村民自治背景下的村民主选举法律问题研究

村民自治背景下的村民主选举法律问题研究

20世纪80年代1月，第一批村民选举产生在广西宜州市平南市河塘村的果地村。自20多年前以来，民主选举村委会一直经历了近30年。1982年宪法肯定了农民群众自发创建村民委员会及其民主选举的合法性;1987年11月24日全国人大常委会获得通过《村民委员会组织法(试行)》,为民主选举村委会提供了具体的法律依据;1998年11月4日,第九届全国人大常委会第五次会议修订通过了新的《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》),确立了现代意义上的村委会选举制度。如今,每3年1次的村委会换届选举已成为村民自治和农村基层民主政治建设的重要内容和体现。然而,《村组法》其实是一部关于村民自治的法律,关于村委会选举只有6条共700多字,规定过于简单,留下了较大的法律漏洞,各省级人大常委会自行制定的具体选举办法与其出入很大,对我国村委会选举制度的统一性构成了威胁,并常常引发选举当中的争议和纠纷。因此,有必要对村委会选举所涉及的一些问题统一认识,并做出明确规定。笔者对村委会选举中有关候选人的问题进行了研究并提出建议。1基层民主选举中的“候选人”民主选举出来的村委会主任、副主任、委员组成了本村的自治组织,担负着组织发展经济、管理集体财产、兴办公共事务和公益事业以及维护村民合法权利和利益的重任,因此,选好村委会成员至关重要。如何才能将作风正派、工作能力强、勤奋敬业的“好人”推选出来,而不让“坏人”得选呢?有一种意见认为,为了避免民主的选举选出“坏人”,必须在法律法规中对候选人的资格条件作出高于一般选民资格的相应规定,从而在一开始就将不符合条件的“坏人”淘汰出局。比如,《河北省村民委员会选举办法》(2002年)就明确规定“候选人应当具备下列条件:(一)遵守宪法、法律、法规和国家的政策,带头履行村民义务;(二)办事公道,热心为村民服务;(三)廉洁奉公,作风正派;(四)身体健康,年富力强;(五)有一定的科学文化知识和工作能力,能带领村民共同致富。”类似的规定还出现在安徽、广东、甘肃等省级村委会选举法规中。除了这种肯定性的条件规定,也有地方对候选人的资格作出了否定性限制,如《黑龙江省村委会选举办法》(2001年)规定“违反计划生育政策法规的,3年内不得被提名为村民委员会成员候选人。”那么,地方性法规能否对候选人资格作出这样的规定或限制呢?根据我国《宪法》第34条和《村民委员会组织法》第12条的规定,我国实行的是选举权和被选举权不分离的原则,即享有选举权的同时也享有被选举权。具体到村委会选举中,凡年满十八周岁和未被依法剥夺政治权利的本村村民,均享有选举他人为村委会成员的权利,同时也享有作为候选人被选入村委会的权利。因此,给候选人资格附加了其他资格条件,违背了《宪法》和《村组法》规定的基本精神,而且与民主和村民自治的原则相矛盾。实际上,不对候选人资格附加肯定性或否定性的条件,并不代表“坏人”就会当选,因为“民主的本意是人民的统治,人民之所以能够统治自己,是源于人民自己有辨别是非的能力”,上述条件其实也是选民选择候选人的实际标准。只要确保选举的公开透明,展开真正的竞选,让每个选民对候选人都有充分的了解,“坏人”是很难获得选民的多数选票而当选的。如果确有必要,基层政府和村民选举委员会可在选举过程中对选民进行适当引导,帮助选民推选出比较优秀的候选人,但不能在法律法规中予以额外限制。2选民单独提名的限制《村组法》第14条规定,“选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人。”这一规定将提名村委会成员候选人的权利完全交给了选民,从法律上排除了可能出现的上级指定、组织提名、协商提名、政党和人民团体提名等方式,也不存在由村民选举委员会提名候选人的任何可能性。但《村组法》对于选民如何直接提名候选人未有具体规定。一般来说,直接提名候选人有2种方式:一是选民联合提名,二是选民单独提名。选民联合提名,即一定数量的选民可以联合提出村委会成员候选人,这在一些地方性选举办法中明确规定可以采用。如福建省规定村委会成员候选人可采取联合的方式提名,但并未明确联合提名的选民数量。对此,我们认为不妨参照人大代表选举制度中关于联合提名县乡级人大代表候选人的规定,其中要求选民数量是10人以上,因此可规定本村选民10人以上可联合提出村委会成员候选人。但是,联合提名方式存在一定缺陷,由于只要说服一定数量选民即可获得提名,加大了人为操纵提名过程的可能性,并会使候选人数远远大于应选人数,而往往不得不在联合提名程序后,再通过预选方式确定正式候选人,增加了选举的工作量。选民单独提名,是指每个选民可以单独自由提名村委会成员候选人。与联合提名相比,单独提名是一种更秘密、更能体现选民自由意志的提名方式,而且不易被人为操控。但单独提名往往要受到以下规则的限制:①每种职务的提名人数可以等于或少于应选人数,但不得多于应选人数;②采用不同职务分别提名方法,同一候选人不得提名担任2种或2种以上职务,否则提名无效;③投票提名必须有过半数选民参加;④提名候选人不得委托他人代为投票。除了上述2种方式外,也有一些地方出现了自荐作为候选人的本人提名方式,如江西、河北、浙江等省的部分地区几年前都已进行了“自荐直选”的试点。所谓“自荐直选”,就是选民可以“自荐”报名参加村委会成员的竞选,村民选举委员会通常对自荐人进行资格审查,然后公布审查合格的自荐人名单和竞选职位,并在选举日由选民一次性投票选举产生村委会。与选民直接提名相比,“自荐直选”中的本人提名方式有其优点,如少了一次选民提名候选人的投票过程,减少了工作环节,降低了选举成本,同时为一些知名度不高的年轻人提供了展示自己的舞台和机会,有利于优秀人才脱颖而出。但是,《村组法》明确规定应由选民直接提名候选人。2002年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅发出的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中也强调,要“保证村民的直接提名权”。“自荐直选”采取的本人提名方式,无疑剥夺了选民提名确定村委会候选人的权利,使法律规定的村民的直接提名权不能得到落实。另外,操作中也会面临一些问题,如经济较发达,尤其是村级集体经济雄厚和建设项目多的村,报名自荐人多,竞选激烈分散选票,造成不能一次性选举成功;而经济落后、问题和矛盾突出的村,可能无人报名。因此,我们认为,除非在经过选民过半数同意的情况下,否则不宜采用“自荐直选”方式。本人提名只能作为选民提名之外的一种补充方式,村民选举委员会应在选民投票提名候选人之前公布所有报名的自荐人,目的只是让选民知晓哪些人自荐作为候选人,投票时则由选民完全按自己的意愿投票。3不同职务的候选人基本参数应当实行票相结合,不能成为2种职务关于如何确定正式候选人问题,《村组法》没有具体规定,只规定了候选人的名额应当多于应选名额,而且也未明确应多几名。从各省级村委会选举办法看,除少数未具体明确(如湖南省规定具体数额由村民选举委员会确定)外,大部分都规定了主任、副主任的候选人都要比应选人数多1人,委员的候选人要比应选人数多1~3人。这些正式候选人一般是在选民投票后,按得票多少的顺序依次确定。但选民分别对主任、副主任和委员进行投票提名时,可能出现同一人获得2种甚至3种不同职务候选人提名的情况,这就涉及到如何计算选票的问题。从以往各地的实践来看,一般有2种办法:一是实行票数相加,其规则是获得较高职务提名的票数可以累加到较低职务的票数上,反之则不能,如某人同时获得副主任和委员的候选人提名,在其副主任得票数不足以使他赢得正式候选人身份时,可以累加到委员候选人得票数上,从而有可能成为委员的正式候选人;二是每种职务分别计票,得票数少的即被淘汰,不实行票数相加。通常第一种办法可能更符合中国农民的民主感情:既然主任都能当,副主任也当然能当,能当主任或副主任,自然也能当委员。因此,票数相加的情况下,不能成为主任候选人,还有机会成为副主任或委员的候选人,从而避免因得票分散造成人才浪费。但是,不论哪种方式,都可能出现这样的情况,即按得票数分别排序时,某人可同时成为2种职务的正式候选人。对此,各地做法不尽相同,有的只允许选择一种职务作为其候选人,有的则允许同时作为不同职务的候选人,如1999年的《广东省村民委员会选举办法》就指出,在正式选举之后,若候选人2种职务都当选,则选其中的较高职务,其余职务作空缺处理。后一种方式显然不太合理,因为一个候选人在竞选时同时占据了2种职务,相当于享有2次参选机会,这对其他候选人是不公平的,而且如果2种职务都当选时,还要对其中一种职务再进行补选,延缓了选举进度,增加了选举的工作量。因此,若同时获得2种或多种职务正式候选人身份时,应明确规定只能择其一并将选择的权利留给候选人自己。4直接选举没有问题无候选人直接选举就是事先不确定候选人,而由选民一次性直接投票选举村委会成员。关于这种选举方式,有以下几个问题值得探讨:4.1从“民一次性”投票选举村民区域的变化看,有候选人无候选人直选、“自荐直选”与“海选”这3者在使用中经常出现概念不清和混淆使用的情况。在很多地方性选举办法中,都规定了村委会选举可采取无候选人或不确定候选人的直接选举方式,但从规定的具体内容看,无候选人直接选举被等同于自荐直选。也有人虽未将二者等同,但认为自荐直选属于无候选人选举中的一种,其理由是自荐者不是法定的候选人,选民可以选他们,也可以不选他们。但是,无候选人直接选举与自荐直选不仅不能够等同,甚至也不能简单地说自荐直选属于无候选人直选。无候选人直选应是在完全没有候选人可供选择的情况下,由选民一次性直接投票选举村委会成员,而自荐直选其实是有候选人的,因为实行自荐直选的往往都规定由村民选举委员会对自荐竞选者进行资格审查,并对审查合格的自荐人予以公布,这些经过审查程序后公布出来的合格竞选者其实就构成了选举的候选人。虽然选民也可以不选他们,但不能因此就说这是无候选人直选,因为即便是经过投票提名确定出来的候选人,正式选举时,选民也同样可以不选他们而另选他人。因此,若以上述标准来判断的话,所有的选举都可以称为无候选人选举。自荐直选中,只有当自荐报名者无须由村民选举委员会对其进行资格审查,凡报名者均可直接参加竞选,是否能够当选完全由选民投票决定时,才是无候选人直选,而选举委员会只需向村民公告报名者名单即可。那么,没有候选人的直接选举是不是就是“海选”呢?这要从村委会“海选”概念的起源说起。1986年,吉林省梨树县北老壕村对原村委会进行整顿,与以往政党提名村委会候选人不同,这次乡党委、政府采纳民意,明确规定“不划框子、不定调子、不提候选人”,完全由村民自己投票选举决定谁当村委会干部,最后经过2轮预选和1轮正式选举,在11名候选人中选出9名村委会干部。这次由村民在众多人中直接提名、确定候选人的选举尝试,犹如“大海捞针”,因而被形象地称为“海选”。因此,最初的“海选”是指“海选”提名候选人,属于有候选人的选举。后来,梨树县又不断对“海选”进行了新的探索和提高,从“海选”提名候选人发展到不设候选人,直接“海选”村委会成员,即由选民一次性投票,获得参加投票村民过半数者即可当选。若出现缺额,则按第1次投票中得票多少的顺序,确定差额候选人,在第2次选举中得票多者当选。所以,现在的“海选”已不单是指候选人提名,而是扩展到了无候选人的直接选举,从这个意义上讲,无候选人直选也就是“海选”。4.2扩大基本民主,增强民主权利无候选人的直接选举方式目前已在很多地区被采用,其优点是:①少了一次投票提名候选人的程序,选民只需投一次票,最大限度地减少了换届选举对农民群众生产、生活的影响,大大降低了选举的成本;②因为不确定候选人,一方面避免了实践中存在的组织提名候选人、上级指定候选人以及在确定正式候选人时的各种“小动作”,另一方面也减少了候选人的“贿选”干扰以及候选人之间为争选票可能出现的一些矛盾,有利于保持农村社会的稳定;③无候选人直选结果的不确定性,能更好地体现公平、公正、公开的原则,有利于调动农民群众参与选举的积极性,提高参选率;④无候选人直选进一步扩大了基层民主,真正让群众挑选出自己满意的“当家人”,充分体现了民意,能确保将一批优秀人才推选进村级班子,当选村干部的素质普遍提高。但是,这种选举方式也存在缺陷,表现在:选民完全按自己的意愿进行投票,在选民意愿不集中、人选不成熟的村可能造成选票比较分散,达不到规定的过半数而需另行选举;如果村民的民主素质不高,选举程序不够完善,无候选人的直选也可能导致当选人员素质良莠不齐,造成选举结果的失控;无候选人直选结果的不可预见性,可能导致当选村干部性别、年龄、文化水平等结构的难以把握,使村干部结构不合理,给村“两委”成员交叉兼职带来困难;候选人的不确定导致在实际操作中无法组织开展竞职演讲和公开承诺,从而无法对他们当选后的行为进行有效监督。4.3决定是否可以采用无候选人的直接选举无候选人直选方式是中国农民的一大创举,因为具有的诸多优越性而被众多人所推崇,并在越来越多的地方被采用,但在操作程序上存在违背法律和中央政策之处,且如果条件不成熟,反倒给选举制造麻烦,因此这种方式的采用不能太过随意。那么,应由谁来决定是否可以采用无候选人的直接选举呢?从各地制定的具体选举办法看,有的地方如山西省将决定权赋予给了村民会议或村民代表会议,而福建省规定由村民选举委员会决定,河南省则规定经村民会议或村民代表会议讨论通过后,还需乡镇换届小组领导同意。我们认为,在村情较好、条件成熟的地方,可以实行无候选人的一次性直接选举,但决定权应该交给村民(代表)会议而不是村民选举委员会,因为这种方式并不符合《村组法