x新乡市统筹城乡新农村住宅社区建设情况调查报告说明书rksze

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前言:今年，我们围绕我市新农村住宅社区建设改革情况,开展了一系列深化、扎实而富有创新性的调研活动。本着多渠道、全方位调查和讨论的原则，课题组分别选取我市新农村住宅社区建设起步较早、进展较好和启动困难、进展较慢的部分地区城市周边、中心镇和偏远农村;平原地区、丘陵地区和山区村镇作为典型样本,以便加以分析比较。整个调研活动，既是对我市新农村住宅社区建设活动在实践层面上的一次总结回顾，同时也通过查找问题，试图从理论和实践上进一步上探究新农村住宅社区建设模式与阅历,为今后的进展供应支撑。总体情况:自省委、省政府确立我市作为河南省唯一的统筹城乡进展试验区以来，市委市政府进一步明确了统筹城乡新农村住宅社区建设的工作思路,紧紧围绕粮食生产和耕地保护、农夫增收、农夫就近转移就业、改善居住环境、增加农夫财产性收入五大目标，着力破除城乡二元体制机制障碍，进一步完善了城乡一体化政策体系，统筹城乡进展探究与实践取得了新的进展.据市农办初步统计,全市首批规划的重点区域329个新型农村社区,截至目前已累计开工建设２６３个,完成各类投资75。8亿元,建房面积８87万㎡.尤其是36个整乡推动的重点乡（镇、办事处)，以扎实的工作作风和创新、进取的意识，使推动工作取得了突破性的进展，估计建成搬迁后，可拆旧复耕土地２４万亩。中央领导对我市该项工作给予高度肯定,各大媒体也总结和推广我市城乡统筹进展阅历,并先后迎来全国５00多批次兄弟地市来我市考察学习阅历做法,对我市的经济进展和各项事业建设起到了很好的宣扬作用。据课题调研组无记名问卷调查表明,９５%以上的群众充分肯定了我市新农村住宅社区建设的工作思路和目标方向,认为统筹城乡进展是一项长期的战略性举措，应当全力推动。伴随着统筹城乡新农村住宅社区建设工作的不断深化，全市宽阔农夫必将更多享受城镇化和工业化的成果,在不断引导产业集聚和城镇化进展过程中,逐步破解农夫增收难题，并对加快推动城乡公共服务、促进乡风文明和农夫生活质量均能起到很好的作用。据课题调研组归纳分析，当前我市新型农村住宅社区建设推动具有模式多样化的特点。从区域统筹进展方向方面可分为:市区城中村改造型；市郊城市化拓展型；县城中心镇提升型；山区分散村落整合型；农村村庄现状改造型等。从土地利用方面可分为:旧村原址改造型和新建村舍搬迁型两种类型。从建房方式上可分为统规自建和统规统建两种类型。从资金筹措来源上可分为：集体致富改造型:如新乡县刘庄、龙泉社区;政策资金帮扶型:如辉县市回龙社区；企业(家）出资支持型：辉县城关镇南里庄社区，张村乡裴寨社区；开发商投资联建型:如新乡县高庄社区；群众自费建设型：如古固寨镇祥和社区等。新乡县和长垣县政府城乡规划一次到位.两县分别对所辖区域内整合的村镇体系进行统一规划,从县城中心城区、产业聚集区、重点乡镇、新型住宅社区始终到村组,城乡统筹体系一次规划到位.这一做法体现了城乡规划对城乡统筹进展的前瞻性和统御性，实现了规划编制、实施和监管的城乡满掩盖,使得区域进展能够依据高起点、一盘棋的进展目标进行，从而避开了乡（镇）、村各层级在规划过程中的标准不一、各自为战的的状况。卫辉市孙杏村镇最大限度给予财政资金支持。该镇在新型农村社区建设中，确定了旧村原址改造的工作思路，一方面考虑起步区尽量少占耕地，另一方面避开再次形成“空心村”.该镇在村集体经济空白的情况下,镇财政最大限度的拿出资金给予新型农村社区基础设施投入和占地补偿,从去年起，已为先期建设的汲城社区和大任庄社区先后投入２00余万元,集中资金用于社区电力、给排水、通讯、绿化和道路的建设,以达到社区基础设施建设一次性配套完备的目标。新乡县古固寨镇区分对象搞好拆旧工作.他们在老宅基拆迁工作中，区分不同的住户情况对象,确定了“协议拆迁"“主动拆迁”“依法拆迁”和“安置拆迁"四种方式。即带头进社区的可签订“先建后拆”协议，建成后依协议限期拆迁;“主动拆迁”是对那些“先拆后建”的住户给予鼓励,乡里免费供应周转房;“依法拆迁”是针对那些一户多宅或超面积的农户,依照法律规定将超占部分先行拆除,拒不拆除的按违法占地论处，迫使那些超占户尽快拆迁;“安置拆迁”则是对村里的弱势群众，凡主动交出老宅基的，村里可以供应廉租房给予安置,并由国家给肯定的补助款让其长期居住。此法得到了群众的全都拥护，目前该镇祥和新村的３65户老宅基，已经拆迁150户，大大提高了拆旧效率。凤泉区潞王坟乡汇丰社区提出了适合本村建设的新思路。汇丰社区武陵村的茹庆旭书记,在充分分析村民经济能力的情况下，提出了“腾笼换鸟、梯次置换"的工作思路，即在高起点社区规划的基础上，先利用用地“挂钩"周转指标，鼓励一部分富户小范围占地,在规划社区先动起来,尽快建设一批住宅先行入住。由于富户现有房屋大多数比较好，腾出后可以让村里经济条件相对较差的住户拿出少量资金，或租或买搬进去，再将腾出的那些较差的房屋一次性拆迁到位，所腾出的土地即可很快复耕。此后,则依据成熟一户建设一户地方法，逐步向社区转移。这样，一方面容易搭建新型住宅社区框架,另一方面在不增加村民负担的情况下，群众的住宅条件在短期内就可以提高改善。此法还可利用“挂钩”周转指标先期少占耕地，滚动进展。从而避开了新农村建设在启动期一次性大面积占地和投入,并可尽快复耕一批土地进行周转.依据茹庆旭书记的设想,该村在５—8年时间内，即可全部入住新型社区，并将土地逐步复耕到位。这个思路，在调研组走访群众时，也得到了村民的普遍认可。延津县丰庄社区“联包帮建”驻村工作组注意学习外地阅历。工作组在协助新型住宅社区建设工作中，注意挖掘和学习外地阅历,提出了建立“宅基地退出机制”的设想.针对村里那些早年已经进城工作,老家宅基常年无人居住闲置,却无法收回的状况,建议政府制定政策，实行补贴、优惠等形式，在其退交老宅基地后，可在县城以优惠价格购买(置换)商品住宅;对于那些情愿在退休后返乡居住的，建议其先期进入规划的新型社区建设，及早对原有宅基进行拆旧复耕。此法不但可以拉动县城房地产经济,还可以促进经济条件较差的乡村，尽快启动新型住宅社区的建设.以上阅历做法和工作思路,有的虽然仅停留在理论设想阶段，但其根本是从老百姓切身利益动身；有的则在实践中已经取得了很好阅历,因此，都值得进一步探讨和在全市推广.存在问题：在推动统筹城乡进展过程中,“土地"、“资金"、“政策”和“思想意识"是各地普遍存在,并决定建设成败的四个核心关键问题。这些问题在不同的地区虽然表现形式不同,但分析其缘由，无外乎是管理体制和机制不健全,工作思路和方法不协调等造成的。而就我市而言，当前表现最为突出的有以下几个方面:一、土地问题(一）节省集约用地与目标差距较大开展城乡统筹新型农村社区建设，无论是旧村原址改造型和新建村舍搬迁型都涉及占用土地，尤其是新建村舍搬迁的社区，需要占用土地的数量较大，且大部分需要占用耕地进行周转置换。在国家严格的土地政策面前，“地从哪儿出"就成为新型农村社区建设中面临的最大难题之一。在课题组调研中发现，由于一些干部对经济进展的熟识缺乏战略高度、对政策的理解不够深化、部门监管措施不得力等缘由，当前社区建设当中,集约用地的目标差距较大.一是社区规划用地存在“宽打宽用”现象.开展新型农村社区建设的初衷之一，就是通过村庄整合达到节省土地资源的目的.并且要打破传统批划宅基地的模式,以改善农夫生活环境、提高生活品位，逐步缩小城乡差距为最终目标。但是，调研中发现，当前无论是统筹城乡的总体进展规划,还是单个社区的简略规划,在使用土地方面都存在着“宽打宽用”的现象。例如,新乡县在其次轮土地利用规划修编过程中，为1１9个行政村55个社区统筹城乡进展，15年规划期预留了建设用地2７３4公顷，其中耕地1570公顷.另外,该县去、今两年为29个社区申报“增减挂钩"周转指标２93公顷，两者相加共计3０2７公顷(４5４0５亩),折合每个社区占地８25亩.新乡县作为经济进展较好的地区，在进展规划当中固然需要肯定的前瞻性，为今后建设预留足够的空间，但是,如此巨大的占地量,即使在新乡市都市区进展中也很难用到,由此可见，统筹城乡进展过程中，节省土地的目标还任重道远.在调查中还发现，当前的社区建房用地中也存在土地浪费现象.有相当一部分村庄还停留在批划宅基地的状态，简洁地认为只是新圈一块土地建新村,并没有从根本上树立节省集约用地的观念.有的村甚至借机圈地搞小产权房开发,认为圈地面积越大越好.如延津县丰庄社区由丰庄、段庄、赵庄、侯屯村组成,属于县城中心镇提升，4村合计人口8６10人21０0户,而新社区规划面积则达到了1020亩，折合每户占地0．3８亩。规划户型全部为三层独院，建筑面积最小的２40㎡,最大的３６0㎡,基地面积占地1５0—１８0平米,如此设计远远超过了市里规定的小户不超过18０㎡，大户不超过250㎡的建筑面积标准。不但违反了市里提倡的节能房建设标准，甚至超过了该村原有的老宅基标准。凤泉区汇丰社区地处城郊,社区由潞王坟乡五陵村和李士屯村合并组成，两村共计800０多人20０0户左右，人均耕地仅有0。5亩，但社区规划面积就占到了54０亩，且全部占用耕地建设,折合户均占地0．27亩，显然超过了城镇郊区户均0.２亩的标准。从社区规划图上看,三层别墅式户型占总住宅用地面积的三分之一以上，兼有高层、多层楼房。该村属于城乡结合部,紧邻市区,且村里80％以上的户中都有人在电厂或水泥厂上班，生活习惯基本上与城市接轨，因此，住宅区完全可以依据城市社区标准进行高层楼房规划,逐步达到城乡一体化的目标.当前,土地作为不行再生的稀缺资源,国家对农用地转用审批手续严之又严,地方政府每申报一宗建设用地都需要付出很大的代价,土地的经济价值和利用价值则对一个地区的进展建设起到重要的作用。因此,在当前的社区建设中，无论是新占土地,还是利用指标周转占地，以及搬迁后腾出的建设用地,都应当依据“十分珍惜和合理利用的原则"，在进行规划建设和利用中节省每一分土地，决不能再走粗放使用的老路。对那些“宽打宽用”的规划，管理部门必须给予严格订正。二是“增减挂钩"政策没有运用好。“增减挂钩”周转指标作为解决新型农村住宅社区建设用地的一个很好途径，在全国各地都有成功的阅历。但是,据调查,截止目前，我市各地在实际操作当中,利用“增减挂钩”周转指标进行项目建设的社区很少，其缘由是没有从根本上吃透国家有关政策精神，而是一味地报怨市里给每个社区只安排5０亩周转指标远不够用。取而代之的做法就是在社区规划区内一次性大范围占用土地。据调查，去年以来，我市新型农村住宅社区建设以“增减挂钩"项目申报占用的土地仅占总用地面积的30％,其它占用土地由于没有规划用地指标，大多没有经过报批，也就是非法占地.在当前按我国最严格的土地制度下，放着政策指标不用而选择非法占地的行为,必定会导致一系列不良后果.三是拆旧还耕难度较大,节地目标难以实现。据调查,目前我市社区建设中,新建村舍搬迁和旧村原址改造两种形式分别占72％和２８％,也就是说，选择“建新村”的多于“改旧村”。其主要缘由是“改旧村"拆旧难度较大，且过渡安置需要大量安置资金。当前，首批入住社区的居民大多属于两种情况：一是新结婚另立门户的新户,二是为了改善居住条件的老户.由于我市各乡镇近年来已经停止批划宅基地,累积了一批急需住房用于成家的新户,在社区推动当中,这些新户成为首批入住社区的居民。而其上辈老人在给新人置办新居之后,大多没有更多的经济能力入住社区，这样就形成了“新户增加老户不减”的局面.而那些为改善居住条件搬出的老户则占村里的少数,其“零散插花”式的搬迁并不能形成拆旧还耕规模。因此,在一些经济不发达的地区,如果没有更优厚的条件引导村民整体搬迁,短期内拆旧还耕的难度很大。长此以往，则很可能会形成新社区规模像“摊煎饼”般地不断扩大,而老村庄不能拆除逐步形成“空心村"。据问卷调查显示，依据目前大多数社区推动的方式，９5%以上的群众认为，旧宅拆除还耕可能要持续１0－2０年才能完成,而到那时，新社区又将成为旧村庄.(二)非法用地行为值得关注一是没有用地审批手续。由于“增减挂钩”政策没有利用到位，目前社区大量占用的土地大都没有审批手续。乡村两级实行了“或租或补”的方式,与村民签订协议先行占用。由于没有合法审批手续,从而造成了上级查处、群众阻挠等一系列问题.如封丘县黄陵社区，去年底因没有完善土地手续搞建设，被新华网等媒体予以了曝光,为此,温总理对其违法占用耕地问题给予了严峻的批示，并责令相关部门给予查处，随即社区建设停工。据黄陵村村书记邓国亮讲,由于上级的查处和问责，至今县乡干部始终视其为“雷池”不敢再碰。延津县丰庄社区停工的主要缘由是干群冲突所至，而社区土地没有手续则成为个别群众上访的导火线。据“联包帮建”驻村工作组同志讲,工程白天建，村民晚上推，如此反复多次后,工程不得不停工。另外，新乡县大召营、合河两镇也因社区土地未报批,被国土资源部卫星遥感监测到，受到了严峻查处。据调查,当前我市因新农村住宅社区建设引起的非法占地被上级立案查处6１起，涉及违法占用土地310０多亩，为此停建项目10余个，处理相关人员1５人,所产生的不良后果,不但阻碍了城乡统筹改革的进度，而且还严重影响了我市的形象。二是个别地区有开发小产权房的倾向。由于大多数社区在建设中缺乏资金，乡村两级干部或多或少都考虑了“以房养房”的方法。如除了农夫入住社区用房以外,在主要街区建一些门面房用于经营,以弥补资金缺口。但是,有个别地区却有一味进展小产权房的苗头。如城郊某社区地处新中大道北段，紧邻市区，地理位置优越,配套设施完善，因此村干部提出了高起点规划设计的设想，社区内高层住宅、六层公寓楼和三层别墅户型种类多样，水电、双气、宽带上网,以及休闲、运动场地、配套设施一应俱全。据村干部讲,由于没有先期的启动资金，村里筹备和开发商搞合作，将路边的高层由开发商开发,言下之意就是让开发商出售一部分住宅来弥补资金缺口。而开发商说,我们建设这么高档的小区，不愁市里有人来我这儿买房。由于缺乏启动资金,上级又有进度要求,上述情况某种程度上是我市一些社区建设的缩影。据调查，当前凡开发商涉足的社区项目，9０％以上都存在小产权开发，私自外卖的情况。二、资金和政策问题（一)没有发挥出资金和政策的引导性作用一是县乡两级财政匹配资金较少。当前,市委、市政府下大决心、全力推动新型农村住宅社区建设，在市财政并不富裕的情况下,通过直接投资、转移支付等方式,给予了社区大量的资金支持。今年以来，仅基础设施一项就列支了1亿元的预算资金.但是，相对于全市浩大的工程量，这些资金仅是杯水车薪。因此，政府投资必须发挥引导作用，如果地方财政没有相应的资金匹配，单靠市财政投入是远远不够的.据调查,凡是进展较快的地区，县乡两级财政都有较大的投入。如新乡县财政今年上半年以缓发公务员工资为代价，集中财力投入基础设施５００余万元,以保证水电路等工程的进度；卫辉市财政则依据每年30００万元的预算投入基础设施。但有些县财政投入较小，县、乡两级还停留在等待观望阶段。二是社会资金参加不多。我市虽然在引进社会资金方面出台了政策,但是据调查,截止目前社会资金参加社区建设的还比较少，仅占13%左右地，且由于监管上存在漏洞，有开发商的投资动机在于开发小产权房，还格外不规范.因此,政府如何通过有效的资金投入和优惠政策引导全社会力气参加新型农村住宅社区建设,还需要创新招法。三是缺少地方产业经济进展的后续支撑。实践证明，推动城乡一体化，必须有强大的产业经济进展作支撑。与此同时，凡是社区推动较快的地区，必定是地方产业经济进展较好的地方。如新乡县刘庄,早年的工业化进程已经基本具备了城乡一体化的雏形。而本轮社区已是该村的“第三代房”,他们将原有的其次代五层单元房用作周转房,安置第一代住独院的群众，将第一代房腾出来全部拆除,就地建设第三代房。龙泉村作为特色农业基地，其林果业进展为农夫带来了实惠，本轮社区建房,村集体为全村1000多农户，每户补贴１５万元,群众自己再拿6-7万元就可以搬进社区.其建房程序则是在村庄外围先建一小部分，搬迁户腾出老宅后，在原址上拆迁建新社区.上述两村的做法被当地称为“包白菜心”,这也是所说的“小建新——大拆旧”的示范性做法,不但群众建房拿钱很少,而且基本不新占土地.但是，此两村的建设推动都有强大的财力和农夫就业背景。事实告知我们，只有当地的产业经济进展作支撑，建立全面的统筹城乡体系,才能真正提高农夫的生活质量。然而，当前我市虽然在支持农村产业聚集区和农村集体经济进展方面出台了一系列政策，但由于这些政策可操作性不强而不好实施。因此当前我市大多数地区，还没有能力提升当地经济和有效促进农夫增收、就业，而是仅仅停留在“搞新一轮宅基地改革”的理念上，这必定造成社区推动工作乏力.(二)政策性资金没有利用好作为全省惟一挂牌的“试验区”，市委、政府通过多方努力,争取到了一些省里的优惠和支持政策，但是,课题调研组发现,目前我市对现有的一些国家资金政策还没有利用到位，如农业开发资金，土地开发整理资金等，还没有完全汇聚起来全面发挥作用。（三)对农户的优惠政策门槛较高，操作性不强调查中发现，农户对政府推出的入住社区可享受3万元2年免息贷款的优惠政策格外欢迎。延津县丰庄镇丰庄村支书丰延海说:“原来向亲戚伴侣借钱不好借不说,借了钱还欠了人家情,现在银行给贷款太好了，３万元就可以缓解不少建房资金困难.但是‘五户联保’的前提条件只让群众高兴了一半.俗话说，‘穷在街头无人问，富在深山有远亲',不要说贷款人不好找到5户担保，而且给人家做担保的5户,不能再享受贷款政策了,那谁还情愿给别人担保呀?"在被调查的社区,100%的群众认为贷款政策执行门槛过高，使得很多群众享受不到其间的优惠。另外，政府推出的关于提高农夫财产性收入的政策，也受到了农夫的普遍欢迎,但也没有进入操作实施阶段。据调查，当前政府推出的入住社区的优惠政策，如:小额融资、嘉奖政策、免费办理房产手续等，大多数都没有落实,群众基本享受不到政策优惠.三、各地进展不平衡问题全市各地经济状况不同，地域环境不同，必定在改革当中的进度不同，但是有些工作推动较慢,并非受客观因素影响,而是由管理体制等主观因素造成的。（一）规划标准差距较大依据我市《新型农村住宅社区建设内容和标准》(新农村组［20０９]5号)的要求，社区布局规划要“依据‘以市规划部门指导、县级为主、乡镇协助、村为基础’运行机制编制新型农村住宅社区建设规划”，但在简略的规划当中，各地规划情况差别很大,如新乡县、长垣县以县为主,统筹城乡规划的空间布局一体化,从开发密度、人口分布、经济布局，到国土利用和基础设施建设，形成了“县城－产业聚集区—重点镇－住宅社区—自然村落”的一体化。同时,由于规划起点高，其前瞻性、整体性、层次性也得以了体现。但是,在调查中发现，其它地方大部分的社区规划都是由乡镇一级甚至村一级自行选择设计单位进行，由于资金有限,有的村一级的社区规划还需托关系、找熟人以节省设计费用,这样的规划仅仅是依托村里哪儿还有一块土地,就圈起来画一个图，根本达不到与全县进展前瞻性的要求。另外，即使某个社区聘请同济高校、清华高校等顶级的设计单位进行设计，但是不与全县规划进展相连接，也谈不上规划的全局性和统一性.而由于一次规划的期限为20年，这样的规划实施后，其执行效果不但达不到要求，甚至会影响今后的空间进展布局,对统筹城乡的可持续进展格外不利.（二)房屋质量稂莠不齐调查中发现,由于规划设计标准差距较大,各社区建房质量差别也很大。有的地方为了完成工程进度实行低标准建房,目的是尽快启动、完工和入住。如辉县市回龙镇小栗园社区,由国家和省财政扶贫资金的支持,其建房标准依据每平米6５0元造价建设，2层楼房有圈梁和抗震柱,并按抗震８度设防；而延津丰庄社区则考虑农户的经济收入情况,依据每平米400元造价设计施工，3层楼房的设计基本上没有考虑抗震问题，这样的楼房建成后，为今后入住造成了很大的隐患。据调查问卷显示:56。８2％的农户认为住宅结构中至少有抗震柱，３6。３8％的农户认为至少要有圈梁,由此可见，群众对建房质量和标准有肯定的要求.农村住房不但是农夫家庭中的一项重要投资，而且是农夫甚至几代人的归宿、精神依托和期望，因此，管理部门在实际操作中肯定要站在百年大计的高度考虑工程质量问题，切忌豆腐渣工程的消灭。(三)社区管理不平衡调查中发现，一些经济条件较好的社区,无论是规划设计、搬迁入住，还是后续管理,都依据现代化新农村的设计和管理模式进行。如新乡县实行全县社区统一规划到位，因此基础设施方面和公共配套设施也相对完善,除了建设各个封闭式的社区外，保安系统、管理服务系统、中心学校、卫生室、便民超市和文化大院等配套设施一应俱全.并为今后的社区管理搭建了公共服务平台。对那些资金缺口较大,近期没有能力建配套设施的社区,在规划设计中给予了预留，以便在今后的建设当中加以完善。但是，调研中发现,有相当一部分社区，由于缺乏资金等缘由，在规划设计当中，只顾眼前建住宅，根本没有考虑后续的配套管理和服务。在卫辉市某镇社区,新建的４栋单元式楼房是在村里主路两侧依托老村的“排房”向北延长,单元楼在道路的两侧属半开放式,现已基本完工,并有少部分住户在装修筹备入住，目前单元楼外面没有围墙和保安设施,更没有管理服务系统。据当地群众讲：“申请进社区搬来楼上住的大多是新成家的年轻人,白天出去干活走了,这大楼没人看门，原来家养的犬又不适应上楼看家，今后防盗成了问题。”此类问题若不在前期规划中预留，待住房建好群众入住后再补充完善,难度格外大。四、思想意识和工作机制问题(一）干部工作方法和思路存在一些偏差当前,在新型农村住宅社区建设推动当中,一些干部的工作思路不同程度地存在一些问题.主要表现在轻群众意愿重行政命令；轻规划重进度;轻管理服务重建设推动；轻农夫就业重搬迁入住。简略问题有几个方面:一是政策宣扬和征求民意不到位.在对第一批重点推动的3６2个社区中的1４各社区的调查中，对“目前我市开展的新型农村住宅社区建设活动你是否清楚？”的问卷,回答“比较清楚”的占75.８%,“了解一些”的占24.2%;而对没有列入第一批重点推动的社区的乡村调查中，回答“不清楚”的占９0%以上。由此可见，管理部门对新型农村住宅社区建设的政策宣扬力度还很不到位。另外，在课题组走访群众时，一些社区的群众认为,上级在合并村庄和规划设计时并没有征求民意,从而造成目前有些村不协作社区建设的局面。二是没有形成良好的工作机制。在大多数社区主要表现在,管理部门事前缺少可行性讨论机制,事中缺乏审查和监督机制,事后没有验收评价机制.这也是诸如前面所述的群众拒不接受搬迁，规划用地“宽打宽用",户型设计超标、向市场出售小产权房等问题发生的主要缘由。另外，在社区建设中，涉及财政、规划、建设国土、农业等多部门的参加，部门相互之间应当加强协作。据国土部门讲,目前全市新型农村住宅社区建设简略用了多少地,用什么形式占地,我们都不清楚,前些时间，上面卫星监测到了来追查,我们准时实行了措施进行补报手续,搞得我们格外被动。但是,截止到现在，除了各地申报的挂钩项目用地和卫星遥感监测到的用地我们知道,其它还有多少占地，将要占多少地，我们根本不清楚，今后一旦再消灭大的漏洞,上级追查下来就没有任何挽回余地……新农村住宅社区建设作为我市的一项全局性的工作,部门相互之间联动、协作应当加以重视。(二)群众对改革不能完全接受在对农户的问卷调查中，关于“你认为政府推动新农村住宅社区的政策能否接受"回答中,表示“支持”的占１8。１８%,“接受”的占２7.9%，“不接受”的占9。1％，未表态的占４4。82％.因此可以看出,一方面，农夫对我市推动城乡一体化新农村住宅社区建设的进展思路和政策措施还不够了解，对新型农村住宅这一新生事物还抱有顾虑。另一方面也反映出当前一些农村的客观实际与推动工作还不能快速接轨。分析其主要缘由：

一是部分农户没钱建.农户之间收入差距较大，多数拿不出钱建新居。在近年来农村经济进展过程中，农户之间存在肯定的收入差距。在对农夫收入情况的问卷显示:平原地区农户以农业收入为主，丘陵地区则以林果业为主，山区除上述两项主业以外，有一些旅游景区村庄以作生意为主。另外，兼有在城市务工和外地打工(见表2).当然，在一些县乡也有相当富足的农夫,以开办实业和做生意为主要收入来源。年收入在50万元以上，仅占１．８%(见表3）.“依你家的经济状况,情愿拿出多少钱用于建设(购买)住宅?"的问卷中,平原地区5８．２8%的农户愿拿出少5万元的资金用于建房,愿拿出６-8万元的占21．4２%，8-10万元的占11.9％，1０—15万元的仅占2。３%，其它的占６.1%.依据目前调查的社区建房标准,每户1８０－250平米的建房面积，至少要花费1０—15万元。据延津县丰庄镇和丰庄村两级干部讲,当地有些农户，除了农业收入别无其它来源，当前拿出１万元建新居都格外困难，让他在短时间内投资一二十万元建新居更是无从谈起。在当前农夫收入没有得到有效提高的前提下，此类问题在其它地区也普遍存在。二是一些人认为不必建.当前已建成的宅基新旧程度和房屋质量参差不齐。据问卷调查显示，现有农宅建设情况如下图(图１）:

宅基新旧程度现状调查图(图1)

其中，上世纪八十年月末九十年月初建成的住房占６0.３％,至今已经20多年，当时的民房建筑得格外简洁粗糙,造价很低且结构不合理，因此，这部分住户大多情愿搬出来到新社区，而九十年月中期到2０００年以后建成的住房占３9.7%，农户认为设计合理，居住便利,如果不是有孩子要结婚分户，搬新居的意义不大。主要概括为三种类型：(１）好好的房子拆了太惋惜。如凤泉区潞王坟五陵村,现有的村舍均是两层楼房，“排子房”整齐美观，前两年就已经作为“生态文明村”达标，村中水、电、路，亮化、美化、绿化都很好,据村民讲，现在村里90%以上的住宅都是依据规划建设的，其中５0%以上都是2０00年以后建成的新居，而且现在村里可利用的空闲很多,在原村基础上逐步滚动进展就可以了,为什么要把好好的房子拆了，再占５00多亩耕地建那么大的社区，群众觉得既惋惜又浪费。（2)新建住房条件还没有老房子好。有一些个别现象亦值得注意,如村里的一些富户中，现在住的是新建的三层别墅式的楼房，且有些位置优越，装修豪华,这些人对当前统一规划建设的住房并不感爱好，认为搬过去还没有现在住得舒适,且在搬迁过程中又得不到优厚的补偿，因此没有乐观性。而这些为数不多的人，其经济实力决定了他们在村里有肯定的权威性,村干部很难做工作。（3）现有房屋有良好的经济价值.由于近年来市场经济的不断深化,有一部分新建住户的宅基地是付出很多的花费才猎取的，还有个别宅基接近乡村道路,能起到门面房的作用，要把这些较新的房屋或能带来经济效益的房屋拆了进社区建房，这部分人员很难同意。三是搬迁动力不足。在群众认为，拆旧建新应当给予适当的补贴和优惠.据问卷调查显示：对于“弃旧建新"社区建设,农户认为上级“应当对旧房给予拆迁补偿”的占51。1%，认为上级“对建新居应当给予适当补贴”的占1９。６％,认为“应该给与肯定的优惠政策”的农户占17．02%,而认为“应当完全自费建设"的占12.２８%。然而，目前我市农村集体经济除新乡县小冀镇、七里营镇和长垣县的个别地方情况较好,能够给社区农户一些补贴资金外，大多数村集体都不能给住户供应建房补贴,农户一次性能拿出十几万元建房子的占少数。而上级对入住社区的农户除了免费供应1０吨水泥,3万元2年免息贷款以外,没有再多的优惠。拆除旧房没有补偿,建新居没有补贴，加上收入较低拿不出钱建新居,成为群众不接受新型住宅社区的重要客观因素之一。四是一些社区住宅的适用性与农夫现有的生产生活方式不接轨。首先是村庄合并后带来的一系列问题.２－3个村庄合并后，如社区建在甲村，乙、丙村的群众要舍家离土，阔别祖祖辈辈生活的地方搬到别的村去住，他们格外有顾虑。由于距离原村较远,农业生产很不便利。另外，若选址占甲村耕地建社区，就必定会涉及将耕地承包人调整到乙村或丙村去种，仍然会带来生产、生活不便利问题，因此工作难度格外大。如凤泉区汇丰社区被合并的李士屯村书记讲，我作为村干部就不能接受搬迁，就更别说群众了.其次是由低层住宅到住高层单元楼房带来的问题。孙杏村镇汲城二村书记讲，原来村民住的是独院，收获的粮食晾晒、储存都在自家院里。搬进单元楼后，倒是节省了土地面积，但农户原来房屋的一些功能都没有了.例如农户收获的粮食若能在家里储存上半年，每斤就能比刚收获时多卖好几毛钱，现在搬到楼上，想在家里存放粮食根本不行能.另外,家里的牲畜安置、家禽喂养都无从谈起。因此来讲，城乡统筹进展，仅转变农夫的居住方式是远远不够的,而要在彻底转变现有的农业生产方式上下功夫.五是社区配套设施与群众要求差距较大。卫辉市汲城社区群众说：“原来家里都用压水井，吃水不成问题，现在上楼了，靠用电抽水到楼上，农村停电是常常的事,楼上停水也成了常事,还没有压水井便利。"新乡县古固寨镇的干部说，“由于资金困难,现在镇里向群众承诺配套的道路、供排水、电力、通讯、燃气、暖气、凹凸压变电系统等基础设施远远不到位，和县里的大管网也不连接，群众家里修了水冲厕所，社区里却没有排水系统,群众上厕所问题短期内就没法解决。农夫埋怨还不如原来的旱厕,还能建沼气池利用。小区里的电线也像蜘蛛网似地处处乱扯,很不平安，也不美观.下雨天道路泥泞群众没法出门，我们看了都着急,但是,社区污水处理、垃圾中转系统等基础设施建设预算要100０万元以上，现在投资跟不上，严重影响了群众搬迁的进程。”(三)“三怕一盼”是干群思想的真实写照一怕政策没有持续性。卫辉市汲城社区汲城一村的书记说：“我们村2０03年按上面要求建设‘社会主义新农村’，开头改造村里的宅基地，修路、架电、接水管。2００6年，上面又要搞“生态文明村”建设，我们村里做了规划，依据标准建“排房",当时要求农户新建住宅全部‘入排’，同时开展了村容环境的整治，现在已经完成了5０％以上,我们格外有信心在3年内全部完成，可去年底，上面又让我们搞“新型农村住宅社区”建设,几年里就搞了三次‘宅基地规划’，村里实在没有那么多钱搞基础设施。过几年,谁知道还要变啥政策，今后经济条件好了，会不会再让批庄基建小院？到时候对这些拆迁上楼的群众咋交代!”此类问题，其它地区的农户也有所关注.二怕搬到社区后没人管.一些群众提出：“现在进社区了，几个村一合并，我们不知该归哪儿管.用水、用电、浇地…有了事儿该找谁？原来农家院是‘门口一条狗,旁边一堆粪’——是不太雅观，现在群众上楼住了,眼下看门问题、倒垃圾问题却更难了,我们不知道该怎么办！”为此,村干部也很困惑，某村干部说：“现在三个村合并了,不知谁说了算,还有行政管理、人口管理、基层党建、支部书记选举等等问题，是个系统工程,谁来管？怎么管？我们不清楚、乡里也说不清楚,我们怎么对村民负责任！社区推动到底能走多远，要是管理体制不理顺，唯恐以后出乱子。”三是干部工作压力大。除了社区进度目标考核压力外,县、乡、村三级干部主要在土地方面困难较多。首先是征地问题。在目前没有利用“增减挂钩”周转指标的情况下，社区占地大多是未批先用，乡镇一般采纳“以租代征”等形式先行占地开工,干部也格外清楚此举属违法用地行为。而国家对土地执法严上加严，天上有卫星监测，地面有巡回检查,一旦被发现非法占用耕地，则会受到严峻地查处和问责，轻则受行政处分，重则进入刑法处置，因此干部们大多认为“未批先占”搞社区建设是在“走钢丝”。一位乡里的干部说:“上面进度要求紧，我们也是不得已而为之，要是因此受处处分太冤枉了。"其次是调地问题。目前,我市绝大部分地区没有开展农用地流转工作,仍以以土地承包为主.在村里没有空闲地的情况下，社区建设大多需要占用耕地，加上社区村庄合并，这样就涉及肯定数量的土地调整。而群众对此持抵触态度，多以“政策规定土地承包长期不变”为由拒绝调地。即使承包人同意调整，调地工作是“牵一发而动全身”，乡村干部工作难度很大。四是“盼望”最大限度地缩小城乡差距.国家提出统筹城乡进展的战略决策，受到了宽阔农夫的全都拥护，干部、群众都企盼望农夫早日过上城里人的生活，真正享受城市待遇.然而，任何改革都不是一蹴而就的,在现有体制和经济条件下,真正打破城乡二元结构还需要一个漫长的过程.在当前我市推动过程中,农夫盼望在现有政策体制下，能最大限度地缩小城乡差距。如户籍问题,房屋产权问题,社会待遇问题、资产要素流淌问题、养老问题等等。古固寨镇干部孔凡新说：我们镇是市里２009年1月１日确定的第１批统筹城乡进展试点镇，市里文件说在户籍、养老、办房产证等方面都能享受市民待遇,可到现在还没有落实。城镇低保每月拿200－300元,农村低保只有80－１00元；市民和农夫同在一个车祸中丧生，市民户赔偿２4万，农夫户只赔8万,我们到哪儿去说理?农夫的命就真的没有市民值钱？市民买房，新居没盖好就可以办房产证按揭贷款,祥和新村群众盖这么好的新居，却不能办房产证，更别说用房产抵押贷款了.既然是省里给我们挂了试验区的牌儿，就应当有点儿试验区的特色，让农夫享受些待遇。比如对社区的新居应当统一办“集体土地房产证”,农夫拿这个证可以到新乡银行抵押贷款,“地方粮票”在地方管用就行.作为试验区，政府怎样给农夫真正供应一个惠民、利民的平台,才是改革的要义。"改革建议：依据上述查找分析我市新型农村住宅社区建设当中存在各类问题，调研课题组对下一步工作提出如下建议：一、重视规划、尊重规划、严格执行规划是引领新型农村住宅社区建设科学有序进展的基础规划是科学进展和依法行政的基础和重要依据。鉴于当前我市新农村住宅社区规划的标准不一问题，建议我市要在统筹城乡进展的规划编制和规划执行方面出台相应措施,依据“能力和可行相结合”的原则,提高规划起点，严格执行标准.建议各县（市）借鉴新乡、长垣等地区的规划阅历，依据“城乡一盘棋”的方针，由县政府统一开展规划编制工作，“一竿子插到底"。首先,县(市、区）政府要将新型农村住宅社区规划纳入县(市、区）区全域规划.实行“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一张网”的管理制度，对县城中心城区——产业聚集区—-重点乡镇——新型住宅社区的城乡统筹体系，一次规划到位，保障各区域规划时空连接的统御性和前瞻性。其次,对已有规划进行重新审核确认.对已经编制规划还未实施的乡镇和社区，要纳入县里的统一规划盘子重新审核;对完成编制已经实施的社区规划，要在掌握性规划和修建性规划当中加以规范，拾遗补缺，力求达到市里提出的“三化"要求，确保规划编制和实施的科学性和可行性。另外，要建立起统筹城乡进展的规划管理体制。一是强化可行性讨论机制。为了少走弯路，在做任何项目之前，应当开展可行性调查摸底和论证,项目区完成后，要进行工程质量和经济指标评估验收,并对项目投入和产出进行经济目标测算，严格杜绝“拍脑袋”的任意性决策。逐步建立起公众参加、专家论证、政府依法决策“三结合"的科学民主决策机制。二是强化项目的监督和评价机制.必必要加强规划事前、事中和事后的监督，为城乡一体化进展供应强大的制度保障，确保规划全面执行到位。三是强化部门联动机制。建议各地成立专门的联合机构，由规划、国土、农业、建设等部门联动的综合整治领导小组和办公室,一方面促进项目建设实施,为统筹城乡进展供应良好的服务体系；另一方面加强监管，通过严格执法，杜绝乱圈土地，防止豆腐渣工程，遏制小产权房的滋生扩散。二、因地制宜、分类指导、渐进进展是推动新型农村住宅社区建设必由之路一要调查讨论，科学论证.建议对全市各区域新型农村住宅社区建设情况和原有居住状况进行一次全面调查摸底。在认真分析统筹城乡进展的潜力和可行性的基础上，因势利导建设农夫新居.成都等地的阅历教训证明，每个农村社区辐射3平方公里、聚集300０－500０人为最佳管理幅度，因此，对于村庄合并和规划布点，要突出“相对集中”“便利管理”“有利生产生活”的规划原则，充分考虑村庄的区域特点和现状。对于个别相对独立的大村庄,亦可灵敏掌握,做到“宜聚则聚、宜散则散"，既做到社区的统一管理,又最大限度满意农夫的居住需求.二要因地制宜、分类指导。要针对各地实际情况，对不怜悯况的不同地区,分门别类地制定灵敏多样的政策。同时,在工作措施上要创新招法，不搞“一刀切"。如前所述的一些“建房时间较短、村内规划整齐”的村庄，可以实行“保留——修缮—改造—提升"的方式，暂缓新建社区.三要分步推动,渐进进展。要区分地区差异、环境差异、经济条件差异,依据“规划适度超前、建设稳步推动”的原则，合理确定社区推动时序，渐进式进展。如对现有的城中村要实施整体搬迁,全部纳入城市化管理;对偏远农村可实行“先行试点、逐步推动”的方法,有组织、分层次地引导农夫向社区转移和集中居住。做到“整体搬迁"、“局部搬迁"和“暂缓搬迁”相结合。四要以人为本,“科学”“民主”。实践证明,涉及“三农”的任何一项改革，不充分尊重农夫意愿就会寸步难行。要解决由单一的“驱除式搬迁”向农夫“主动式搬迁”的转变，管理部门还需要开展大量的群众基础性工作。针对上文提到的群众“关注”和“不接受”等情况，建议发挥各个“联包帮建”驻村工作组的作用，代表市委开展政策宣扬、座谈走访和基础性调查活动,改“代民做主"为“科学”“民主”。如对于前述具有门面房功能又不违反规划的现有宅基,要充分考虑农户意愿予以灵敏掌握，不愿搬迁的绝不行以强迫搬迁。只有深化了解每家每户群众的思想动态和实际情况,夯实群众基础，改革才能顺利进行。三、政府引导、多元投入、撬动资金土地两个杠杆是解决新型农村住宅社区建设资金瓶颈的有效途径目前，面对统筹城乡改革的浩大工程,资金和土地问题被称为制约新型农村住宅社区建设的“两大瓶颈"，而国内一些地区的成功阅历表明，只要创新思路，就可以撬动这两个杠杆，并发挥出不行估量的作用。（一）

全力推动土地“增减挂钩”,解决土地、资金两大瓶颈成都重庆等地在新型农村住宅社区建设当中利用土地“增减挂钩”的土地综合整治,解决了“地从哪来"、“钱从哪出”“人往哪去”三大问题中,收获了很好的阅历，对此，课题调研组已在《成渝统筹城乡综合改革试验区考察报告》当中做了简略叙述，在此不再赘述。因此来讲,土地“增减挂钩"是解决用地和资金问题的一剂良方。由于建设项目具有肯定的周期,这50亩的周转指标则具有“乘数效应”，即可以在期限内滚动使用。为此，各基层部门在启动项目时,先期大规模的圈地行为格外不行取。另外，建议“增减挂钩"项目要转变传统的零星整理方法，以村为单位，实施统一项目成片土地整理和开发。此法可以通过项目立项，申请国家投资的土地开发整理资金（俗称“造地费”）.前几年我省开展的“空心村、砖瓦窑、工矿废弃地”整治（简称“三项整治”)就是利用土地开发整理政策进行的。该项目资金在实施项目成片土地整理和开发过程中，可以专款用于村庄拆旧,这样可以大大解决群众拆旧资金的困难。（二）创新招法,吸引各类资金一是发挥政府投资的引导性作用--“以资引资”.(1）政府投资要有肯定的激励机制。一方面要建立财政支农投入的长效机制，另一方面,要建立政府投入的激励机制。建议借鉴前几年省交通厅对投资建设高速公路的“匹配倒挂”做法,先由地方完成定量的基础设施份额后,市财政再匹配相应的资金，如先由县乡投入项目工程资金的三分之一,完成肯定量的工程，经过市级初步评估验收，市财政再匹配三分之二的资金，从而激发地方投资的乐观性。（2）政府投资要实施市场化运作。建议组建市县两级现代农业进展投资公司、小城镇建设投资公司等机构,将涉农的有关财政资金聚合起来，建立“统筹城乡进展基金”,实行市场化运作的模式，实施“三农”产业资金的“体内循环”，通过专项投融资,所产生资金效益全部反哺农村用于统筹进展.二是发挥各类政策的引导性作用——“招商引资”。企业是市场的主体，政府只有乐观引导广泛的社会力气参加改革,才能起到事半功倍的效应.（1)以城带乡搞社区建设。例如,在城市土地出让中,可以要求“摘牌”获得商品房用地的开发商，“零利润”定向配建新型农村住宅社区,其做法与城市商品房开发中必须配建保障性住房会同一般。但是，此方法必须在建筑设计、成本、套数、质量等方面加强监管,防止开发商偷工减料和出售小产权房。鉴于其监管成本较高,建议我市先在辉县、长垣等城市房地产经济进展较好的地区小范围试点，待形成一整套完善的管理体系后，再向全市推开.（2）鼓励社会资金参加农村土地整理、复垦和“挂钩"项目.建议参加农村土地整理、复垦和“挂钩”项目建设的企业,可享受有关行政事业性收费及税收优惠，同时在项目完成后，一方面,将腾出的土地指标所获收益，由政府给予企业肯定比例的回报率。另一方面，在土地完成复垦后，该企业可优先与村集体签订协议进行农业开发，其收益除给村集体肯定回报外,全部归企业全部。三是发挥市场的主体性作用—-投资融资。要大力进展农村金融服务体系，进展农村金融机构，拓宽直接融资渠道。建议