美国国家遗产区域管理规划探析

美国国家遗产区域管理规划探析

1遗产区域的演变美国国家遗产是美国保护该地区大型文化景观的重新方向。该方法强调对地区历史文化价值的综合认识，并利用遗产复兴经济，同时解决本国所面临的景观趋同、社区认同感消失、经济衰退等问题（朱强,李伟,2007）。按美国国家公园管理局（NPS）的定义，国家遗产区域是一个由国家议会所指定的，具有多样的自然、文化、历史及风景资源，反映出自然地理条件下人类行为特征的一个整体的、可以代表国家某种独具特色景观特征的区域。其中现存丰富的物质实体以及蕴涵多样的传统文化使之成为一个国家经历的杰出代表。人类通过传统的作用方式对区域的不断利用更增加了其成为遗产区域的重要意义（NPS,2003）。从1984年美国建立了第一个国家遗产区域——伊利诺伊州和密歇根州运河国家遗产廊道开始，到目前为止，美国共有37个国家遗产区域（NPS,2007），其中包括8条遗产廊道（HeritageCorridor）,24个遗产区域（HeritageArea）,2个遗产合作伙伴（HeritagePartnership）,1个国家历史区域（NationalHistoricDistrict）、1个工业遗产线路（IndustrialHeritageRoute）,1条河流廊道（RiverCorridor）。遗产区域已经发展成为美国文化遗产保护体系的重要组成部分。自从1989年第一个遗产区域管理规划——黑石河谷国家遗产廊道文化遗产与土地管理规划编制以来，美国国家公园管理局（NPS）要求每一个国家遗产区域都必须在获得提名的三年内完成管理规划的编制工作。而该项工作也逐步形成了一个完善的从“可行性研究”到“管理规划”的编制体系。本文结合具体案例详细论述了整个编制体系的步骤、内容及方法等，并探讨其对中国跨区域型线性文化遗产保护规划编制工作的借鉴意义。2评价的指标与评价国家公园管理局要求每个想要获得遗产区域提名的地区首先应有一份完整的可行性研究，以对区域的资源状况、对国家的重要性、领导阶层的水平、获得的支持以及获得国家遗产区域后对本地发展获益的能力等做出分析与评价。可行性研究可以由当地的相关利益团体、议会授权的独立团体或是美国国家公园管理局承担（NPS,2003）ㄢ2.1各阶段的主要内容2.1.1第一,仅一个使用一个单次的范围进行研究的区域通常由议会授权所指定。但在具体案例中，由议会授权所指定的区域只有一个大体的范围。因此，由当地相关利益团体所发起的可行性研究往往需要对研究区域进行更加详尽的考察，首先根据区域的自然、文化与行政边界决定一个发展的适宜区域，这个区域应当包含所有能够反映出其历史演变特征及潜在主题的重要资源。2.1.2遗产区域保护与发展能力评价公众参与策略的目标在于促进公众对本项研究各具体内容的理解；对相关政府部门、组织及个人的力量加以整合；对遗产区域提名的公众支持度、本地的发展能力以及本地对遗产区域资源保护与项目发展所应承担的义务等做出评价。策略包括：确定遗产区域的管理实体、领导者与参与者；开展小型研讨会（workshop）与专家会议；以各种形式（如新闻稿、宣传册、通讯等）印发宣传材料；开设相关网站等。其中开展小型研讨会与专家会议是一种极为有效的方式，公众可以通过这样的方式直接参与到判别遗产区域的资源，确定遗产区域的边界、主题以及提出区域未来的发展意见等具体工作中。2.1.3客观的地分析区域对国家遗产的独特贡献主题是一个组织解说系统的框架，围绕之将自然、文化资源串接在一起。同时主题也是一个加深公众对区域以及与主题相关资源重要性理解的桥梁。遗产区域的主题来自于区域对国家遗产独特贡献的分析，通过它将零散的单个资源整合成为一个整体的线索。一个理想的国家遗产区域主题应当能够使居民与游客全面地理解区域对国家遗产的独特贡献，各个组成要素应由自然与文化资源、重大事件、具体场所、人物、信仰、社会习俗与传统等组成。首先应明确区域对国家遗产的独特贡献。区域内是否拥有如国家公园、国家游道或是天然风景河道等国家公园系统单元（NationalParkSystemunit），国家历史地标（NationalHistoricLandmark），国家自然地标（NationalNaturalLandmark）等都是体现区域对国家遗产独特贡献的重要标志。工作重点在于识别与这些独特贡献相关的自然与文化资源，并形成一个得到公众认可的主题。专家与公众往往能够在区域历史相关的物质资源、重大事件、历史人物与不同社区的贡献等方面对研究团队提供重要的信息，通过专家圆桌会议（roundtable）的方式可以对国家其他的景观区域以及对与形成主题相关的事件进行比较分析，帮助研究团队评价区域所应扮演的角色及其重要性。2.1.4．景观服务体系的构建决定一个区域是否具有“国家层面上独特的景观特征”依赖于对研究区域现有资源价值的评价。编制一份细致的自然与文化资源清单不仅是评价的基础，而且也能使公众更好地理解获得遗产区域提名对促进公众教育与保护区域资源的作用。清单的编制有五个目的：(1)评价区域内是否具有“国家层面上独特的景观特征”；(2)，(3)评价是否有很多对主题确定有着重要作用的资源，是否资源具有完整性可以用于解说系统的构建；(4)决定是否在保护、游憩及教育方面提供了明显的机会；(5)出于环境评价的目标，确保在自然与文化资源方面有足够的信息去描述“受到影响的环境”。研究团体同时需要收集一些额外的信息以完成环境评价中的“受到影响的环境”部分。这些额外信息至少应包括：(1)人口与社会经济条件；(2)土地利用及交通方式；(3)游憩、商业与产业；(4)空气与水质。2.1.5聚焦国家遗产区域至少分析两种切实可行的管理方式。第一种，维持当前管理机构的现状。这种管理方式必须以满足国家环境政策法（NEPA）的相关要求作为前提，假设除了现有管理机构外将不能得到来自于联邦政府的任何支持。看维持现状与其他已知的改变方式相比可以为区域带来什么。并对这种管理方式正面与负面的影响做出初步的评价。第二种，成为国家遗产区域。对这种管理方式的初步分析应包括资金增长的可能性、资源保护与解说系统设计的潜力、以及获得提名可能带来的正面或是负面的影响等内容。并且可以通过比较的方式，用其他已经获得国家遗产区域提名地区的经验阐明可能带来的结果与影响。从可行性的角度，还可以有第三种管理方式的探讨，即成为独立于国家遗产区域提名之外的由当地或所在州管理的遗产区域。对其做出的初步分析同样应包括资金增长的可能性、资源保护与解说系统设计的潜力、当地或所在州管理下可能产生的后果以及环境影响力评价等内容。2.1.6公众参与及认可发展边界的选择应当注意以下几点：(1)应囊括遗产区域的所有重要资源；(2)在划定与评价过程中应得到公众的广泛参与及认可。上述第三步主题确定与第四步资源清单的确定是边界划定的重要依据。边界的划定应当将具有完整解说主题的各种类型资源、社区对区域发展的预景（scenario）以及各种资源保护的机遇完全整合在一起。2.1.7编制商业计划遗产区域的管理实体是遗产区域内各利益主体的代表，可以是自然与文化资源的相关组织、联邦政府委员会、州代理部门、工商业及游憩组织以及与遗产区域的规划与项目息息相关的部门或团体等。针对所有的参与者制定一份概念性的商业计划（businessplan）。在这份商业计划中论证管理实体平衡联邦资金以及获取其他方面资金的能力，看其是否可以满足联邦政府制订的关于遗产区域的相关要求。2.1.8合作伙伴的承诺遗产区域是由本地人参与、规划与实施的，因此公众对遗产区域提名支持度的评价以及获得区域内合作伙伴的承诺是可行性研究中的重要内容。通过以上八个步骤最终完成遗产区域的可行性研究。并围绕这八个方面形成一个包括基本步骤、调查范围、申请标准、报告编撰以及附录格式在内的可操作框架，以使得各研究承担部门提供一份规范式的报告（NPS,2003）ㄢ3遗产区域保护管理体制改革过程管理规划是以讲述国家遗产区域内遗产的故事，鼓励各类资源的长期保护与改善、主题解说、项目融资与开发为目的，依据国家环境政策法（NEPA）、国家历史保护法（NHPA）及各遗产区域相关的授权法的相关内容，对国家遗产区域保护与发展所应遵循的行动计划、政策法规、目标、原则与战略等所进行的全面阐释（NPS,2007）ㄢ明确在规划期限内（大约10～15年）当地的协作实体与参与者想要实现的最终目标，并以协议的形式明确国家公园管理局、公众、推选的官方代表、投资者及代理机构的权责关系。遗产区域获得立法批准以后，整个规划编制过程需在三年以内完成。它不仅作为具体决策的引导，向普通民众解释遗产区域的目标与各项计划的实用工具，传达遗产区域所有的内容信息、遗产区域所属社区的工作意图等，而且是当地协作实体与政府之间的融资纽带。整个规划编制完成后报内政部秘书处审批才能获得政府的投资。3.1步骤1规划分为3个阶段共16个步骤1进行（图1）。3.1.1建立合作伙伴关系，为遗产区域发展提供法律支持这个阶段是在对已有信息进行评价以及对规划与法律要求进行回顾的基础上，由当地的合作实体与重要的参与者一起为规划的编制过程搭建一个适宜的平台。并且为规划编制的各个步骤制定出详细的时间表与行动计划。(1）甄选规划团队或规划领导地方合作实体可以考虑建立一个小型的规划团队或规划委员会对整个规划过程进行领导。规划团队的结构应当反映出遗产区域内主题多样性与目标多样性的特征。团队的组成应当包括对公共参与、自然资源、文化资源、商务操作等方面有专长的人。有利于论证遗产区域发展的不同目标需求，并有利于完成多解规划所需的环境分析。(2）与国家公园管理局签署发展合作协定在规划初期就与国家公园管理局建立一个互相交流的合作伙伴关系，确定当地的合作实体可以与国家公园管理局一起完成规划的全过程，并说明各自负责的工作关系。(3）回顾已有信息，做出初步的基本表述这个阶段的基本表述是规划编制的合作实体在回顾法律与已有的相关信息的基础上，参照可行性研究的工作成果与授权法中的相关内容，对遗产区域发展的基本意图、前景、使命与目标等做出的初步表述。以提供第二阶段合作伙伴与公众的讨论使用。(4）明晰工作范畴为规划过程制定出详尽的“做什么”的清单，并将每一具体款项在日程表中整合落实。让每一个参与者清楚下一步该做什么以及什么是必须在三年以内完成的。工作范畴包括：(1)规划过程的目标、范畴与期望的结果；(2)遗产区域发展过程中的基本问题，如“什么类型的资源条件与游客体验是理想的？”，“需要建设什么设施来满足游客的体验需求”等；(3)基本产品与服务；(4)数据；(5)公共参与、市民公约与合作伙伴战略；(6)依据NEPA、NHPA及相关法律应遵照、协商、调整的各项要求；(7)项目管理与交流程式；(8)当地合作实体、规划团队与咨询者的角色与责任；(9)规划编制日程安排；(10)规划编制的过程预算与融资渠道；(11)项目组成员与咨询者。(5）协同合作伙伴由当地的协作实体会同各类组织或个人形成合作伙伴关系网络。主要内容包括：(1)选择主要参与者与管理者并建立交流机制；(2)理清每个参与者、管理者与组织在实施与规划编制过程中的角色；(3)传递规划编制的理念与预期目标；(4)收集合作伙伴的承诺与支持的书面材料；(5)评估合作伙伴间的相互关系；(6)提出参与的具体策略。(6）提出公共参与的具体战略在这一步骤中确定公共参与的目标、问题、对象、方式以及技术与方法等。3.1.2资源整合过程由主要的参与者与管理者共同提出前景与使命的基本表述，再通过小型研讨会的方式提交公众与其他参与者审定。(2）探讨并审定各主题主题是对相关的自然与文化资源进行解说的引导。廊道主题的确定应该由与廊道关系最为密切的关键性资源来决定，廊道的主题应当简明扼要并且引人注目。能充分体现出该地区遗产资源的核心特征，反映出区域的文化特质及遗产的综合价值。其过程为，首先确定遗产廊道最主要的核心故事，然后根据历史发展阶段或者不同的分类标准来确定主题，最后再在主题的基础上确定各主题故事例如，俄亥俄和伊利尔运河国家遗产廊道（Ohio&ErieCanalNationalHeritageCorridor）的主题围绕“通向繁荣之路”而展开，包括丰饶的土地、繁荣的流域、运动的廊道以及人口与社区四个副主题。整个主题框架紧扣遗产廊道述事的主线，以通俗易懂的方式向公众阐述了遗产廊道资源的多样性以及廊道历史演进的动态性等特征。(3）探讨并审定目标与策略目标通常围绕不同的资源及行动做出。如资源保护与改善、教育与解说、游憩、社区复兴、旅游观光等。按类型的分解目标可以帮助管理实体将注意力放在遗产区域的不同组成要素上，并且根据各要素自身的情况确定理想的发展方向。一旦理想的发展方向得到普遍的认同，当地的合作实体就将围绕其确定发展策略与安排具体行动（表1）ㄢ(4）信息汇总，编制多解规划将公共参与中提出的各种有用的信息加以汇总，为多解规划编制中发展方向与实施策略的选择提供依据。(5）完成基本表述第一阶段与第二阶段所有工作的最终目标是完成基本表述，基本表述是今后决策与发展的基本依据。主要内容包括：(1)遗产区域的前景；(2)遗产区域的使命；(3)遗产区域的目标；(4)遗产区域对国家的重要性，各项资源及其价值；(5)授权法中规定的具体法律要求与规划要求；(6)广泛的区域发展目标；(7)所有应附加的信息需求。3.1.3评价方式的影响(1）探讨并提交多解规划的初步成果与概念完成基本表述中提及的任务、目标与法律要求可以有多种不同的方式，如以资源、社区、主题规划为重点的各种发展方式，以及其他的一些如代表了不同的发展机会或是强调不同的解说主题情况下的发展方式等等。多解规划的任务就是阐明其各自不同的发展前景如何，并且将不同的实施策略、尺度、合作伙伴关系、阶段等情况下的差异性加以分析论证（表2）ㄢ当地合作实体也采取各种方式（如时事通讯）向公众阐述多解规划，解释各规划的环境影响力以及决策过程等。(2）分析各种备选，选择最优方案从自然资源、游憩资源、文化资源、社会经济资源、土地利用与管理等方面对各方案的环境影响力做出评价，指出什么样的行为将导致什么样的后果。在对所有方案的影响力做出分析之后，由当地合作实体综合评定一个切实可行的，并且最能满足遗产区域使命、目标及社区需求的最优方案。在最优方案的基础上，分别对廊道边界、旅行线路网络、主题解说区域、服务设施以及各种教育与服务项目做出全面的阐释与部署。(3）规划草案形成规划草案，并提交公众评议。之后由当地合作实体将实质性的评论结果进行公示并准备管理规划的最终成果。(4）考虑代理机构与公众的评价在最终规划成果的所有准备工作完成以后，由当地合作实体向国家公园管理局区域办公室的遗产区域协调人提交管理规划并开始审批的过程。(5）最终规划成果在审批完成以后形成规划的最终成果，并对最终成果的表达形式与技巧进行优化。3.2遗产区域管理规划成果通过以上3个阶段共16个步骤最终完成遗产区域的管理规划。但国家公园管理局并未对管理规划提交最终成果的体例给出明确的范式，各遗产区域管理规划成果的表达形式与特点均不相同。以下几个方面是每一个管理规划所必须包括的主要内容（表3）ㄢ4结论4.1管理规划的编制过程遗产区域管理规划的编制体系由“可行性研究”与“管理规划”两个层次共24个步骤组成。可行性研究8个步骤，在完成对研究区域与边界进行定义与阐释，确定公众参与策略、区域对国家遗产的独特贡献与发展的潜在主题，制订完整的自然与文化资源清单并获取环境影响的数据等的基础上，继而对管理方式、融资方式以及公众的支持与承诺等方面进行分析与评价。通过完整而系统的工作为议会的最终决策打下一个坚实的基础。管理规划分为3个阶段共16个步骤，第一个阶段首先对整个规划过程进行规划，进行甄选规划团队或规划领导、签署发展合作协定、回顾已有信息、明晰工作范畴、协同合作伙伴以及提出公共参与的具体战略等前期的基础性准备工作；第二个阶段则对管理规划的前景、使命、行动计划、政策法规、目标、原则与实现策略等战略性、指导性的要求进行分析与论证；最后，在第三个阶段通过多解规划最终确定优选方案，并对廊道边界、游憩线路、主题解说区域、服务设施以及各种教育与服务项目做出全面的阐释与部署，评价与整理并上报完成整个管理规划的编制。不同层次解决不同的问题，各层次的内容与步骤十分明确，具有很强的操作性。4.2管理规划的编制管理规划在内容要求与过程安排上均以相关的法律要求为框架，法律是管理规划编制的依据和出发点。主要的法律依据有国家环境政策法（NEPA）、国家历史保护法（NHPA）及各遗产区域相关的授权法2（authorizinglegislation）等。内政部对规划的审批过程将重点审查管理规划中是否满足法律规定的相关内容。如国家环境政策法（NEPA）规定规划过程必须包括公众参与、相关机构的协商机制、多解规划、环境影响评价等要求，国家历史保护法（NHPA）规定规划必须包括对历史与文化资源的影响评价等内容。杨锐（2003）指出，公众参与机制的引入提高了规划的透明度，同时使相关的利益各方，如民间环保部门、其他联邦机构、国家公园内的土地所有者等，都能参与到规划决策体系当中，不仅提高了规划的质量和针对性，同时也较大程度地减少了规划实施过程中可能出现的矛盾。而对环境影响评价的重视则体现了美国国家遗产区域以资源保护为第一目标的价值取向，可以减少管理过程中有意或无意造成的对环境的破坏。并且，在编制与决策体系中，明确要求管理规划进行“多解规划”（alternatives）。通过对各个规划方案从自然环境、文化环境和经济社会环境影响等方面的综合分析与比较，选择一个各方面最优的方案作为推荐首选方案。法律的相关要求对管理规划编制内容、程序安排甚至于文本体例都起到了至关重要的作用。以法律为框架的规划，除了能保证规划的合法性外，还能使国家公园管理局能够以法律为平台与其他联邦机构和利益相关方进行公平有效的沟通、磋商和交流，以解决规划实施过程中可能出现的各种矛盾与问题。4.3规划策略与行动在管理规划编制体系中，非常强调目标、策略与行动的整合。目标通常围绕不同的资源及行动做出，如资源保护与改善、教育与解说、游憩、社区复兴、旅游观光等。一旦理想的发展方向得到普遍的认同，就围绕其确定发展策略与安排具体行动。所有的规划策略与行动，都与一个具体目标挂钩。减少了管理中的盲目性，提高了规划策略与行动的一致性和效率。这一目标、策略与行动的整合体系又通过实施规划细分为近期（3年以内）、中期（3～10年）与长期（10年以上）的行动计划。不仅为实现遗产区域远期的理想目标设定了时间表，同时对管理规划完成以后即将开始的行动做出细致的安排。4.4面向“管理”的协同合作规划遗产区域的管理实体是遗产区域内各利益主体的代表，可以是自然与文化资源的相关组织、联邦政府委员会、州代理部门、工商业及游憩组织等与遗产区域的规划与项目息息相关的部门或团体。并且管理规划必须通过本地人的积极参与才能实施。因此，协同合作伙伴关系网络的建立，获得区域内公众支持与合作伙伴的承诺是规划的一项重要内容。也就是说，管理规划必须面向“管理”，将工作重点放在相关利益主体合作与协调机制的建立之上。只有一个能够统筹各方利益主体，实现协调与合作的规划才具有可操作性。同时，规划强调多学科的参与和合作。从第一步“团队整合”开始就集合了在公共参与、自然资源、文化资源、商务操作等方面有专长的人。多学科参与的团队更有利于完成规划所需的各种分析与论证。4.5从“硬”规划到“软”规划“软”规划主要指解说、游憩线路、教育与服务项目、监测等方面的规划。“硬”规划是指物质设施方面的规划，如道路、建筑物与基础设施等（杨锐,2003）。管理规划在考虑“硬”规划的同时，更加重视“软”规划的安排与部署。对于遗产区域这样一个跨区域型的、有着多样的自然、文化、历史及风景资源遗产资源及传统文化特征的区域而言，只有“软硬兼顾”的规划才是实现资源保护与可持续利用的保障。4.6具体行动与计划是否成功，如何及时反馈管理规划中执行目标、基准与评价环节是一个对规划进行监督与反馈的重要环节。指出规划的具体行动与项目是否成功，是否需要进行调整，并及时地进行反馈并在行动计划中做出相应的调整。本环节的设置为管理规划的编制流程实现了一个“活”的循环，增强了管理规划面向未来不确定性事件的应对能力。5．对中国遗产保护理论与实践的启示从国际遗产保护的发展趋势来看，从1993年西班牙与法国的朝圣之路成为世界遗产以来，法国的米迪运河（1996），日本纪伊山朝圣路线（2004）、以色列内盖夫沙漠的香料之路（2005），加拿大的丽多运河（2007）相继成为世界遗产，并且2005年世界遗产委员会《实施世界遗产公约的操作指南》中正式将遗产线路（heritageroute）和遗产运河（heritagecanal）列为世界遗产