中节能弃风限电事件的经济分析

中节能弃风限电事件的经济分析

关于电网公司的责任，《电气法》明确规定了电网的责任，如公平开放能源、线路能力、网络连接责任和能源系统平衡，并明确披露能源系统信息的责任。当前,我国多地雾霾围城,大力发展清洁能源成为重要的治理雾霾措施。为此,国家陆续出台了一系列的鼓励可再生能源发电的政策,财政每年更是投入上百亿元直接补贴可再生能源发电,但是近年来,却出现了作为清洁能源的风力发电被大量“弃风限电”、白白浪费的“中国式”尴尬。风电行业面临的挑战自从《可再生能源法》于2006年1月1日正式实施以来,我国风力发电装机容量跨越式增长,7年间增长了35倍,用了4年时间便超过了美国。然而,中国的风力发电量却至今未超过美国,出现大量的“弃风限电”问题,几千亿元的风电设备投资没有充分发挥效益,严重损害了国家鼓励可再生能源发展的政策和投资者的利益。2013年,全国风电“弃风”电量162亿千瓦时,经济损失大约为75亿元,相当于150万吨的煤炭消费量。比2012年减少46亿千瓦时;平均“弃风”率降至11%,同比降低6个百分点。据国家能源局统计,2011—2013年累计弃风电量达470亿千瓦时,经济损失近225亿元。这不仅仅是经济损失,如果这些风电不被弃掉,相当于节约标准煤1777万吨,节水14497万吨,减排二氧化碳4910万吨,减排二氧化硫28万吨。在整个风电行业,“弃风限电”不仅使风电开发商投资收益大打折扣,而且已经影响到投资商向风电领域的进一步投资,甚至上市融资发展。中节能风力发电股份有限公司就是一个典型案例。2009年至2012年上半年,中节能因“弃风限电”损失巨大,成为上市后投资者的主要风险之一。表面上看,是电网企业未依法履行全额保障收购可再生能源发电的责任,而根本的原因是电力体制改革卡在了电网企业这一环,造成了政策失效、监管乏力。2013年风电利用小时数的快速回升,这是在社会舆论、监管机构以及电网企业自身的努力下实现的。“弃风限电”的问题暂时得到缓解,但是风电行业面临的任务仍然十分艰巨,必须彻底解决,才能实现既定政策目标。根据《风电发展“十二五”规划》,到2015年我国投入运行的风电装机容量将达到1亿千瓦,年发电量达到1900亿千瓦时,风电发电量在全部发电量中的比重超过3%;至2020年我国风电总装机容量将超过2亿千瓦,其中海上风电装机容量达到3000万千瓦,年发电量达到3900亿千瓦时,风电发电量在全国发电量中的比重超过5%。在可再生能源发电领域,仅仅是风电就面临如此重大的能源结构调整,加上光伏发电等,那压力会更大,如果还只保持现状,是难以适用我国能源战略调整的。网售分开方案的基本内容在当前电力体制下,电网企业输配售调各个环节一体化,在市场交易中处于“独买独卖”的地位,电力销售环节有了运用电网输电环节垄断发电企业和用户两端,运用调度与交易的一体化而谋求垄断利益的权力。同时在地方,大多还在实行“发电配额制”的发电量计划,使得节能调度制度难以推动。电网企业面对风电这种分布不均、远离用电负荷、缺乏稳定性的清洁绿色电力,在全国总体电量供大于求,而环境需要调整电力结构时,一方面其电网规划与风电发电规划脱节,造成输电通道短缺;另外一方面,在履行全额保障性收购风电时,与某些地方保护主义和煤电企业合谋,在优先调度风电上大打折扣。这表明电网企业当前这种一体化的模式和地方保护主义已经成为风电甚至是整个可再生能源发电的严重障碍,关乎我国未来能源安全和可持续发展。首先,抓住电力体制改革的着力点,实现电网企业的网售分开。原电监会政策法规部体改处处长刘建平撰文评价三种主要的备选方案,认为电网分拆方案是“收效中、成本高、风险中”;网售分开方案的是“收效中、成本中、风险小”,因为只需剥离电网的售电环节,输配环节仍保留在电网企业;输配分开的方案是“收效大、成本高、风险中”,原国家电网公司只负责跨区输电,配售环节由以省为单位的独立配电公司完成。重大改革立法现行,我国《电力法》自1996年实施以来,18年来未修改,难以适应改革需要,特别是2002年国务院开始电力体制改革以来,法律的滞后阻碍了改革。例如要在售电侧引入竞争,与《电力法》第二十五条规定一个供电营业区内只设立一个供电营业机构相抵触。其次,在电力体制改革过程中,一是实施电网投融资体制改革,放开民营资本进入电网建设领域,为民间资本提供大显身手的舞台;二是引入民营资本进入售电侧,形成多元化售电市场,让用户选择售电商进行交易。再次,处理好地方政府与电力市场的关系,逐步改掉“发电配额制”,以电力市场取而代之,让市场在资源配置中发挥其决定性作用,政府部门发挥好规划、监管的宏观调控作用。在区域电力市场基础上,发展全国统一电力市场,让可再生能源发电资源在全国实现优化配置。第四,准确界定电网企业功能,明确其责任,加强对电网企业的监管。当前的电网企业并非是单纯的输电运营商,而是一体化的能源供应商,覆盖了除发电环节以外的电力产业各个环节。从世界各国电力体制改革经验来看,无论采取何种方案,对电网企业的监管都是核心工作。对于电网企业的责任,建议在《电力法》中予以明确的规定,例如电网的无歧视公平开放、输电线路容量、并网责任以及电力系统平衡的责任等,并对电网的信息披露责任作出明确规定。此外,实施监管优化,提升监管能力,建立电力行业监管与所有权监管综合一体的协调监管体系。电监会撤销并入新组建的国家能源局之后,电力监管进入了大能源综合监管的时代,此时应该借鉴国际经验实施监管优化,核心在于确立对电网企业的监管体系。我国的两大电网企业是国资委监管的中央企业,在所有权监管层面应该在监管目标与监管方式上和国家能源局等行业监管部门建立协调,例如,在确定电网企业的功能后确定国有资本目标,要实施分类考核,针对一体化的电网企业各个环节建立多层次的激励考核体系。最后,要加强对监管的监管,避免监管失灵,提高公众、媒体对电网企业监管的参与度,建立分级的信息披露制度,确保监管透明度。权威的监管需要有法律的明确授权,我国电力监管则是来自国务院的授权,原电监会的设立也是如此,当前能源局的监管职权也不是以立法形式体现,因此尽快制定统一的《能源监管法》,赋予相关机构对电