sps措施对我国农产品出口的影响

sps措施对我国农产品出口的影响

一、sps协议出现的背景自20世纪90年代以来，疫情、阐明疾病、流行病和食品安全等重大危机不断发生，并鼓励所有国家加强实施sps（卫生和植物检疫动物和感染）措施的防火墙作用。完善农产品和食品的上市和进入门槛，防止外部风险影响食品和动植物集团。另一方面，约13%的农产品被纳入世界贸易总额，并被纳入多边贸易体系的管辖权。关税和非关税措施受到限制，这促使该国采取更秘密、更合理的措施保护农业市场。为了避免和减少各国SPS措施的贸易限制作用,必须采用国际规范抑制贸易壁垒的使用。SPS协议就是在这样的背景下产生的,该协议于1995年开始执行。由于农产品市场一直是各国争夺的焦点,而在WTO框架下,SPS措施就成为唯一合法的保护农产品的手段,这也导致1995年以来有关SPS的争议案频频爆发。我国2001年入世以来,农产品出口不断受阻于SPS措施,我国与主要贸易伙伴日本、欧盟和美国之间的贸易纠纷也频繁爆发,菠菜案、鳗鱼案、毒水饺案、动物源产品案、斑点叉尾鮰案等使我国优势农产品如茶叶、蔬菜、水产品、蜂蜜、禽肉均遭受重创,入世第一年损失即达100亿美元,到2005年,42%的农产品、食品出口受到国外SPS措施的影响,其直接损失与当年出口额之比为26.7%,机会损失与当年出口额之比高达96.6%(国家质检总局,2006),2006年,约90%的农产品不同程度受到SPS措施影响。本文旨在剖析国际贸易中典型SPS纠纷案的若干关键争议点,进一步深入理解SPS协议及其运作机制,为我国政府和企业运用国际规则应对有关SPS贸易争议案提供依据。二、向沿线国家提出争议事的情况SPS争议是指某一成员国的SPS措施在制定和执行过程中未能遵守SPS协定的相关规定而给其他成员国造成贸易损失或潜在损失而引发的纠纷。根据WTO相关规定,成员国的SPS争议可以通过以下五种途径解决:双边磋商;SPS委员会的具体贸易关注;SPS委员会主席调停;OIE(国际兽医局)和IPPC(国际植物保护公约)争端解决机制;WTO争端解决机制。前三种方式的约束力不强,取决于双边的威慑力。OIE和IPPC争端解决机制仅在技术上进行评估,成本较低,没有律师参与,故实施较困难,对当事人缺乏约束力。而WTO争端解决机制具有约束力,是成员国解决贸易争端的主要诉讼平台。其运作程序为,若成员国双边磋商60天内无果,可要求成立专家组。专家组在6个月内搜集证据,14个月内签发专家组意见,如果成员国均反对专家组意见,可请求上诉机构提出终裁意见。WTO采取“反向一致”原则,即专家组报告自动生效,除非所有当事人都反对。WTO争端解决机制要求成员在“合理的时间期限”修改其措施,并审查其执行情况,并且授权“报复”或“赔偿”。从1995~2009年底,共有35件SPS措施争议案提交到WTO争端解决机制,占全部402项提交案的8.7%。SPS案在年度间分布不均衡,仅2003年提起的SPS案就占全部的20%,而1999、2004、2005和2006年均没有案例。以上SPS争议案主要呈现以下特点:1.主动提出诉讼的以发达国家为主,提起26例,占74.3%。2.贸易争端虽主要集中在发达国家之间,但有向发达国家与发展中国家,以及发展中国家之间蔓延的趋势。1995~1998年的16起争端中,发达国家占11起,尤其是美国、加拿大与对手(欧盟、日本)之间的争端居多,但在2000年以来的19起案例中,只有7起发生在发达国家之间,其余12起均诉诸发展中国家的当事人。3.美国和加拿大是主要起诉方,分别起诉10例和9例,而欧盟和澳大利亚是主要被诉方,分别被诉9例和6例。4.35件争议案中,15件已经解决,占全部案例的43%。5.经专家组和上诉机构程序审结的案件比例较高,特别是《SPS协议》实施初期。在15件已经解决的争议案中,有9件是通过专家组解决的,占全部解决案件的60%。说明上诉机构和专家组采用协议解决争议案取得初步成功。通过专家组程序解决的9件案例分别是:美国/加拿大诉欧共体荷尔蒙牛肉案(WT/DS26,48)、美国/加拿大/阿根廷诉欧共体生物技术案(WT/DS291,292,293)、加拿大/美国诉澳大利亚鲑鱼案(WT/DS18,21)、美国诉日本植物品种测试案(WT/DS76)、美国诉日本火疫病案(WT/DS245)、菲律宾诉澳大利亚热带水果案(WT/DS270)及新西兰诉澳大利亚苹果案(WT/DS367)(见表1)。荷尔蒙牛肉案是WTO处理的第一例SPS案例,备受关注;生物技术案涉及科学未知情况下的SPS措施,影响颇大,这2例都是食品安全方面的经典案例,鲑鱼案是动物健康的唯一案例,植物品种测试和火疫病是植物健康案例中的经典,以上5例为WTO争端解决机制处理的SPS典型案例,下文将对此作更深入地分析。三、对检验结果的影响通过对5个典型案例的比较分析,可以看到主要争议表现在以下几个方面:科学依据及5.7条的适用性、风险评估的有效性、SPS措施的一致性、最低贸易限制以及透明度等,见表2。下文将针对以上关键争议点进行深入探讨。(一)临时sps措施科学依据是SPS协议的首要标准,是一切检疫规则的基石。协议的2.2条规定,成员国应该确保其SPS措施仅为保护人类、动物和植物的生命和健康所必须的程度,且这些措施须建立在科学依据之上,如果没有充足的科学理由,则不应保持,除非符合5.7条。以上5例中的4例都与科学依据以及5.7条的适用有关,可见是成员国的主要争议点。根据SPS协议,科学依据来源于两个方面:一是协议指定的三大国际机构制定的国际标准,即法典委员会(CODEX)制定的食品安全标准,国际兽医局(OIE)制定的动物健康标准和国际植物保护公约(IPPC)制定的植物健康标准。只要成员国的SPS措施是基于国际标准,这就表明该成员遵守了SPS协议;二是在没有国际标准或者某一成员国想要制定高于国际标准的SPS措施时,则必须进行相关的风险评估。协议第2条第1款和第2款强调,科学依据应证明拟采取的措施可以预防风险,而且对贸易的限制不应超出为保护人类、动植物生命或健康所必需的程度。荷尔蒙牛肉案涉及6种人工荷尔蒙,其中5种CODEX都制定了相关标准,但欧盟没有采纳,同时其风险评估结果不足以支持其措施,所以专家组认定其没有科学依据。美国诉日本品种测试案中,已有科学研究证明溴甲烷熏蒸结合冷藏的处理方法对杀死苹果中两种螟蛾幼虫是有效的,且处理的有效性与水果品种无关,不支持日本规定不同的水果品种进口都需要测试的措施。在日本的苹果火疫病案例中,日本针对苹果的SPS措施与提交给专家组的6例研究的科学依据之间没有直接的客观的联系,即无法证明成熟、无症状苹果上潜伏的传染病会在现实的果园里发生;也不能证明非实验室条件下苹果果实可能会作为传播路径并污染日本的本土植物。因此,专家组也认定其没有科学依据。在没有科学依据支撑时,则必须核对是否符合5.7条的规定。SPS协议第5条第7款规定,在科学证据不充分时,成员方仍可根据可获得的有关信息,采取临时卫生检疫措施。“有关信息”,包括来自有关国际组织或其他成员方的卫生检疫信息。与此同时,该成员方还要尽力获取若干补充资料以便在合理期限内对风险评估作出客观评价。SPS协议只是规定成员方对由预防原则而采取的临时性卫生和植物检疫措施应在合理期限内进行审议,但对这一合理期限则没有规定明确的时限,这就更加剧了进出口双方的贸易利益冲突。在荷尔蒙牛肉案例中,专家组认为欧共体不能援引第5.7条,原因是欧盟委员会援引了“预防原则”作为一般法律原则,故其进口禁令不是一个临时措施。专家组强调,预防原则不能超越成员国做相关风险评估的义务。在美日水果品种测试案中,美国认为日本水果品种测试要求已维持了50年之久,而且在SPS协议生效5年后也没有进行修改,很难说是“暂时性”措施,且没有证据显示,日本在此段期间内进行了相关资料收集和措施审议工作;专家小组及上诉机构也认定日本品种测试措施不属于暂时性措施。为此,上诉机构对5.7条做了进一步诠释,临时SPS措施必须同时符合如下四项要件:(1)有关科学证据不充分;(2)依据现有可获得的有关信息而采取;(3)设法取得更多必要信息,以做客观的风险评估;(4)在合理期间内审议检验或检疫措施。上列第(1)(2)要件是成员采取临时性措施的先决条件,第(3)(4)要件是成员继续维持该临时性措施的必要条件,只要违背上述四项要件之一,即违背SPS协议关于临时性措施的规定。在美国诉日本的苹果火疫病案例中,专家组也认为,日本的措施不能被证明是临时措施,相关科学研究和实践试验进行了200多年,有大量高质量的针对火疫病通过苹果传播风险的科学依据可供日本进行风险评估,因而日本并不适宜引用5.7条“科学不确定性”。在转基因产品案例中,欧共体成员的禁令也不适用5.7条,这是因为有充足的科学依据供欧共体做相关风险评估,但欧共体最低贸易限制的要求不能决定证据的充足性,需要的证据使曾经充足的证据变得不充足了。尽管以上四例在缓引5.7条均告失败,但是成员国在爆发口蹄疫、禽流感等疫病的紧急情况下,仍可以不受“充足证据”的约束。(二)风险评估的违背风险评估是成员国使其SPS措施正当化的又一途径。SPS协议赋予成员国更高程度的保护本国食品安全和动植物健康和安全的权利,承认一国可以在科学依据或者科学风险评估的条件下,不采用(Ignore)国际标准。SPS协议5.1条规定,成员国应确保其SPS措施建立在对人类、动物和植物生命和健康适当的风险评估基础上,并且还要考虑国际组织或其他成员国提出的风险评估技术和方法。食品安全的风险评估就是评估食品、饮料和饲料中含有的添加剂、污染物以及致病有机体对人或动物健康潜在的不利影响;动植物健康的风险评估则定义为对一种有害生物或疾病传入一进口成员或在其境内定居、传播的可能性及与之相关的生物学及经济学后果进行评定、分析。同时,病虫害的风险评估必须考虑经济因素,即病虫害进入、定居及传播的潜在损害(生产或销售的损失),进口国成员要控制或者消除必须付出的成本,用相对成本收益选择替代办法来限制风险。以上有三例违背了风险评估的规定。在荷尔蒙牛肉案中,欧共体措施反映出的科学结论是,促进生长使用的荷尔蒙,即使遵循了良好做法,也会对人体健康施加可识别的风险。但其提供的科学依据却不能支持这一观点,专家组认为,采取的措施和风险评估结果之间没有一个客观和可观测到的联系,因此其措施不是基于风险评估之上的。在鲑鱼案中,专家组和上诉机构认为“澳大利亚鲑鱼进口风险分析”报告没有评价鲑鱼携带病菌进入澳大利亚境内的可能性,也没有评价采取措施后是否能减少疾病进入的概率,因此,澳大利亚对新鲜、冷藏和冰冻鲑鱼禁止进口的措施不是建立在有效的风险评估之上的。在苹果火疫病案中,专家组认为,日本的风险评估没有具体针对进口的成熟苹果,没有考虑到可能出现的风险缓解措施,故其措施也不是建立在风险评估基础上的正当措施。在转基因案例中,专家组认为,欧共体的风险评估不是基于新的风险评估——没有根据风险缓解措施评价风险进入、定居、蔓延的可能性和可能产生的后果,因而也不是有效的风险评估,故不能支持其禁令。(三)保护程度的认定—SPS措施的一致性问题SPS协议5.5条规定,为了达到运用适当的动植物卫生检疫保护水平(ALOP),对人类生命或健康、动植物的生命或健康的风险控制方面取得一致性,成员应避免在不同的情况下任意或不合理地实施不同的保护水平,这种差异在国际贸易中会产生歧视或变相限制。ALOP是WTO成员可接受的最低风险。SPS协议规定,如果出口成员对出口产品所采取的SPS措施,尽管不同于进口国所采取的措施,或不同于从事同一产品贸易的其他成员所采用的措施,但若客观上达到了进口成员的ALOP,则进口成员就应当接受这种措施,承认其一致性并允许这种产品进口。目前SPS委员会只收到多米尼加共和国和美国、巴拿马和美国两项一致性通报。判断成员国是否违反5.5条有三个标准:(1)不同的但可比情况下采用不同程度的保护水平;(2)这种不同程度是任意的或者不合理的;(3)不同导致贸易歧视或者隐蔽的贸易限制。以上有两例违背了一致性的规定。在荷尔蒙牛肉案中,通过对促进生长的自然荷尔蒙与肉类和其他食品中内生的荷尔蒙及治疗或动物技术目的的荷尔蒙的比较、对促进生长的合成荷尔蒙与自然荷尔蒙的比较及争议荷尔蒙与carbadox(即卡巴氧,是一种抗微生物生长激素,欧共体把它作为饲料添加剂在养猪中使用)的比较,专家组裁定,上述荷尔蒙的效果并没有不同,即使这些荷尔蒙不是完全相同的物质,也具有相同的不利效果,因而可视为第5.5条意义上的可比情况;欧共体采取的对促进生长的自然荷尔蒙的保护水平,与肉类和其他食品中内生的荷尔蒙及治疗或动物技术目的的荷尔蒙的保护水平,是不同的(即零残留与无限制的区别),而欧共体未能证明其保护水平的差别是正当的,因而在第5条第5款所含的第二因素意义上是武断的或不正当的。专家组认为,尽管第5.5条规定了三个条件,但“保护程度差异之大,加上任意性,已足以认定保护程度的差异造成歧视或对贸易的限制。”然而,上诉机构却主张,第5.5条的三个条件都是必要条件,保护程度的差异只是其中之一,不能用它来确定“歧视和限制贸易”的性质。上诉机构认为欧共体的法律不存在对国内生产进行保护的意图,也不曾对情形相同的出口商予以歧视,因而不构成“歧视或对贸易的变相限制”。而在鲑鱼案中,澳大利亚对鲑鱼进口进行限制,却允许其他可传播同样疾病的产品(如活鱼诱饵、观赏鱼)进口。因此,在鲑鱼和其他鱼类之间构成了区别对待,在可接受风险程度上没有一致性,因此违背了第5.5条。在鲑鱼案中,上诉机构支持了专家组一份基本与荷尔蒙案专家组意见相同的认定,并极其详尽地分析了第5.5条之第(3)项条件的要素,综合起来,包括五个要点:采取措施之随意;保护措施的区别程度;保护措施不符合SPS协议第5.1条;被诉方国内法律、法规的变化及其理由;对同一品种的动物在国内流通是否受到限制。由此可见上诉机构吸取了荷尔蒙案件的教训,更着重于客观标准的评判,也使该条款明晰化(肖冰,2008)。(四)更符合贸易限制的要求SPS协议5.6条规定:在不违背第3条第2款规定的情况下,各成员在制定或维持动植物卫生检疫措施以达到适当的动植物卫生检疫保护水平时,应考虑到技术和经济可行性,应确保这类措施不比达到适当的动植物卫生检疫保护水平所要求的更具贸易限制性。除非存在另一种措施,对现有技术和经济的可行性作了合理的考虑,并达到了合理的保护水平,且对贸易的限制性大大减小。具体标准为:(1)考虑经济和技术的可行性可以合理获得;(2)能达到成员国适当的卫生和植物卫生保护水平;(3)对贸易的限制明显少于争议的措施。在鲑鱼案中,澳大利亚要求“消费者开包即食”的鲑鱼,其每份包装不超过450克,专家组认定这一要求对贸易限制的程度超过必要水平,因此违反了5.6条。在苹果火疫病案中,日本提议可供选择的SPS措施,即要求只有成熟,无症状的苹果进口符合以上三个条件,但专家组认为日本的措施导致更多的贸易限制。因此,这两例案例都违背了最低贸易限制的规定。(五)有关sps的法规SPS协议的第7条规定,成员国应建立咨询点并指定通知机构向其他成员通知SPS法规的新増内容或变动、或者当存在国际标准时成员国的新法规不同于国际标准(可能建立在国际标准之上)或者法规可能对贸易有重大影响(即使对一个成员国)的所有SPS措施。除紧急情况外,各成员应允许在动植物卫生检疫法规公布和生效之间有合理的时间间隔,以便让出口成员,尤其是发展中国家的生产商有足够的时间调整其产品和生产方法,以适应进口成员的要求。除此之外,成员国还应该通知成员之间等效的认可、无病区的认可(认可的措施及影响的产品)、特殊和区别对待(如果发展中成员对通知措施存在困难)以及可获得的非正式译文。在美国诉日本的两例农产品案中,日本未能对规定进口条件的管理程序进行通报,因而违反了协议第7条和附件B。四、第三方的影响中国从2001年底入世到2009年,与23件提交到争端解决机制的案例密切相关,其中6例为中国起诉,17例为被诉,以上案例中只有中国起诉的美国禽肉案为农产品案例,与SPS关系尚不明确。但在WTO专家组解决的9例SPS案中,有5例中国作为第三方参与其中。这说明作为WTO的一个年轻成员,中国对WTO的相关规则还不能驾轻就熟,因此面临SPS争议案时始终没有向争端解决机制提起诉讼,但是国际规则是通用的,我国政府和企业从以上案例中可以获得下列启示:(一)关于国际标准科学依据是成员国采纳SPS措施的前提和依据。SPS协议适用范围是所有影响国际贸易的SPS措施,不仅对协议后设立的SPS措施有效,对协议前设立并对国际贸易产生影响的SPS措施也同样适用。因此,成员必须对他们现存的SPS措施寻找科学依据。科学依据包括两个方面,一是国际标准,二是科学的风险评估。在SPS协议中,国际标准只是推荐成员采纳的标准。成员国对于国际标准也有三种可供选择的途径,一是等同采纳(conformto),即采取的SPS措施完全依照国际标准、准则和建议的要求实施;二是等效采用(basedon),依据国际标准、准则和建议制定和实施SPS措施,并基于风险分析,由于各国的情况不同,其标准比国际标准略高或略低;三是不采纳(ignore),则必须提供相关风险评估。在以上案例分析中,被告均败诉,其失败在于没有采纳国际标准,而其风险评估并非有效,因而不能证明其措施的正当性。尽管成员国也可做相关的风险评估,但其过程复杂,消耗的人力、物力巨大,还有可能不是真正意义上的评估,因此,对于我国农产品食品而言,采纳相关国际标准是最为省力的方法。目前,CAC制定的食品安全标准约有1600多个有关最大残留限量的指标,还有上千个添加剂指标,而我国农产品领域的国际采标率只有40%多。提高采标率既是我国向国际接轨的表现,也是证明我国SPS措施正当化的有效途径,因此可根据我国的地域、气候以及病虫害规律等效采纳相关国际标准。(二)建设我国的sps体系如果国际标准中考虑了中国农产品食品的实际状况,则有利于中国采纳国际标准,改变被动接受国际标准带来的遵从困难,所以中国必须积极参与到国际标准的制定中来。参与国际标准的制定必须做好以下基础工作,第一,积极收集数据,建立风险评估的基础数据库。我国是茶叶的故乡,茶叶的国际标准若由我国制定,则大大便利我国出口。目前我国正积极搜集有关绿茶数据,提请国际组织制定标准。第二,进行相关的风险评估。在做风险评估时可以采纳国际组织的方法或者其他国家的方法。我国是三大国际标准制定机构的成员,食品安全的风险评估设在卫生部,而动物健康的风险评估和植物虫害的风险评估则设在农业部,为了遵从SPS协议,我国还成立了风险评估专家委员会,根据风险评估结果制定我国的SPS措施。第三,如果自身做相关的风险评估有困难,可以提交数据,请国际组织或者发达国家的援助项目做评估。2006年,斯里兰卡向欧盟出口桂皮,由于二氧化硫问题发生争议,当时还没有相关国际标准,在斯里兰卡建议和提供土壤资料的基础上,CODEX在6个月内就制定了国际标准,顺利的解决了贸易争端(GrechenStanton,2008)。第四,积极深入参加国际标准制定机构的活动。一般而言,国际标准在草案阶段都会发到成员国征询意见,只有成员国都表决通过后才正式实施。因此,我国应积极实施自己的表决权。(三)向wto的sps措施目前发达国家很多SPS措施其实并未采纳国际标准,也未通过相关风险评估,如果没有国家挑战,这些措施就被默许为正当。如果有国家挑战,则可能在外界的压力下,迫使当事国修改其规定。挑战包括向SPS委员会申诉,向WTO争端解决机制申诉。向SPS委员会的申诉程序是:成员国要向委员会提供书面材料,在委员会每年召开会议时提前进入会议的日程,形成委员会的特别贸易关注,通过在委员会会议上讨论,对该国形成压力。截至2008年底,中国共提出19项SPS具体贸易关注,其中18项针对发达国家。向WTO争端解决机制申诉的第一步为磋商,挑战者可要求被关注一方提供其措施的科学依据,如果对方提供的依据不能满足挑战者,则后者开始负有举证责任并正式提请专家组。荷尔蒙牛肉案中专家组确认首先应该由申诉方提供初步证据,证明被诉方违反SPS协议的规定,只有经专家组确认初步证据成立后,举证责任才会转由被诉方承担。这在一定程度上增加了对高于国际标准SPS措施进行挑战、诉讼的难度。值得注意的是提起诉讼一方要尽可能争取一切外援,可提前将磋商或诉讼请求由WTO秘书处散发给WTO各成员,来争取同盟军。尤其是与本国有着共同利益的国家作为支持者加入磋商或诉讼队伍,来壮大自己在争端解决中的实力,使本国的辨证更有说服力。当向争端解决机制申诉时,无论是以磋商解决还是磋商未果提请专家组解决时,都要有充分的法律依据,以证明对方的行为损害了本国的正当贸易利益,所以必须做好前期的证据搜集。关于挑战和证据搜集的任务,单个企业是无法承担的,政府和行业协会作为企业的代言人,应设立专门机构,为企业提供公共服务,当然,企业则必须为政府和协会提供原始依据。从WTO的SPS争议案中可以发现,所有的起诉方均获得胜利,这说明,在农产品贸易中有许多不合理的SPS措施存在,这启示中国企业在遭遇贸易歧视时,必须积极拿起法律武器,向争端解决机制诉讼,保护自己的合法权益。同时,国际标准也是我国挑战别国SPS措施的有效依据。(四)sps措施的六体联动策略SPS协议的