北京市非法开采煤炭的现状与对策

北京市非法开采煤炭的现状与对策

近年来，国家坚持“关井压产”，但快速发展的经济增加了对煤炭的需求。随着需求的增加和产量的降低，中国的煤炭价格总是在追求峰值。在高额利益的驱动下,非法开采煤炭已成为一些传统产煤区“低投入、高回报”的产业之一。屡禁不止的非法开采,不但引发了一系列的安全问题,还对爆炸物品形成了巨大的黑市需求,尤其以本市房山区史家营乡、大安山乡最为突出。这些地区不断出现和蔓延的非法开采,引发了安全事故、扰乱了社会秩序,更为严重的是,由此引发的爆炸物品管理问题,已严重危及首都公共安全。据统计,近三年来北京市查处因非法开采引发的涉爆违法犯罪案件已达846起,涉案人员919人,涉案炸药10.68吨、雷管23.1万余枚、硝酸铵35吨。如2006年10月26日,4名犯罪嫌疑人将房山区某爆炸物品库6800枚雷管盗走,准备卖给非法开采者,后虽被及时查获,但此案的发生正值中非合作论坛即将召开之际,引起了党中央、国务院领导的高度关注。此外,从全国情况看,非法开采者获得爆炸物品的方式不断演变,由最初的私买发展到偷盗,再到如今的抢劫,甚至冒着巨大的安全风险私制。据公安部统计,2006年全国发生了94起盗抢爆炸物品案件;2007年以来,全国已发生24起此类案件。目前奥运会一天天临近,在距首都中心城区不到2个小时车程的地区,还存在如此严重的不稳定因素,给首都反恐防暴和公共安全造成了重大隐患,必须采取及时、坚决、超常规措施予以消除。为此,市政府从维护首都稳定的高度,于2006年制定了专门的工作意见,召开了千人大会部署动员。今年,为有的放矢地做好奥运会前根治非法开采工作,铲除对爆炸物品形成的黑市需求,从源头治理爆炸物品管理问题,治安总队会同房山分局抽调人员组成调查组,在史家营、大安山乡开展了为期一个月的实地调研,对两乡20个行政村、182平方公里范围内的24个合法煤矿、1223个非法窑口、206个无照煤场、93家无照汽车修理点、5000余辆无照运煤车辆进行了调查。一、开采行为开始消失,两乡煤矿开始大量关闭史家营乡、大安山乡采煤历史悠久,最早可追溯至元代。改革开放后,两乡煤炭行业迅速兴起,煤矿总数一度超过800余个,煤炭行业收入占乡总收入的97%。当时由于合法煤矿较多,采区煤矿资源基本被合法煤矿控制,非法开采不多。但自2004年国家“关井压产”政策实施以来,两乡煤矿开始大量关闭。截至目前,大安山乡仅保留5个煤矿,史家营乡仅保留19个煤矿。(一)外来瓷器仍未完全随着煤矿“关井压产”政策的逐年实施,史家营乡非法开采也愈演愈烈。区、乡两级政府虽做了大量炸封、断路工作,但全乡非法窑口已达677个,其中100余个窑口仍在出煤,部分新增的非法窑口仍在掘进巷道。目前,该乡外来务工人员仍维持在8000人左右,3000余辆无牌照运煤车、62个无照汽车维修点、129个无照煤场仍忙碌不停。在还有部分合法煤矿没有复工的情况下,通往史家营乡的108国道上,一辆辆满载着煤炭的大型货车,以间隔100米的距离排成长龙,呼啸而过、煤尘飞扬。据粗略估计,每天运煤炭800车次,按照每车装载50吨计算,仅一天该乡就运出煤炭4万吨。(二)有效遏制非法开采,维护利益权益2006年9月前,非法开采在大安山乡一度猖獗。2006年6月2日,该乡发生了1起死亡3人的非法开采事故,引起国务院及市委、市政府的高度关注,房山区委、区政府撤换了该乡主要领导,成立了新的领导班子。新领导班子从非法开采所需的人员、设备、原材料以及利益实现四方面入手,采取有力措施,使大安山乡非法开采势头得到了有效遏制。据统计,自去年9月以来,该乡546个非法窑口中的80%已被封堵,清走外来务工人员6000余人,毁坏800余个窝棚,炸封窑口562次,断路37处、里程达20余公里,锯断窑桩木16500余根。特别是在西沟沟口建了一座拦煤大坝,使沟内非法开采的60万吨煤炭运不出来,对非法开采者形成了有力的震慑。但从目前情况看,该乡非法开采停工局面十分脆弱,处于闲置状态的2000余辆无牌照运煤车、31个无照汽修点、77处无照煤场要想重新启用极其容易,且一旦复工,将会是爆发性的局面。二、安全问题成为因素由于非法开采屡禁不止,引发的安全事故以及扰乱社会秩序、滋生恶势力、涉爆违法犯罪等系列安全问题,已成为这些地区上到区乡领导、下至普通村民有目共睹的事实。(一)合法/合法目标是否合法北京地区的煤层结构决定了开采煤炭离不开爆炸物品,煤矿一旦被关闭,从合法渠道就得不到爆炸物品,要想继续开采只有想方设法从黑市获得爆炸物品。据京煤集团大安山国矿提供的数据,在该地区采煤平均每吨煤需0.6公斤炸药、1.5枚雷管,目前被封存在大安山西沟内的60万吨煤,粗略估算应使用了360吨炸药、90万枚雷管,但这些爆炸物品都不是从合法渠道获得的。2006年5月,治安总队会同房山分局在房山长沟地区一举查获用于非法炒制炸药的原料硝酸铵27.5吨后,使得两乡黑市炸药价格成10倍增长。从目前情况看,在非法开采这一爆炸物品巨大黑市需求没有根除的情况下,已逐渐形成公安机关打击力度越大,爆炸物品黑市价格越高,涉爆违法犯罪手段越隐蔽,引发的安全问题就越突出,本地爆炸物品被盗抢的风险就越高的恶性循环。据了解,上述地区炸药黑市价格已涨至每吨5万元,是出厂价格的10倍左右;雷管黑市价格已涨至每枚60元,是出厂价格的30倍左右。在如此高额利润的诱惑下,一些过去的非法开采者,有的转行专门倒卖爆炸物品,还有的甚至盗抢我市合法爆炸物品库。如2007年4月26日,房山分局就将倒卖雷管的3名犯罪嫌疑人当场抓获,收缴雷管7000枚,他们还承认已先后8次将外省的5万多枚雷管倒卖给了上述地区的非法窑主。如此大量的爆炸物品在黑市渠道中流通,完全脱离了公安机关的监管视线,极易被不法分子利用,一旦被恐怖分子盯上,将直接影响2008年奥运会的顺利召开。(二)几种特殊的采空服务犯罪突出非法煤窑只要产煤,矿工一个月就能收入几千元。在利益的诱惑下,外来务工人员大量涌入,其中尤以东北、河北、四川、内蒙古、河南人居多。这些外来务工人员良莠不齐,甚至还有一些违法犯罪的在逃犯,有的偷窃村民的物品,有的到合法矿上窃取开采设备,还有的以乡情为纽带成帮结伙,经常打架斗殴、寻衅滋事、敲诈勒索或收取保护费,严重扰乱当地社会治安秩序。如2006年8月27日,河北省围场县庞某因争抢非法煤窑,与房山区史家营乡张某发生矛盾,庞某纠集7人携带凶器,将张某砍伤致死。据统计,2006年史家营乡发生各类案件213起,大安山乡发生各类案件44起,上述案件80%以上与非法开采有直接或间接关系。据当地人反映,一些区域的外来人员已在当地形成势力,不但有组织地从事非法开采,还敲诈勒索、收取保护费。如2005年,房山分局就在大安山乡抓获一个以东北人为主的犯罪团伙,查破敲诈非法窑主案件10余起,涉案金额达百万元。(三)提高赔偿额的手段国有煤矿每掘进1米巷道就要投入2800元的安全成本,但非法开采安全投入很低,一旦发生事故极易造成人员伤亡甚至群死群伤。事故发生后,非法窑主往往以提高赔偿额为手段,与死者家属私下处理。“报官后最多赔偿20万,如果私了还能多一些”已在当地成为众所周知的潜规则。如2007年4月7日,房山分局根据群众举报,截获了两具正运往河北的在史家营乡非法开采中死亡矿工的尸体,据了解,非法窑主已与死者家属达成每人赔偿50万元的协议。据当地村民私下反映,仅2007年以来,上述地区已有10余人在非法开采事故中死亡,但当事人双方都竭力隐瞒,一些政府部门因政绩问题也知情不报。(四)矿产资源丰富,发生严重危险性据了解,两乡非法开采的煤矿大多在京煤集团大安山国矿采界内,由于其无节制、无规划、低水平的开采,在迅速侵蚀国矿煤炭资源的同时,严重影响了国矿的安全生产。有的非法煤矿巷道与国矿巷道上下平行,垂直距离较近,上下同时开采,极易发生坍塌事故;有的非法煤矿巷道与国矿巷道贯通,造成了爆烟、积水、震动、通风等危险,矿工生命安全受到威胁。对上述情况,国矿迫于没有执法权,只能采取下发通知形式予以警告,但收效甚微。三、政府职能部门的责任追究不到位(一)当地的煤炭产业已培养了一个巨大的获利群体,复杂交织的利益是根治非法开采的最大障碍从两乡情况看,“非法开采是坑了国家、毁了集体、肥了个人、养了一批外地人”。据不完全了解,史家营乡通过开采煤炭,个人资产上亿的有10余人,资产上千万的有100余人。获利群体中,既有当地人,也有外地人;既有直接开矿的窑主,还有幕后的出资者。据村民反映,“非法开采都有保护伞”,“干活的都是外地人,但收钱的都是本地人”。据了解,目前每年两乡非法开采煤炭近百万吨,产生非法利润上亿元,可以想象,对这个复杂交织的获利群体来讲,与已获得的巨大利益相比,任何法规、政策的约束都显得极其乏力和无奈,这些暴利的获得群体正是根治非法开采的最大障碍。(二)政府部门的措施没有触及非法窑主的核心利益,是非法开采屡禁不止的根本原因据了解,一般非法开采1吨煤的成本仅在70元左右,而煤炭卖出去价格却达到了300元左右,每吨煤净赚230元。在如此高额的利润驱使下,该地区形成了“有人放哨,有人挖煤;煤出了有车拉,车坏了有地儿修,煤运出来有地儿卖,甚至工人被公安机关行政拘留后还有人发奖金补偿”的产业链,以最快的速度、最便捷的途径,将地下的煤挖出变成了利。但在打击非法开采工作中,一些政府职能部门却往往通过一纸红头文件,将职责任务下达给了区、乡两级政府。而区、乡两级政府并不是打击非法开采的执法主体,只能在史家营乡、大安山乡各成立了200人的执法队。这些执法队员绝大多数是本乡的农村青年,有的过去就是挖煤、运煤的人。让这些与当地有千丝万缕乡情、利益关系的人员执法,尤如自己执法断自家财路,可以想象其执法效果。目前,上述两个乡的非法煤窑主,尚无一人因非法开采受到过刑事或行政处罚。此外,这些人使用大量报废、无牌照车辆从事煤炭运输,却在“只要不出山,交通部门就不会管”的潜规则保护下畅通无阻。乡政府采取炸封、断路等措施使非法煤窑停工,对非法开采者来讲只需短短的几天就可以恢复。因此,在打击非法开采这场政府部门与非法开采者成本的搏弈战中,如果政府部门不采取触及非法开采者核心利益的措施,非法开采者付出的成本将是很低的,甚至是象征性的,这也是非法开采屡禁不止的根本原因。(三)打击非法开采没有完善的法律支撑体系,很难对非法开采组织者形成强大的威慑长期以来,打击非法开采的执法部门并没有对非法开采形成足够的法律威慑。而公安机关只能依据《治安管理处罚法》中扰乱正常生产秩序,对非法开采人员予以行政拘留。仅2006年以来,房山分局已行政拘留300余名非法开采人员,但对非法开采的组织者及非法煤窑主却处理不了。此外,公安机关抓获非法开采中制造、买卖、运输爆炸物品犯罪嫌疑人后,检察院、法院往往按照最高人民法院办理涉爆案件15号和法释129号文件中的“行为人确因生产、生活所需而非法制造、买卖、运输爆炸物,没有造成严重社会危害性,经教育确有悔改表现的,可依法免除或者从轻处罚”的规定免除处罚,致使这些违法犯罪人员逍遥法外、有恃无恐。与此同时,非法开采者为逃避打击,采取设岗哨,记车牌、记人员,白天停、夜间干,边开采、边运输、边销售等方法,个别窑主讲“上有政策、我有对策、打而不死、择日再兴、斗智斗力、长生不死”,气焰十分嚣张。(四)煤矿关闭后没有替代的产业发展,多数村民仍抱有恢复采煤的幻想多年来,当地村民从采煤中获得了巨大的经济利益,每年都有几万元收入。关闭煤矿等于切断了村民的经济来源,加之当地替代产业发展不够理想,村民对“关井压产”措施并不支持,打击非法开采缺乏基层基础。例如,史家营乡金鸡台村曾经是全国首富村、全国文明村、中国十佳小康村之一,但现在村里垃圾遍地、秩序混乱。而作为山区,村民几乎没有耕地,这就造成了目前村民守着“乌金”,过着拮据生活的局面。尤其在当前煤价飞涨,而子女上学、看病以及岗位竞争激烈的今天,缺乏技能的村民,采煤就成了既熟悉又简单实惠的谋生手段。四、各级政府部门的重要性，级政府的重要性。级政府部门今年是奥运决战之年,彻底解决房山部分地区非法开采引发的系列安全问题,应成为各级政府部门的当务之急。为此,建议市政府责成相关部门,紧紧围绕“煤炭没人采,采了运不出,运出没地销,销了不获利”这个思路,采取超常规且坚决的措施,彻底斩断非法开采整个产业链条,巩固打击非法开采战果,确保首都安全和奥运会顺利召开。(一)加大非法开采方面的专题研究报请市政府由主管领导牵头,组织市国土局、安监局、工商局、发改委、监察局、公安局等相关职能部门,成立联合调查组开展调研,统一思想,从非法开采所需外来劳力、运输载体、存放地点、销售地点“四要素”入手,围绕首都安全,提出根治非法开采的超常规措施。同时,建立联席会议机制,定期召开会议,研究突出问题,通报相关情况,共同推进打击非法开采工作。(二)加强非法开采行为的执法报请市政府由主管领导牵头,组织相关部门会同房山区政府组成联合执法组,进驻两乡开展统一的执法行动,坚决、彻底摧毁非法开采整个产业链。第一,由联合执法组组织,在开展统一执法行动前,采取印发《致关闭煤矿矿主的一封信》、与非法开采重点人逐一谈话等方式,形成强大的宣传攻势。鼓励村民检举揭发,敦促非法开采者停止非法开采行为,撤除矿山、机械设备,遣散外来务工人员,为开展大规模的执法行动创造良好的执法氛围。第二,由市流动人口管理部门组织,逐一对出租房主进行谈话教育,清理两乡出租房屋,并责令其不得将房屋出租给在当地无正当职业的人员。同时,加强外来务工人员暂住登记工作,对不能说明其在本地有正当职业的人员,一律劝返,断绝非法开采的劳力来源。第三,以联合执法组的名义发布通告,责令非法开采者立即停止非法开采活动,限期拆