基本公共服务均等化与消费不平等

基本公共服务均等化与消费不平等

中共中央提出“完善公共财政体系，逐步实现基本公共服务平等”，明确各级财政支持建设社会主义和谐社会的方向和任务。尽管基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题,但我国理论界并未就此达成统一的认识,也未对基本公共服务均等化给出一个准确的定义。从理论角度分析,即便在西方经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。由于公共服务与公共行政、公共管理紧密相联,因此它不是单纯财政的问题。某种意义上说,公共服务是经济问题,也是社会问题,同时又是政治问题。建立有效的制度规范中央之所以提出逐步实现基本公共服务均等化,有其特定的现实背景。目前我国GDP已经达到20万亿元,与改革开放初期相比增长了近13倍,堪称世界经济奇迹。GDP快速增长,国家综合实力逐步增强,财政收入规模迅速扩大。在喜人的成就面前,也清楚地看到人们在各方面的差距也随之拉大,主要体现在四个方面:一是城乡差距。目前我国城市与乡村之间的经济差距十分明显,包括教育、医疗、交通、信息、就业等各个方面。二是地区差距。这种差距随着我国经济总量的增加而不断扩大,东部突飞猛进,中西部发展滞后。三是群体差距。高收入者、工薪阶层和农村居民形成收入不同的群体,即便在城市或农村也形成了有明显差距的群体。四是个人之间差距,在不同行业,同一行业不同部门,同一部门不同单位,个人收入差距日渐扩大。从上述四个方面的差距来看,个体差距是由于个人禀赋不同造成的,其存在具有一定的合理性。但城乡差距、地区差距和群体差距往往是由于个人禀赋之外的原因导致的。譬如农民,由于其出生地在农村,是农业户口,由此丧失许多机会,即使出来打工,也受许多限制,这种境遇主要是由于制度原因造成的,仅靠个人的努力是无法消除的。上述差距的形成与我国经济发展相关联,同时也与我国现行制度不健全密不可分。深层次分析,四个方面的差距在经济层面体现在财富差距、收入差距和消费差距上,也就是说,可以用财富、收入和消费来衡量和测度。财富差距是存量意义上的,是指包括所有资产和收入在特定主体之间的差距;收入差距是流量概念上的,是指一定时期内获取或可支配收入在特定主体之间的差距;消费差距是效用意义上的,是指产品、劳务消费水平和质量在特定主体之间的差距,如食品、保健、住房、教育等方面存在的差距。发展市场经济不可能拉平差距,三种差距必然客观存在。对个人而言,三种差距中最重要的是消费差距,其次是收入差距,再次是财富差距。政府在调节三种差距时的落脚点应放在消费差距上,尽可能缩小消费差距,以使这种消费差距控制在社会正义和公平要求的范围之内。把调节点放在消费上,既解决了最重要的问题———消费,同时又保留了市场效率机制所要求的财富、收入差距,以此形成激励。把公平放在消费层面,把效率置于财富、收入层面,这样就避免了公平与效率的正面冲突和矛盾。就消费差距而言,中国人温饱问题基本解决。我国贫困人口从改革开放初期2.5亿人减少到目前的2100万人,消费公平的程度大大提高了,但除此之外,“上不起学”、“看不起病”、“住不上房”等消费差距却越来越大,现已成为群众普遍关注的问题,进而演变成社会公共性问题,需要政府加以解决。正因为如此,中央政府明确提出要实现基本公共服务均等化。公共服务的内涵目前,理论界和政府文件中并未对公共服务的内涵给出一个统一的、准确的定义。综合国内外专家学者的论述,归纳总结出以下几种流行的看法:一是从政府的性质来理解。在市场经济下,政府要为市场服务;政府的权力来自人民,为人民服务是政府应有的职责。在这个意义上,政府所干的所有事情都是公共服务。所谓构建“服务型政府”,即是这层含义上的。这种解释过于宽泛,相当于说,公共服务=政府职责,这显然与均等化的政策目标不吻合。二是从政府的四大职能来解释。按照中央有关文件的表述,现阶段的政府职能有:经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务成为国家职能的组成部分,但其不是政府的唯一职能。这是以排除法来定义公共服务,即除了经济调控、市场监管和社会管理之外,政府所干的事情就是公共服务。由于未对公共服务给予一个正面的准确界定,到底什么是公共服务仍显得十分模糊。三是从有形与无形角度来定义的。服务是无形的,产品是有形的,因此有人说政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务,而有形的被称为公共产品。这种直观的理解实际上相当流行,在许多文献中把“公共产品”和“公共服务”并列的做法,一定程度上就证实了这一点。四是从广义公共产品角度来分析的,认为公共服务和公共产品是同义的不同表达,没有本质差异。公共产品在西方经济学中有较充分的论述。非竞争性和非排他性是两个基本特征。按照现在对公共产品的广义理解,把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公共产品的范围,这样,公共产品就等同于政府职能。这等于回到第一种定义上了。五是从直接需求角度来解释,认为满足居民和组织直接需求的,都可称为公共服务,满足间接需求的就排除在公共服务范围之内。这个定义并未说明公共服务的实质内涵,因为组织不仅包括政府组织也包括企业等,范围过于宽泛。笔者认为,所谓的“公共服务”是指政府利用公共权力或公共资源,为促进居民基本消费的平等化,通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。居民消费风险包括三种:一是可及性风险。即有钱也买不到的风险,如洁净的水和空气、治安等。二是可获得性风险。即买不起的风险,如食品、教育、医疗、养老等,如果没钱就不能消费。三是信息不对称风险。如食品、药品的质量以及医疗、教育的质量等,由于受知识分工的限制,人们对此类消费的质量和安全性是不清楚的,往往是被动接受,等到出现了严重后果才知晓。上述三种风险直接影响到公众的消费水平和消费质量,从社会层面来看,往往导致消费的严重不平等,因此需要政府对居民的消费风险提供保障。如果政府不分担这些风险,那么消费风险引致的消费不平等将有可能导致严重的经济、社会和政治问题。在市场经济条件下,资本是核心,劳动是受资本支配的,市场运行的结果必然是经济上的不平等,包括财富不平等、收入不平等和消费不平等,马克思在《资本论》中早就深刻地揭示了这一点。我国要搞市场经济,这一点也是避免不了的。尽管有很多理论主张政府通过累进的所得税、遗产税等税收手段可以对此加以调节,以减少经济不平等,但从长期和动态来观察,政府对财富和收入的不平等的干预是无效的,因为资本是最终的决定者,除非取消资本。马克思也正是看到了这一点,才提出以革命暴动的方式来取消资本(生产资料)的私人占有,实行没有商品、货币的社会主义社会。政府对财富和收入的不平等难以有效干预,但对消费的不平等却可以有效干预。世界各国社会保障制度的发展,实际上就是分担公众的消费风险的一种制度安排,其目的就是促进消费的平等化。此外,政府支出结构不断地向教育、医疗等公共消费方面倾斜,实际上就是为了弥补私人消费的不平等。从这个视角来看,政府通过提供公共服务来分担居民消费风险,实际上涵盖了私人产品和公共产品。譬如教育,如果按公共产品的定义,它既有排他性又有竞争性,属于私人产品,应由私人来办。有些国家就是将此列为私人产品,如荷兰的教育就是以私立学校为主,但教育质量却与以公立为主的国家不相上下。可见,政府提供公共服务不能用“公共产品”这个概念来涵盖。公共服务的目标是分担居民消费风险,以避免公共风险的扩散。提供公共产品虽然也有这个作用,但只是防范和化解原发性公共风险,如前面提到的可及性风险和信息不对称风险,而对于引致性公共风险,如前面提到的教育、医疗等可获得性风险的化解,不是公共产品的作用范围,却是公共服务的重要内容。公共服务的最终目标是促进消费的平等化,也就是通过政府干预来部分切断财富、收入与消费的因果关联,阻止财富和收入的不平等效应继续向消费领域蔓延,以避免或消除“朱门酒肉臭,路有冻死骨”的现象。至于说“基本”公共服务,可从两个角度理解:一是从消费需求的层次看,与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。层次低的就是基本的,类似于马斯洛解释人的基本需求,吃饱、生存是最基本的需求,除此之外,安全、穿衣等也是基本需求。基本需求得到保障后,人们追求高档消费就不是基本需求了,有钱多消费,没钱少消费,这不再是政府的职责。二是从消费需求的同质性看,人们无差异消费需求属于基本公共服务。如对食品和药品的消费,无论是穷人还是富人都要求保证质量安全,尽可能减少对健康带来的危害。这样的消费需求对所有人来说都是一样的。上述两个条件决定了基本公共服务的外延。但“基本”不是绝对的,它会因时间、地点的变化而变化。从社会角度而言,现代国家的发展形成了以经济和政府为由于存在消费不平等导致的公共风险并有扩大趋势,中央才明确提出了逐步实现基本公共服务均等化。实际上,这不仅仅是财政自身的问题,而且也是全社会的共性问题,需要各级政府认真面对和逐步化解。尽管是公共风险现实地凸现了均等化的要求,在强化我们的均等化意识,但历史地看,均等化其实一直隐含于历史长河之中,只是到了近现代才显性化为一种主流价值观和国家的政治理念。保障每一个社会成员的基本生存权,是现代社会公平正义的基础。价值观和理念的形成具有复杂性,历数我国历朝历代的农民起义,基本口号就是要求平等。过去通过暴力体现均等诉求,现代国家通过制度安排把它融入到政府基本职能当中,正如温家宝总理所说,均等体现了现代社会的文明。在市场经济条件下,我们无法实现每个人财富和收入均等,但基本消费差距不能太大,政府有责任保证公众的基本生活需要,只有这样,才能实现国家的稳定和人民生活幸福。如果社会存在大量的贫民,贫富差距过大,那么这个国家的社会文明程度就不会高,由此,国家干预和政府管理都应体现基本消费平等化的要求。此外,现代社会是风险社会,风险越来越大。现实生活中,人们越来越个性化、多元化,这也是社会进步的结果,但同时也越来越公共化。人与人之间的依赖性越来越强,一个人生存有赖于他人服务,人们越来越需要以集体的行动来解决各种现实问题。个人、群体、区域、城乡之间的依存度越来越高。可以说,一个人的自由发展是每一个人自由发展的条件。或者说,每个人都是他人的风险源,人与人之间联系越紧密,所存在的风险就越大。只要社会上部分人的基本消费得不到保障,整个社会就不会安宁、和谐。要保证社会和谐,政府就应该出面解决这一公共问题。就城市而言,由于社会分工细化,其公共风险就更大。公共风险是内生的,不是外在的,同时风险又是隐蔽的,不确定的。现在中央提出实现基本公共服务均等化,每级政府都要考虑这个问题。公共服务均等化实现基本公共服务均等化不是上级政府对下级政府的一种要求,而是各级政府都应恪守的价值观,并应成为各级政府的执政理念。在推动各项改革时,都应围绕基本消费平等化这个公共服务的目标来考虑,防止为提供公共服务而提供公共服务,把公共服务这个手段变成了目的本身。政府提供基本公共服务并实现均等,看起来简单,落到实处却很难。中国是大国,基本公共服务不均等成因复杂,地区间差异、差距很大,这些决定了在我国全面实现基本公共服务均等化是一个中长期目标,或者说是一种趋势,不可能在短时期内实现。均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等,公民不因性别、年龄、民族、地域、户籍而受到不同的待遇。按照现代政治理念,政府理所当然要分担公众消费风险,解决不均等化问题,这是政府的责任。例如通过公共服务能力的均等化(结果平等),使各地居民的消费风险处于同等水平,从而使居民消费水平趋向均等化有同样的条件和机会。很显然,实现基本公共服务均等化,不是强迫公众接受均等的结果,而是让公众自由选择政府提供的公共服务,即人们可以接受也可以不接受。如基础教育,有钱人可以放弃,送孩子到收费高的私立学校就读。同时,公共服务均等化也不是限定于各个区域的特定群体,而是以自由流动为基础的。例如,政府为农民提供基本公共服务,就不能将其锁定在农村,以固化的城乡居民群体来追求公共服务的均等化。如果那样,即使让农民享受的公共服务达到城市的水平,农民也未必会满意,因为那样做,农民就失去了进城工作和生活,并变为城市居民的权利。平等固然重要,自由更重要,政府在设计均等化时要充分考虑这一点。政府基本公共服务均等化一是从发展与改革的结合上来规划。均等化的过程是发展的过程,也是改革的过程,只有做大经济“蛋糕”才能很好地实现公共服务均等化。也就是说,实现基本公共服务均等化离不开发展,更离不开改革,或者说寓于发展与改革之中。发展的目的是为了增加财力,改革的目的是改变不合理的制度,如户籍制度等。所以说,实现均等化不是财政单枪匹马就能解决的问题,它是整个社会的问题,是整个政府的问题。二是从财力与制度的结合上来操作。公共服务均等化是具体问题,如医疗、教育等,如没有合理的卫生医疗制度和教育制度,那么财力再多也不会有效率,只能是浪费资源。实现基本公共服务均等化是财力与制度两者的结合,财力必须跟上,制度也要改进。三是从供给与需求的结合上来实施。既要看政府的财力,同时也要看政府的管理能力,同时也要考虑民众的意愿,不能搞强迫。四是从政府与市场的结合上来运作。政府实现基本公共服务均等化可选择的方式有三:(1)规制。政府可通过制定相关制度规则来提供公共服务,如食品和药品的安全是公众普遍需要的公共服务,政府就可以通过规制市场的方式来实现。(2)付费,即政府出钱买服务提供给居民。或者给居民付费,让其自主购买。如基础教育的提供,既可以补助学校,也可以补助居民来实现。(3)政府自己生产。即以所有制的方式来提供公共服务,例如,设立公立学校来提供教育的公共服务,通过公立医院来提供基本医疗服务。政府采取何种形式并非固定,可以依据具体情况来抉择。公共服务结果均等化公共服务均等化有四个基点:财力、能力、服务结果和基本消费。落在不同的基点上,其实施成本和接近目标的程度是不一样的。实现财力均等化。实施成本低,接近目标的程度也低。只有当制度完善性一样的情况下,财力均等化才等于财政能力均等化,从而接近居民消费的平等化。能力与财力不同,能力是财力与制度因素的结合。实现财政能力均等化。只有当服务成本相同的情况下,财政能力的均等才等同于基本公共服务结果的均等。在不同的区域,同样的财力和能力,办不了同样多的事。服务结果均等化。当居民基本能力相同时,公共服务结果均等才会促进基本消费的平等。例如,假设在各个