我国社会管理体制变迁的回顾与反思

我国社会管理体制变迁的回顾与反思

从时间的角度来看，自1949年新中国成立以来，中国的社会发展过程可分为三个阶段：计划经济时代、改革开放和社会转型时期。随着社会结构的快速变化，社会管理体系也得到了调整和完善。目前,学界对我国社会管理体制的变迁历程基本上达成了共识。何海兵认为,“新中国成立后,我国在城市基层社会逐步建立了以‘单位制’为主、以基层社区管理(‘街居制’)为辅的管理体制”6;李国青等认为,随着我国改革开放的不断深入,城市个体私营经济等经济组织不断涌现,越来越多的“单位人”变成“社会人”,以“政府—单位”制为主的社会管理体制的弊端日益暴露。因此,20世纪90年代以来,社区制作为一种替代单位制的社会管理体制兴起。对于社区制的出现,学界多持正面积极态度,但对于从单位制过渡到社区制的内在逻辑以及社区制在未来的发展走向仍缺乏清晰的认识,本文试图从组织社会学的视角来透视当下社会管理体制创新所面临的组织基础转换以及发展的路径选择问题。一、单一性单位制及其组织基础对于单位制的历史功过,我们除了需要在认识论层面上对其进行历史评价之外,更应从其变迁过程中获取其留给我们的理论遗产和经验启示。1.单位制的弊端新中国成立后,党和国家确立了计划经济体制这一适应当时的经济发展环境和水平的基本经济制度,而单位制则作为适应这一基本经济制度的社会管理体制而出现,可以说单位制是我国在特定历史时期所选择的一种特殊的社会管理形式。它的出现是当时中国在内外危机困境下的最优选择。单位制的实行适应和配合了计划经济体制的实施,更有效地将基层社会原子化的个人有效地组织起来进行社会生产,很好地应对了社会危机。并且,在接下来的30年间,单位制通过其独特而有效的管理手段为中国社会秩序的重建以及摆脱总体性社会危机作出了巨大的贡献。但正如制度学派所认为的那样,所有的制度均有其两面性,单位制亦不例外,它的弊端一如它的功绩一样突出。目前学界对单位制的理论分析和批判已相当充分,综合起来看,单位制的弊端主要体现在如下三个方面:从社会结构的角度来看,单位制易导致一种制度性依赖,单位成员在经济、政治以及个人关系上全面依附于单位,完全丧失自主性,从而最终造成一种“只见国家与单位,不见个人”的局面;从政治上看,单位制表现出一种全能主义倾向,从而导致一个政治型社会的出现;从经济上看,单位制又带有一种平均主义的倾向,是一种低效的、僵化的社会,难以调动生产效率。另外,还有学者从社会与个人两个层面对单位制展开批判。首先,单位制的实行虽然克服了旧中国“一盘散沙”式的总体性危机,但同时却又创造了另外一个总体性社会,这是一种社会结构分化程度很低的社会。在这一社会中,国家对经济以及各种社会资源实行全面垄断,政治、经济和意识形态三个中心高度重叠,使得全部的社会生活呈现出政治化、行政化趋向。其次,在单位制下,单位成员所有的生活福利、日常交往、政治活动均以单位组织边界为限,离开单位便失去一切,这一体制藩篱在为体制内成员提供全方位保障的同时,也造成了单位成员对单位的高度依附,容易产生一种依赖性人格6。以上对单位制的功过研究使我们明确了社会结构大环境对于单位制实施以及转型所构成的外部动力和压力,但对于单位制源于自身组织基础变迁的压力仍缺乏深入的挖掘。2.国家—单位组织基础的变迁在中国人的思想观念里,单位是对就业组织的一种统称,仅从这一点来看我国的单位与西方国家的工作场所有类似之处,即它们都是人们进行生产的场所。但实际上两者具有本质上的区别,后者是在高度发达的社会分工基础上形成的相对固定的工作场所;而在单位体制下,人们从吃喝拉撒到生老病死的全部生活都与其所在的单位紧密相连(单位被戏称为铁饭碗)。对于个人而言,单位不仅具有特定的经济、政治、社会等功能,它还在社会中观层面上发挥着国家代言人和代表的功能。可以说,人们的工作、生活、交往都以其所在的单位组织边界为限,单位这一理想王国涵载了个人生命的全部意义。正是基于单位这一独特的社会组织形式,“国家—单位—个人”这一纵向的社会联结与控制体系得以形成。单位组织是计划经济时代的国家在社会中观层面上的代言人和象征,不管是经济单位组织、政治单位组织还是社会单位组织,抑或文化单位组织,其背后的主导力量都是党和国家。进而言之,无论是从控制维度还是从服从维度来看,“国家—单位—个人”这一纵向的社会联结和控制机制,在本质上都是单向度的。整体性的国家通过一元的单位组织控制原子化个人的衣食住行,而原子化的个人经由一元的单位组织在精神和物质上全面依赖和服从于国家。这样一种单向度的“控制—服从”体制显然是刚性的、缺乏张力的,因而也是脆弱的。因为一旦单位这一组织中介发生变迁,其所联系的两极——国家和个人之间的关系必然断裂,导致中国公民社会长期在低水平发展,直接后果便是社会管理体制的崩塌。因此,我们可以断言,单位制的退出固然有社会结构变迁的决定作用,但更为重要的原因应在于一元组织基础的崩塌使得单位制失去了存在的土壤,从而导致其最终走向解体。二、非单位组织的兴起改革开放是我国经济、政治以及社会面貌发生转折的一个大契机。20世纪90年代前后,经济的市场化逐步带动社会的市场化,单位组织一元独占的局面被打破,大量非单位组织陆续出现,包括社区组织、非营利组织、非政府组织等等。社区制便是在此时应运而生的。1.社区制的确立1986年,我国民政部发起“社区服务”,旨在通过社区展开为满足其成员物质与精神生活需要的社会性福利活动。社区服务具有几个重要特征:首先,它不仅仅是一种志愿性的自发服务活动,而是由民政部及其下属部门展开的有组织、有系统的服务体系;其次,它区别于经营性的社会服务活动,不以牟利为目的;再次,它以社区全体居民的参与为基础,是一种社会公益活动。1991年,民政部在社区服务取得较大成果的基础上又进一步提出了“社区建设”的概念,在全国各个城市推进社区建设的全面开展。从社区服务到社区建设,这一系列理论探索和实践活动使得社区制逐渐确立。可以说社区制的出现承载了国家和社会的一个美好愿望,就是接替单位制成为新时期的社会管理体制。不过社区制的出现并不是一个完全的体制创新产物,它与单位制主导时期的街居制有着历史的承继关联。街居制是一种在单位制时代处于辅助地位的城市基层社会管理体制,指的是通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。街居制是作为单位制的补充出现的,其在单位制时代处于一种从属地位。但是在单位制逐渐退出历史舞台之际它却没有退出历史舞台,反而以社区制的新面貌出现,并表现出一种不断上升的态势。不过尽管社区制的建设从街居制中吸取了许多经验,但其却并不是街居制在新时期的简单翻版。从管理理念来说,社区制注重人文关怀,强调以人为本,面向居民,变管理为服务。从管理形式来说,社区制从行政控制转为提倡居民参与,与居民要求相适应。从管理目标上来说,社区制改变政府管理的唯一主体地位,鼓励多元化管理主体的参与,以公共利益的最大化实现为治理目标6。2.社区制的发展模式经过10余年的蓬勃发展,社区建设的实践活动取得了一系列的经验,并形成了一些有代表性的社区管理模式,主要包括:上海模式、青岛模式、沈阳模式、武汉模式。上海市实行的是一种领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。青岛市实行的是一种“政府领导、民政分管、社会参与”的社区运行机制。沈阳模式则是通过设立社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区管理委员会这三大社区自治主体组织,从而形成了一种介于街道与居委会之间的社区制度,其自治色彩在几种模式中最为强烈。而武汉模式则借鉴了沈阳模式的成功经验,建立了一种行政调控机制与社区自治机制相结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式6。这四种模式的形成为社区制的进一步完善提供了第一手资料和理论依据。对于几种模式的详细情况本文不作具体阐述,只对四者存在的共同之处以及存在的问题予以简要阐释。尽管具体举措不尽相同,取向不尽一致,但这几种模式无一例外均将政府置于领导地位。从现实情况来看,这种取向是实用的。在当前,我国还不存在能够完全自治的社区组织或其他非政府组织,必须依赖政府的引导才能建立起社区制。但是,将政府置于绝对主导地位的做法极易导致社区制的行政化倾向,如此一来,便违背了建设自治型社区制的初衷。有鉴于此,笔者建议可以依据现实情况在行政化和自治化之间探寻一条混合型的中间道路。综上可见,社区制的建设在当下仍处于初步探索时期,在理论上尚缺乏系统完备的论证,在实践上也缺乏统一原则的指导。3.夯实组织基础理想的实践需要现实土壤的培育。除了应对社会结构变迁所带来的时代要求,社区制在建构过程中遭遇的另一个重要问题在于组织基础的重构。以单位制为例,之所以能在中国社会管理体制史上占据相当长一段时期的主导地位,关键取决于其拥有一个统一、庞大的组织基础——单位组织体系。从目前的社会现实来看,大量社区组织已经取代单位组织成为社会新的基本单元以及人们社会生活的共同体和人居的基本平台。另外,大量非营利组织以及非政府组织的出现和壮大也成为一股不可忽视的组织力量。可以说,它们为社会转型新时期社会管理体制变迁的组织基础重构提供了动力。虽然对于社区制的组织基础问题,从其建立之初就有多元化的考虑,但存在一个不可回避的现实问题,即无论是社区组织还是非政府组织抑或民间组织,它们的发展仍然处于低水平的起步阶段,无论是数量还是功能都有待于进一步扩展。从目前的情况来看,它们还无法完全胜任新的社会管理体制的组织载体角色。因此,要建立一个以多元化组织为载体的新型社区制,现在的时机仍不成熟。就是说,对于社区制的建构而言,当务之急在于夯实组织基础,一方面要在全国各个城市着力培育和健全社区组织体系;另一方面是要鼓励各种类型、各种专业取向的健康的非政府组织、民间组织的发展。组织基础越扎实则社会管理体制越稳健。三、在社会体制的重建的历史理从组织社会学的视角来看,组织是连接总体性国家和个人这两极的一个最为关键有效的中介。对于社会管理体制而言,组织的作用在于在社会中观层面提供了一个连接宏观国家与微观个人的纽带。诚然社会管理体制的调整和完善是对应于社会结构的变迁和社会现实需要的,并且一般来说只有国家和政府才具有设计和推动社会管理体制的能力,但社会管理体制本身的运作必须建立在某种正式的、相对固定的组织基础之上,否则必然会因缺乏依托和政策指向而难以生存。在计划经济时代,因为特殊的时代背景,只存在单位组织,不存在非单位组织,所以社会管理体制的设计和运作只能建基于单位组织体系之上。改革开放之后,随着所有制结构的变动,社会市场经济体制的确立,国家与单位两级构造所形成的中国社会的基本结构随之松动,各类非单位组织开始出现。但是以单位组织为主导的基本结构格局并不会在短时期内彻底解体,这是因为作为一种国家宏观层面上的社会建构,单位组织体系仍然构成了整个国家的骨骼系统,这种改变只能是循序渐进的,最终由量变导致质变。在社会转型新时期,市场经济的强烈冲击以及社会流动的急剧增加,各种社区组织、非营利组织、非政府组织大量出现并迅速挤占曾经由单位组织所占领的社会空间。以单位组织为主、非单位组织为辅的两者并存并相互制约的格局难以继续维持,至此,传统的单位组织制度最终崩塌的命运已经来临,而建基于此组织基础之上的单位制也因失去组织依附和政策目标,注定了其必将走出历史的命运。毋庸讳言,在中国,社会体制的改革和发展总是滞后于经济体制的,这与从建国后党和政府一直将经济建设放在中心位