专题11：高等教育的结构、制度与治理

专题11：高等教育的结构、制度与治理发言人：李茜茜杨成辉一、高等教育结构（一）概述一般来说，结构是指组成系统的各个部分相互结合的方式和比例关系。它是由各要素的特殊本质共同决定的，并按照本身的发展规律逐步形成和发展。高等教育结构是指高等教育系统的内部各要素的构成状态。广义的高等教育的结构，包括宏观结构、微观结构（以及个体结构）。宏观结构是指整个高等教育系统的构成，主要包括层次（水平）结构、科类与专业结构、形式结构、地区（布局）结构以及管理体制结构；微观结构指高等学校内部的教育结构，主要有高校组织结构、学科专业结构、课程结构、师资队伍结构、基础设施结构。这里，主要向大家分析高等教育的宏观结构，因为微观结构在其他同学的报告里会有涉及。1、高等教育的层次结构层次结构是指高等教育中的各个层次间的组合比例关系，它是纵向结构，高等教育内部按水平可分三到四个层次。由于受高等教育的对外适应性和内部衔接性的制约，它们之间客观上存在着一定的比例。所谓对外适应性是指培养的各个层次和规格的人才要适应经济结构和社会发展的需要；所谓内部的衔接性，是指培养的各种水平的人才比例较恰当，以利于高教内部由较低一级向较高一级的教育及时提供人才。上述高等教育中由低到高的层次，一般呈金字塔形，即高一级所占的比例总是较小一些。当然各层之间的具体比例会因各国的情况而异。每一个部门，一般来说，需要各层次人才的配套。急需要有高深学识的骨干人才，也需要有较高科学技术水平的高级人才，还需要有只掌握一般理论知识而实践能力较强的中级人才和属于中专水平的初级技术人才，已形成优化的人才群体结构。如果层次结构不合理，就会造成培养的人才脱节或重复，人才不配套，会出现高材低用，低材高用的现象，降低了人才使用的效率。目前我国高等教育习惯上分为专科、本科和研究生教育三个层次，其中，专科和本科，并无衔接关系，而研究生教育的硕士生与博士生，则是两个相互衔接的亚层次。此外，有些院校正在试行博士后教育，但未正式列为一个更高层次。2、高等教育的专业和科类结构高等教育的科类结构是指文科、理科、工科、农、林、医药、师范、财经、政法、体育、艺术等大科类以及次一级性质相近的学科群的构成和比例关系；高等教育的专业结构是指高等教育所设置的专业的种类、个数。高等教育科类和专业的合理化，直接关系国民经济和上层建筑各部门高级专门人才的结构，从而对经济、科技和社会发展有着重大影响。因此评价高等教育科类与专业结构是否合理，其标准主要是看高等教育所培养出来的各科类、专业的人才是否与经济结构、科技结构、科技进步和社会发展的需要相适应。3、高等教育的形式结构正如高等教育的层次结构与科类、专业结构一样，高等教育的形式结构也是随着经济与社会的发展，科学技术的进步而日趋复杂的。多样化、多规格是世界高等教育发展的共同趋势，体现在形式结构上就是多形式办学。根据高等教育的需求和供给情况看，在形式结构上应该是有长学制，也有短学制；有全日制，也有半日制或业余制；有普通高等教育，也有职业技术教育、广播电视教育和函授教育等；有计划分配制，也有不包分配制以及勤工俭学、半工半读、自学考试等多种形式的高等教育。要从我国国家大、人口多、经济文化发展不平衡的国情出发，区别对待，有步骤地发展各种形式的高等教育。4、高等教育的地区结构高等教育的地区结构是指学校的地区分布，即它们的数量、类型在不同地区分布的比例。我国大学有重点和非重点之分，加上高等学校的类别多种多样，因此它们面向的任务是不同的。从大的方面分，主要有三类：一类是面向本省、市、自治区，一类面向大协作区，一类面向全国。三类学校如何在全国范围内合理布局，有机配合，这也是关系到整个高教系统发挥最优作用的重要一环。（二）我国高等教育结构现状及对策1、我国高等教育结构现状及失衡状况从上个世纪90年代后期开始，我国高等教育发展进入了“快车道”，这一时期，我国的高等教育招生规模和增长速度均为建国以来之最，这在世界教育史上也是空前的。如此迅速的高等教育规模扩大在反映中国的经济和社会发展对高等教育巨大需求的同时，其扩张的跳跃性与结构之间不相适应的矛盾也日益凸现出来，突出表现为：（1）高校办学目标不明确我国高校在办学层次、办学方向、办学模式等方面尚未完全适应从“精英”教育到“大众”教育的转换，导致了高校目标定位不明确，专业设置不规范等特点：高校类型的分类在认识上不明确（研究型和职业型）；高等院校过分求大求全；高校办学质量评价标准偏颇；高校面向社会的观念缺失等。（2）高等教育层次结构失衡发达国家经济发展表明：“金字塔”型的人才结构更能促进经济腾飞。为此，西方许多国家建立了由大学、短期大学、社区学院、初级学院构成的结构合理的高等教育结构体系。然而，我国高等教育的层次结构却严重失衡。我国普通高校专科、本科和研究生教育三个层次的学校数与在校学生数，呈两头小、中间大的“腰鼓型”结构。（3）高等院校管理体制不合理政府管理职能尚未完全放开以适应市场经济的需求，实现“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”的目标。高校之间的竞争并非来自各高校事实上存在的差异性，而是集中体现在政府分配给各院校的职能、权利以及资源基础上。同时，政府控制着高校的自主权，如高校招生计划、调入职工、专业调整的审批，职称职数的控制等，导致高校自治权的丧失。（4）高等教育区域布局及城乡结构失调我国高等教育区域布局存在着严重的地区及城乡差异。一方面，大部分高等院校分布在东部经济发达地区，而占国土面积2/3的广大西部地区只拥有19.7%的普通高校。这一布局严重制约了西部地区的经济发展和社会进步，使东西部之间的差距进一步拉大。另一方面，我国高等教育布局基本上是以城市为中心，高校办在中心城市以上大中城市里，高等教育城乡呈两极化。2、优化高等教育结构促进和谐发展的对策高等教育结构的调整与优化是一个从失衡状态转向平衡进而过渡到和谐状态的动态过程，不可能一蹴而就。要根据经济建设和社会发展的需要，适时调整，创造合理有序的竞争环境，使国民相对公平地参与我国高等教育的大众化进程。（1）优化布局结构，促进高等教育均衡发展要改变高校布局结构不合理的局面，政府要制定相应的法规和政策，确保高等学校布局适应国家重大战略的调整。高校布局的调整与现阶段国家西部开发等重大战略的调整相适应，国家在新建高校、学科布点和扩大高校办学规模等方面，应对中西部落后地区实施重点扶持政策。同时，支持发展以本地区生源为主和适应当地经济社会发展需要的高等学校或学科专业。其次，在国家统筹协调的基础上，各地区应坚持走内涵式发展道路，促进本地区高校布局调整。采取宽进严出的办法，努力扩大中西部落后地区高校的生源，培养适应中西部地区经济和社会发展所需的人才。再次，国家要建立东部及沿海发达地区高校对口支援中西部落后地区高校的管道和机制，积极创造条件，为中西部落后地区高校教师提供多层次、多渠道的培训、交流和再教育机会，尽快提高中西部落后地区教师的教学和科研水平。（2）优化层次结构，满足社会对不同层次人才的需求从目前高等教育的基础、毕业生就业和产业结构变化的需要来看，各层次教育结构的调整基本思路应：稳定博士研究生增长的速度，适度扩大硕士研究生比例，着重发展面向社会急需的应用类专业硕士，适度增加本科层次招生，扩大社会急需专业的比例；稳定专科层次的规模，重在培养各类高级职业技术（高技能）人才。（3）优化学科专业结构,适应和推动社会经济发展今后我国高等教育学科专业结构的优化，首先要适应我国产业结构、技术结、构及其对人才结构要求的变化,满足我国经济社会发展对基础科学人才、应用性和技术（职业）人才等各类专业人才的需要。其次，要以综合化为基础，合并相近专业,创建交叉型、边缘型专业，培养跨学科的复合型人才。再次，要增强专业结构调整的超前性、预见性。专业调整应以市场为导向，从不同类型、不同层次、不同条件的学校的实际出发，做出正确选择。总的看来，基础学科专业人才的培养要精要强，努力保证新兴学科和国民经济建设急需专业的发展适当提高和扩大应用类人才培养的层次和规模，扩大各类技术（职业）性人才的培养规模,关停并转重复性、陈旧性、缺乏市场需求的专业。（4）优化形式结构，适度发展非普通高等教育近年来的高等教育大发展主要集中在普通高等学校规模扩展上，其他类型的高等教育增长幅度较小。从目前普通高等学校规模膨胀造成的办学条件压力、大学毕业生就业压力以及贫困大学生比例增大的压力等因素看，适当加大各类非普通高等教育增长的比例，使更多的人有通过非普通高等学校获得接受高等教育的机会，是比较适当的选择。各类成人高等教育发展的潜力也远远大于普通高等教育，因此，形式结构的优化在今后高等教育进一步发展和整个高等教育结构的优化中显得比较重要。国家应当在稳步发展普通高等教育规模的同时，适度加非普通高等教育发展的力度，特别是要利用现代信息网络技术，发展远程高等教育，支持包括中外合作办学在内的各种合作办学形式的发展，充分利用社会办学资源和国外办学资源，调动相关主体的办学积极性。二、高等教育的体制（一）概念界定教育体制（systemofeducation）是指“教育事业的机构设置和管理权限划分的制度”（顾明远，《教育大辞典》）。主要包含①办学体制；②行政管理体制；③领导管理体制；④教育投资体制；⑤招生与就业体制；⑥教育结构各个部分的比例组合方式以及学校内部管理体制等在内的全套管理系统。教育体制是是的吸血假牙得以正常进行的组织保证和权力措施，具有相对的稳定性。高等教育体制被界定为英国国家的高等教育体系与制度的综合体。⑵其中高等教育体系，反映的是高等教育系统的总体构成状况，包括各构成要素及其相互关系；而高等教育制度则是调整各构成要素之间关系的规则，它监控着系统的运作过程，保障其功能的顺利实现。具体地说，高等教育体制可分为宏观和微观两个层面：宏观上是指一个国家或地区的高等教育体制，包括大学的办学体制、管理体制、招生与就业体制和教育投资体制等；微观上是指一所大学内部的组织结构和运行机制，包括组织结构的分层和内部权力体系的构成等。这里主要从宏观角度来谈的高等教育体制。（二）高等教育体制之框架综观半个世纪以来全世界高等教育体制，其结构的变化真是让人眼花缭乱。但是“唯有变化，才能持久”（克拉克•克尔著，陈学飞等译，《大学的功用》）大学是随着社会的需求而不断变化的，特别是当今世界，只要社会一天不停止变化，大学就一天都不会停止变化。由于现代高等教育与社会发展的联系愈来愈紧密，大学在社会进步中的作用愈来愈突出，因此几乎所有国家的政府都加大对高等教育的控制力度。对于大学与政府及市场之间动态而复杂的关系的探讨,一直是高等教育研究中的重要话题。在西方,伴随着政府、市场力量对高等教育的介入,美国学者伯顿•克拉克（B.R.Clark）在《高等教育系统:学术组织的跨国研究》（1983）一书中,首次提出并建构了高等教育发展的政府、市场、大学“三角协调模式”。随后,英国学者加雷斯•威廉斯（GarethL.Williams）依据伯顿•克拉克的上述模式又发展出六个细部模式，将高等教育机构所面对的政府、市场及学术三种势力的强度与方向进一步图像化。1、克拉克模式20世纪60年代兴起的高等教育大众化为市场力量注入高等教育领域提供了内在动力。高等教育大众化带来大学规模的扩张,但政府预算有限,财政无法随着教育规模或需求的扩张同步增长。为减轻政府的财政负担及确保公共资源的有效利用,各国先后转向高等教育收费制度,以学费弥补教育经费的不足。再加上20世纪70年代中期以来,西方主要国家大多面临经济危机,各国政府受社会福利主义、新公共管理和经济理性主义等思潮的影响,高等教育改革大体依循后福特主义的经济法则,强调中央权力下放、学校自主竞争与家长自由选择,采取了缩减高等教育经费的做法,以控制财政支出,平衡预算,将高等教育日渐交付给那双“愈来愈看不见”的市场之手。正是在上述背景之下，美国学者伯顿•克拉克提出了高等教育“三角协调模式”（见图1）。

图1影响高等教育体制发展方向的“政府—学术—市场”三角权力关系图）他认为高等教育发展主要受政府、市场及学术权威三种势力的整合影响。政府、市场及学术权威这三种势力合成一个协调三角形,每个角代表一种形式的极端和其他两种形式的最低限度,三角形内部的位置代表三个因素的不同程度的结合。他强调指出,各国高等教育的发展各有偏向,其在三角协调模式内部所居的位置,代表的是上述三种力量不同程度的结合。比较极端的包括前苏联（偏向政府权力）、意大利（偏向学术权威）及美国（偏向市场）,其他国家则在这三股势力的消长之间各有其位。2、威廉姆斯（Williams）模式自伯顿•克拉克的高等教育三角协调模式提出后，世界高等教育理论界的许多学者纷纷将其作为分析范式。无疑,它有助于人们了解影响各国高等教育的力量。20世纪80年代以来,伴随着全球经济一体化，市场力量不断注入高等教育领域，不可避免地成为主导高等教育的最主要的力量之一。各国政府逐渐改变其对高等教育的管理方式，由以往政府主导的模式调整为政府监督模式。也正由于这样的调整，政府解除了对公立大学的过度管制，赋予高等教育机构更大的自主权，同时引进市场机制，让价格与竞争来引导高等教育机构的发展，以提升高等教育的效率。这种世界性的发展趋势使各国高等教育的三角关系发生了改变。依据伯顿•克拉克所建构的模式已无法显示这一变化。于是，加雷斯•威廉斯根据高等教育经费分配的相关研究结果，将伯顿•克拉克的高等教育“三角协调模式”进一步图像化为六个模式（见图2）。政府市场大学模式1：三足鼎立政府-——*-►政府市场大学模式1：三足鼎立政府-——*-►市场大学模式4：政府作为供应者（图2市场大学政府模式6：政府作为消费者政府、市场与大学之间的关系模式图）在模式一中，就如同位于高等教育“三角协调模式”的中心点，政府、市场、大学三者之间的权利关系是平衡的，三者之间呈现良性制衡与互动发展。在模式二中，市场与大学分别与政府采取不同方向的发展，且其间的角度并不相等，它所显示的是政府不再与市场和大学只保持平衡关系，政府对于上述两者产生有限的影响，扮演着监督市场与大学运作的角色。此模式可以广泛地描述美国、英国高等教育中政府的传统角色,大学拥有自主权，政府的主要责任在于提供经费，但不直接介入大学的管理事务，而由中介机构负责向政府提供经费分配建议，规划高等教育相关事宜。在模式三中,政府、市场与大学也分别采取不同方向的发展,但政府与大学的方向相近而与市场相反。它意味着在市场势力日趋膨胀的情况下,政府欲与大学合作发展出制衡市场的力量。政府在供给大学经费资源或拟定相关的高等教育政策促进大学发展时,所扮演的角色更为积极,以与市场力量相制衡。在模式四中,市场与政府、大学的发展方向是相反的。政府与大学在某种程度上是重叠的,政府对大学全力支持并供应大学之所需,成为高等教育的供应者,市场方向的强度则相对减弱。许多欧洲国家传统上多符合模式三或模式四。在模式五中,大学与政府、市场的发展方向相反,政府与市场的的发展方向相近。政府支持市场运作,并呈现放任大学自由发展的趋势。但政府也进一步利用与市场之间的合作，支持消费者的选择权,以发展出牵制大学发展的力量，并进一步引导大学趋于市场化发展。在模式六中，大学与政府、市场的发展方向依旧是相反的,但不同的是,政府提供大学资助的程度减弱,而对大学产品的消费能力提高。政府进一步以国家政策引导市场发展方向,且成为大学学术生产品的惟一消费者。大学在政府所运作的市场机制中,一方面需要自筹资金、自谋营生,另一方面需要与国家发展方向、社会市场需求相适应。此种模式的发展并不十分明显地见于现今的国家体系中。从图2可以看出，政府、市场与大学三者之间的界限不是固定不变的，而是动态变化的，即随着高等教育的发展、社会的需求及时代思潮而变化的。（三）给我国的启示伯顿•克拉克建构的高等教育发展的“三角协调模式”与加雷斯•威廉斯所拓展的高等教育发展的细部模式,无疑为当下我国政府、市场和大学三角关系的定位,展示了一种可资借鉴的新思路,给我们的启示是多方面的。其一,高等教育系统中,大学、政府、市场三者是并存的,它们之间的关系是动态的,三者相互作用形成一个充满张力的脉络空间。其二,在政府、市场和高等教育三者之间,政府是最为关键的一角,政府权力在很大程度上支配与界定大学自主与市场力量的发挥程度。政府作为国家意志的代表,往往直接或间接地对培养高级人才的大学施加影响。其三,20世纪80年代以来,世界各国高等教育都或多或少地朝市场方向趋近。然而,就高等教育而言,纯粹的市场是不存在的,真正运作的是一种类似于市场或准市场的机制。其四,大学正归位于社会第三部门,扮演着更为自由流动的知识资本角色,其自身的逻辑是大学发展始终不可忽视的内在力量。三、中国高等教育体制问题及其治理中国高等教育管理体制包括两个方面的内容：一是高教和其所依赖的官僚体系之间的关系，即高校和外部的管理体系之间的关系；二是高教内部的管理体制。上世纪九十年代以来，中国过去建立的苏联式的高等教育体系经历了很多改革，但是高等教育管理体制并没有重大的突破。（一）高等教育体制存在的问题1．政治化与行政化在中国，一个突出的问题是，政府对高校的政治控制和管理导致了高校的行政化、高校领导的官僚化、高校人才培养和知识创新的政治化。中国的大学校长、党委书记首先是政治人物和官僚，而不是教育家，主要表现是高校的高级管理人员与官僚体系接轨。这就表明高校首先是个政治官僚单位，而非教育科研单位，这也决定了高校领导最重要的议程就是履行行政职务所赋予的政治任务。政治的主要任务是控制，教育部门要控制高校，书记、校长要控制院系，院系要控制学生。除了正式的控制机制之外，还要利用人际间的斗争，党政间纠纷就是其中之一。在这种环境下，对教师和学生来说，“搞好关系”要比努力做学问、用功读书更重要。2．商业化大学校长、书记不仅是政治人物、官僚，而且还是商人或企业家，但不只是教育家。因为从财政上来说，国家的教育投入不够，虽然许多年前国家就提出“财政性教育经费要达到GDP的4%”，但这一目标到现在仍没有实现。过去十多年，国家的财政收入取得了两位数的增长，为什么教育领域的财政投入没有相应地增加呢？这是需要我们思考的。校长、书记要去搞项目，教育需要产业化、扩招，这些都是商业行为。校长、书记对大学的管理就像官员对经济和企业的管理一样，拼命追求发展的速度和规模，而不是履行高校应有的人才培养、传播和创造知识的功能。当行政化、政治化和企业化主导高等教育运作的时候，高校最重要的品质和功能反而就成了现行管理体制的载体。因此，我不禁产生一系列问题：高教体制与政治体制之间是什么关系？我们现在的政府对高校的政治控制如何影响高校的运作？高校和商业世界关系应该怎样？（二）高等教育体制的治理关于高等教育的治理定义各学者也有不同的表述，其中王静华这样定义高等教育的治理应是使政府、高校和社会等相互冲突或不同的利益之间的调和并采取联合行动的一种持续的过程。范文曜则说高等教育治理的内涵主要包括：为促进高等教育和高等教育机构健康发展，政府发展教育、提供服务的机制，利益相关者表达诉求、监督效能的机制，以及高等教育体系和高等教育机构履行使命、开放管理的机制。高等教育的治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或为符合其利益的非正式的制度安排。现在，我国高校内部管理体制是党委领导下的校长负责制，从管理模式来看，仍属于以行政权力为主导。中国当代大学中的学术权力没有达到应有的位置，就组织结构而言，大学还是国家行政体系在教育系统上的延伸，自身也以政府模式来组织和运转。要改革这种不合理的体制，必须去政治化,去行政化，去商业化。•去政治化去政治化，就是政府对高校的管理要从政治式的控制转变成法治式的管理。要求高校完全没有政治性，在任何国家都不可能。实际上，现代社会的教育系统承担着很多政治功能，中国的问题不在于高教的政治化，而在于政治控制，教育体制变成了政治控制的工具。关于去政治化的改革措施，中国可以从欧洲的“教教分离”（教育和教会分离）中学到一些经验教训。近代的大学最初是从教会发展过来的，高等教育机构原本是教会的一部分。现在欧美大学实行的“终身制”，就是欧洲最初为了保证教授、学者不会因为宗教见解不同而被解聘的制度。教会与教育的关系经过长期的演变才成为西方国家今天的情形。所以中国必须从政治控制转变成法治式管