铁路为增加收入,强制推行保价运输。吨煤收取保价费0.1元。第三,铁路与地方站矿联营分成不规范。某铁路分局一家公司在山西有20多个联营矿站,联营方式为投入少部分资金或设备。多年来一直是按煤炭销售量向联营企业缴费,收费标准每年以协议形式商定,吨煤在4元左右。这种形式上的联营,实质上是铁路利用垄断地位强制收费。(2)公路煤的乱收费,主要集中于交警部门。据调查,某县在一条25km长、年煤流量为200万t的道路上专设一交警中队,以超载罚款为名收费,由于过重的罚款,一年罚款在上百万元。1.4煤炭企业的空间运输煤炭是山西省的支柱产业,也是省内各地、市、县的主导产业。通过截留煤炭收入,直接进行集资,十分普遍。如一些地方政府对通过公路供应当地大电厂的电煤截留煤价收入等。此类问题由于牵扯到地方政府,同时对地方经济发展又影响较大,企业多不愿反映,即使反映出来也比较难处理。除此以外,各种形式的摊派也是煤炭企业的沉重负担。摊派的单位有的是地方政府及部门,有的则是乡、镇、村,摊派的内容五花八门。如调查的某煤矿,一年各种摊派项目11个,涉及23个部门和单位,全年共计摊派30次。摊派的项目包括开业集资、修路,集资款、赞助、六一捐款、会费、活动宣传费等。2煤炭企业收费中的问题计划经济时期,政府对经济的影响力、控制力达到了空前的高度。特别是对企业,从建厂起的设计、投资计划、投资规模,到产品生产、原材料供应、产品销售、产品价格,以及人事管理、用工制度、工资制度、福利政策等各个方面,都受到干预,或者说是控制。这种干预和控制不是依靠法律体系实现的,而主要是依靠行政权力和行政机构来进行的。改革开放以来,尽管权力经济的色彩有所淡化,企业拥有了相当的生产经营自主权,但行政体制并没有大的改变,行政机构的权力也没有受到大的削弱,随时可以从不同角度,用不同的方式来影响和干预企业。权力型经济是导致乱收费问题泛滥的基本原因。行政职能商业化是收费泛滥的又一主要成因。包括3个方面:(1)地方和部门的利益驱动影响,导致行政职能商业化,以权收费、以权敛财,一定意义上是权力寻租。(2)僧多粥少、财政拮据。在许多地方,特别是基层行政单位,机构不大,但人员众多,财政核拨的行政经费远远不足,不收费根本难以维持。有些地方,甚至干脆对一些行政部门如煤管局、工商局不拨经费,由这些部门自行收费维持,甚至还下达收费上交任务,作为当地财政预算收入。(3)腐败导致的乱收费。表现形式主要是追求小团体利益的最大化,工作上要求一般,但工资、住房、办公、汽车、甚至通讯工具等都不能落后,“小金库”越长越大。垄断也导致乱收费。突出的主要是两个行业:一个是铁路行业,另一个是煤运系统,它控制着整个地方煤炭的合同签订、铁路发运计划、销售价格、货款结算、专项基金征收及票据管理、站卡管理等,垄断部门的收费一般随意性较大,隐蔽性也较强。对此,提出如下建议:(1)提高对乱收费问题危害性的认识。各级、各部门,特别各级地方政府应该清醒地认识到,乱收费问题的长期泛滥,不仅是个经济问题,也是一个政治问题。它损害政府的威信,污染社会风气;使大量的资金在体外循环,“小河有水大河干”,财政功能难以正常发挥;大量收费分散到各个部门,缺乏正常的监督,容易导致浪费和腐败问题的滋生。尤其在山西省,煤炭企业收费负担过多过重的问题,普遍存在且是个有共性的问题,已经影响到企业的竞争能力和经营环境的改善。(2)加强领导。收费问题,说到底,是个利益的分配和协调的问题,必须加强领导。当前主要任务是对山西省已批准的涉煤收费进行清理整顿。总体讲,要降低一批,取消一批,合并一批,力争通过整顿,使现行的收费项目和收费水平得到较大幅度的减少和降低。要充分利用当前一些收费标准执行不到位的时机,及时降低其收费标准,避免当市场状况有所好转时再度回升。对收费范围广,但也涉及到煤炭企业的收费,如性质类似的要进行合并,一个部门有多项收费的只保留一项收费,尽量减少或避免重复收费,同时要规范收费行为,严格按已批准的标准和收费对象收费。对一些不合理的收费项目要逐步取消。这里,重点强调以下几个问题:第一,取消管理费、服务费项目。笔者认为,一是目前收取管理费、服务费的条件、环境和目的均发生了变化;二是收取管理费、服务费,增加了煤运公司经营的惰性,弱化了其危机意识,弊多利少;三是收取管理费、服务费,是各县设置营业站、管理站的利益所在,要阻碍煤炭流通、容易滋生社会不良风气。随着煤运公司管理、经营职能的分离,今后继续征取费用,不利于其经营机制的转变,建议取消管理费,服务费的合理部分并入经营费用,由政府价格主管部门统一核定经销、代销差率。取消服务费、管理费后,省内除电厂上煤站和出省口煤站保留外,全部取消其余营业站、管理站。第二,取消价差。放开煤炭价格以后,因为没有价格基数,就不存在价差问题,建议取消。同时,也应当明确,量差也仅存在于专项基金的收取上,如按煤矿的销售价格收取量差款也应明确禁止。第三,进一步明确煤炭收费项目的审批权限,加强和完善越权定费责任追究制度。以省政府名义重新公布山西省煤焦收费标准和政策依据,做好涉煤收费的公示制度。除公布的项目以外,任何单位和部门不得再向煤炭企业收费。省级以下政府批准的对煤炭企业收费一律取消。对经过这次调整掌握的乱收费项目,明令予以取缔。第四,铁路杂费要在调查研究的基础上,拿出整顿方案。权限在国家的,要向国家提出政策建议。第五,对发现的涉煤乱收费问题,有关部门要尽快予以查处,选择一些典型公开曝光。同时,要把乱