论国家介入草原生态保护的政策取向

论国家介入草原生态保护的政策取向

自20世纪90年代以来，中国北方的牧场面临着越来越大的生态压力。据中国农业科学院规划所的研究,90年代初,中国北方草原退化面积约为51%,到90年代末,退化面积发展到约为62%。此外,规划所的监测结果还表明:80年代以来,北方主要草原区的产草量平均下降了17.6%,产草量下降的幅度介于10%~40%之间(李聪,2003)。据内蒙古环境保护局(2007)公布的数据,2006年,50%的内蒙古草原处于退化中。草原退化最引人注意的结果是沙漠的扩大和沙尘暴的产生。随着沙尘暴对城市环境产生越来越大的影响,以及中央政府对环境的关注,保护草原生态环境对决策者和政策执行者都形成了巨大压力,并进而形成了占统治地位的话语(1)。沙漠化被认为主要是由于人类对草原不适当利用所导致的,减少沙漠化的影响、恢复草原的生态环境,就需要改变现行的畜牧业生产方式(Williams,1997)(2)。从上世纪80年代开始,中国牧区的人民公社解体,牲畜被承包到户。为了遏制牧民对公共牧场的滥用,中国北方草原普遍在90年代开始实施草场承包,希望通过牧民家庭保护自己的牧场,从而达到保护草原的目的。尽管草场承包与草原退化之间的因果关系现在还不很清晰(3),但是,草场承包仍然被作为重要的草原管理政策被推行。比如,内蒙古自治区政府不断推动进一步落实草原承包政策,并支持牧民围封自己的草场。青藏高原的草原开始向牧民承包,一些地方也建起了网围栏。草场承包并没有有效地阻止草原退化,中国各级政府开始直接介入草原保护,特别是中央政府希望通过法律、政策和资金支持来扭转环境恶化的趋势。为了强化环境保护,中央政府建立了垂直管理的生态管理机构,例如,林业部门的管护系统被大大加强,隶属于农业部门的垂直的草原监管机构被普遍建立。这些机构在人员、设备和资金方面得到了支持。不难看到,中国北方草原的生态环境越来越依赖自上而下的监督管理机制,笔者称之为环境保护中的“再集中”。有两个理由支持环境保护中的“再集中”机制:第一,环境保护被认为与地方经济发展和农民目前的利益相冲突,因此,地方政府和农民对环境保护是消极的,为了环境政策的落实,国家和中央政府必须直接介入环境保护,并作为行动的主动者;第二,环境保护的收益被认为是外部化的,因此,要平衡当地人的利益,那些外部的受益者就应该给予相应的补偿,而这些补偿需要通过中央政府的二次分配来完成。“再集中”并没有能够扭转中国草原退化的趋势(1),严格的监管、沉重的罚款和补贴也没有能够帮助当地居民严格按照政府的规划放牧,违规行为仍旧普遍发生,更重要的是,从上而下制定的政策根本没有得到当地居民的认同。本文希望通过综合过去四年在内蒙古北方草原的调查(2),分析承包和“再集中”的政策为什么没有发挥预期的作用,基于这些分析,探讨在环境保护的话语下,应建立什么样的国家与牧民的关系。本文第一部分分析草场承包所产生的影响;第二部分分析草原环境政策所产生的影响;第三部分做出一些简单的结论。一、扩大畜牧业社会及草原的承包从上世纪80年代开始,草原牧区的牲畜被承包到户,在此基础上,草原畜牧业有了很大发展(3)。牲畜承包是人民公社解体的直接后果。与全国农村一样,在50年代,草原牧区也进入了人民公社时代,所有的牲畜归集体所有。但是与农区不同,由于畜牧业的特点,除了集中的接羔和剪毛需要大量劳动力集中劳动以外,日常的放牧无法采取集体放牧的方式。当时畜牧业经营采取了类似承包的方式,牲畜被分配到不同的家庭放牧,由于放牧牲畜的种类不同,形成了羊倌、牛倌、马倌等不同的专业化放牧家庭。对于私有化的小农来说,集体化的生产方式是一个巨大的变化,使他们从分散的小农变成了农村集体化的成员,但是,对于草原牧区来说,集体化以后的生产方式并没有特别大的变化,比如,大部分牧区仍然保留了移动放牧的传统,生产大队负责分配牧民季节性的放牧场和营盘;以家庭为单位的放牧制度也是牧民所熟悉的,与新中国成立前的“苏鲁克”(4)制度很相似,只是在“苏鲁克”制度下牧民所放牧的畜群是牧主的,而在人民公社时期,它们属于公社集体。80年代初期,人民公社体制解体,集体的牲畜被分配到牧民家庭经营。牲畜的分配采取了不同形式。有些地方照顾到集体化之前牲畜入股的数量,入社多的多分;有些地方则是按照分配牲畜时的家庭人口数量分配;有些地方则折价,需要牧民自己付些钱才能得到集体的牲畜。在牲畜私有化以后,市场经济开始进入到牧民的生产活动中,牲畜产品不再是通过国家征购,而是通过市场进行交换。90年代以后,畜产品的市场价格增长很快,这刺激了牧民扩大牲畜饲养规模的积极性。在市场和牲畜私有化的双重作用下,北方草原的载畜量迅速上升(1)。比如,在浑善达克沙地边缘的克什克腾旗,因为国际羊绒制品价格提高,半农半牧区的农民纷纷放弃饲养绵羊,转而大量发展饲养山羊。地处浑善达克沙地边缘农牧交错带的某自然村,全村仅有20户人家,山羊一度发展到2000多只。随着牲畜数量增加,对草原的开发利用也不断深入,比如,在科尔沁沙地,一些大户被鼓励在远离村庄的地方建立定居点以扩大草场的利用范围;在锡林郭勒盟,通过打井,许多原本无水的草场也得到了利用;农牧交错带的草场面积一般比较小,由于牲畜数量增加,秸秆被大量用于饲养牲畜(2)。在90年代中后期,随着牲畜数量增加,社会上对于草原退化的抱怨开始频繁出现(3)。草原的退化被认为与下列一些因素有关系:首先是草场的无序利用。在牲畜承包到户以后,草场仍然保持了共同利用的属性,由于饲养牲畜的收益属于自己,而草场是共有的,牧民因而扩大牲畜饲养量以增加收入,从而超过草原的承载能力,导致草原退化,这被看成典型的“共有地悲剧”。其次是普遍存在的滥垦。草原经常被认为是共有甚至无主的,许多外来的人,甚至一些部门和机构,便经常占用草原从事各种生产和非生产活动,特别是农业和矿业开发对草原影响很大。产权不清晰导致了没有人对草原负责。此外,草原的共同利用也被认为是不公平的,因为那些大户人家牲畜多,所消耗的草资源也更多,出现大户人家的牲畜吃了小户人家草的问题,并因此加剧了牧区贫困户的困难。通过草场承包达到产权清晰,被认为是解决这些问题的有效方法。从80年代中后期开始,内蒙古就已经制定了草场承包的政策,只是推行起来遇到了很多困难,到90年代,由于环境压力越来越大,伴随着土地的第二轮承包(4),内蒙古自治区开始加大推进草场承包的力度。到2000年以后,政府仍然在继续推进草场承包,并且开始发放草场使用权证书。以“双权一制”(5)为主要内容的草场承包被认为打破了“草场无主、放牧无界、使用无偿”的“大锅饭”,使牧民开始重视草场的保护与建设。草场承包包括了三个方面的内容:第一是草场的所有权被落实到嘎查(村),确立草原的集体所有权;第二是草场的使用权被承包到村民家庭,牧民拥有了30年的使用权;第三是通过划定边界,落实所有权和使用权,并取得相应的使用权和所有权证书。在内蒙古自治区,不同地区的草场承包情况不尽相同,笔者发现至少有三种不同的情况:第一种是所有权和使用权的完全落实。草场被划分到户,村民自动将自己的草场围封起来,每一户牧民都有了自己独立的空间。第二种是草场的使用仍然处于模糊状态,草场已经被分配到户,但因为各种原因并没有完全围封起来,嘎查(村)之间和农户之间的越界放牧经常发生,有些地方允许跨界放牧,有些地方则因为跨界放牧而产生众多纠纷。政府通过“退牧还草”等项目,支持牧民将其承包的草场围封起来,以避免纠纷。第三种是承包仅仅停留在合同和草场使用权证上,实际上因为草场面积小,或者因为长期共同使用的传统,草场很难被划分,仍然保留了公共利用的状态。在浑善达克沙地和科尔沁沙地的许多半农半牧区都能看到这些纸面上的承包,地方政府为了完成草场承包到户的任务,村民为了得到休牧禁牧补贴(1),匆忙地将草场分割到户,但是,因为每户的草场面积太小,不足以放牧,或者维持草场边界的成本很高,草场仍然被共同使用。当通过国家的法律,借助于国家的力量将草场分割到户以后(2),不管以什么样的承包状态存在,草原的管理和使用方式都发生了很大变化。变化的第一个表现是草原的生产功能被大大强化,而其它功能则被忽视。经济发展刺激了当地居民致富的积极性,村民将提高收入作为最重要的目标,草原管理最重要的目的是提高草原产出,因此,许多农牧民大力增加牲畜饲养量,通过增加牲畜数量以增加收入;地方政府也将经济发展作为首要目标,希望在增加地方财政收入的同时也能增加当地村民的收入。在这个目标下地方政府出台了许多发展畜牧业经济的措施,比如,为了牲畜能更安全地度过冬天,政府支持村民修建棚舍;为了提高牲畜的出栏率,引进了更适合市场需要的牲畜品种;为了增加饲草供应,政府鼓励当地居民种植牧草和饲料,原来传统的放牧方式正在逐渐被集约化的饲养方式所代替。畜牧业经济的发展导致了当地居民生产方式的改变,过去牧民经常被指责为缺少市场观念,将牲畜作为财产的象征,宁可保留大量的牲畜也不愿出售。但是,现在牧民的生产观念已经发生了很大变化,特别是牲畜饲养量较大的牧民,他们的生产直接受到市场的影响。比如,为了适应市场,牧民改变了原来出栏的习惯,原来羊一般要饲养两年以上才能出栏,现在,牧民为了缩短羊的出栏周期,大量出售当年的羊羔。再比如,牧民放弃了传统的“五畜”(3),专门饲养羊,因为其他牲畜缺少市场需求;随着羊绒价格的提高,一些牧民放弃了传统的绵羊,转而饲养山羊。尽管现在牧民的生产方式仍被认为是传统和落后的,但是,他们已经高度市场化和专业化了。在畜牧业市场化以后,草场也开始按照市场价格流转。草场有偿流转被认为是结束了原来“草原无价”的状态,对于保护草原和增加牧民收入都有积极的意义,因为草原无价意味着人们可以不需要支付成本而使用草原,没有人有保护草原的积极性。当草原具有经济价值的时候,使用者就不能无偿使用,而所有者也会提高保护草原的积极性。草原的市场化正是资源有偿使用的一种体现,而这被认为是有助于实现资源的可持续利用。第二个变化是家庭成为畜牧业的主要生产经营单位。公社化以前,跨家庭的合作在牧区普遍存在。那时的放牧方式主要是游牧,在游牧中,有血缘关系的几个家庭组成一个游牧单位,从事远距离的游动放牧。在游牧生活中经常会遇到许多单个家庭所无法克服的困难,比如,在接羔的时候每个家庭都会遇到劳动力不足的问题,而跨家庭的合作成为解决此类单独农户生产困难的重要方法。游牧也体现为不同区域之间的合作,比如,发生自然灾害的时候,牧民往往通过远距离游动来对抗灾害,例如“走敖特”制度。在牲畜承包以后,牧民家庭间的合作仍然十分普遍,关系密切的牧民会组成小集体,在邻近的牧场放牧,并且相互帮助。但是,在牲畜承包特别是草场承包以后,牧民移动的放牧逐渐变为定居,家庭间的合作迅速衰退,约束牧民放牧的传统制度和习惯也逐渐失去了作用,牧民不仅在生产上越来越趋于独立,而且在草场资源的利用上也不再遵守过去的规范。在人民公社时期,大队承担的最主要的职能之一是分配草场。那时许多牧区还保留着游牧的习惯,根据不同的季节,放牧场被分作冬季牧场、夏季牧场,一些草场比较宽阔的地方还有春季牧场和秋季牧场,牧民按照季节在不同的草场放牧。大队为每一个牲畜群指定放牧的区域,制定统一的转场时间。在大队的统一规划下,各个牧户有计划地进行放牧。在牲畜私有化和草场承包以后,这种放牧方式被彻底停止了。牲畜承包以后,每家都有了自己的牲畜,每一个家庭构成了一个独立的生产单位,草原上的畜群增加了,但是,每个畜群的牲畜数量减少了,因为一个畜群仅仅是一家人自己的牲畜。比如,在锡林浩特附近的典型草原,原来一个羊群可能有1000只左右,现在每群羊的数量比过去少多了,大户也仅有数百只,小户就更少了。草场承包到户以后,每家获得了一块草场,这块草场就成为牧民最主要的活动范围,牧民在草场上建造了自己的住房,围绕房屋则是他们的放牧场。他们修建了棚圈、打了水井,富裕的牧民购买了畜牧业机械,开垦了饲料田。草场成为牧民自己的“领地”。牧民要保护自己的“领地”具有排它性,不希望别人进入,围封成为保护草场产权的主要工具。在草场承包以后,富裕家庭开始围封自己的草场,而贫困家庭因为没有足够的资金,往往任自己的草场被别人利用。草场围封完成了牧民家庭成为独立生产者的过程,在草场承包以后,牧民持续不断地进行草场围封。第三个变化是牧民之间的关系开始发生变化。与上述两点变化相联系的是牧民之间的关系发生变化,互助明显地减少了,因为牲畜和草场而产生的纠纷增加,原有的社会规范不再发挥作用。在牲畜私有化和草场承包以后,原来相互邻近的牧民开始分散居住,牧民开始关注自己的草场面积。尽管动用了现代的定位技术,但是,草场之间的边界仍然比较模糊,这不仅因为受到技术和社会因素的影响,定位本身就不很准确,而且因为草场之间边界的标识物也不很清晰,可能是一堆土,也可能是一棵树,经过若干时间,这些标识物经常会自然消失,从而导致草场边界纠纷;更重要的是,相互进入他人草场的事件经常出现,因为牲畜是流动的,控制牲畜不越界几乎是不可能的。因此,在草场承包以后,草场纠纷频繁发生(1)。冲突和竞争逐渐代替了原有的合作。在牲畜和草场承包以后,相互竞争的牧民之间的贫富分化开始加剧,一些牧户占有了更多的资源,增加了牲畜,另外一些牧户则成为无畜户或少畜户。富裕牧户更多地利用了草场资源,在草场承包之前,他们的牲畜数量比较多,也就可以更多地利用草场;在草场承包以后,他们通过租赁的方式获得了更多可供利用的草场。面对单独的牧户,原有的草原管理方式变得不适用了。过去是将草原作为共有的资产进行管理,牧民之间的关系是合作的关系;而现在面对数量众多的牧户,他们之间的关系是竞争关系,原有的草原利用规则不再发挥作用。牲畜和草场的承包刺激了牧民的生产积极性,牲畜数量迅速增加,牧民的现金收入也迅速增加了。如果单纯从生产的角度看,承包制对于畜牧业生产发展起到了很重要的刺激作用。但是,当我们将环境放进畜牧业生产中进行分析时就会发现,情况可能并不乐观。不断增加的牲畜数量和定居的放牧方式导致了资源的过度消耗,决策者希望通过草场承包来强化牧户保护草场的作用,因为草场使用的“大锅饭”被认为是导致过牧和滥牧的原因,但是,牧民保护草原的积极性并没有因为承包而提高,牧民并没有因为保护草场而主动减少牲畜饲养数量。笔者认为,草场承包并没有如决策者所希望的那样起到有效地保护草原环境的作用,其原因在于市场竞争导致农牧民更多地关注草原的经济产出;原来存在于牧民社会中保护环境的社会规范和集体行动随着承包不再发挥作用;分散的放牧方式也导致了草原的不合理利用。保护草原环境需要重新建立保护环境的社会规范和集体行动能力。但是,决策者经常将草原环境退化归结为牧民的行为,从而希望通过强化国家和政府对草原的管理来实现草原的可持续利用。二、环境的外部性与农牧民生计早在上个世纪后期,草原环境问题就已经引起了人们的注意,但是,引起政府高度重视还是到了2000年前后。1998年南方洪水造成了巨大的危害,这促使中央政府高度关注生态环境,一系列关系到环境的工程或项目正式启动,例如天然林保护、退耕还林和退牧还草等。北方草原地区得到特别的关注,不仅因为草原退化问题日益严重,草原退化所引起的沙尘暴越来越频繁,还因为北京成功地申办了2008年奥运会,中国政府承诺要举办一个绿色奥运,而绿色奥运最大的威胁之一就是日益严重的沙尘暴。草原承包并没有解决草原退化的问题,人们希望引进新的解释并建立新的政策来解决草原退化问题。尽管一些学者认为草原退化与草场承包有着直接的关系,认为承包以后牲畜的活动范围缩小,游牧被定居所代替,以及地方放牧的传统和规范的消失等是导致草原退化的重要原因,但是,占主流地位的解释是超载过牧导致了环境恶化。在超载过牧的解释框架下,出现了几个直接涉及政策的解释命题。第一个是生计与环境的关系问题,一个被普遍接受的命题是,牧民要提高收入就会增加牲畜饲养量,由于超载过牧是导致草原退化的主要原因,要保护环境就必须要减少牲畜数量。而减少牲畜数量必然影响当地居民的收入,牧民的生计与草原环境之间存在着矛盾和冲突。解决环境问题的前提是保持农牧民的生计不受影响。为了在保护环境的同时维持农牧民的生计,第一个可以选择的方案是发展人工饲草,用集约化的饲草生产替代天然草场。在这种解释观点的支持下,以保护环境为口号,许多牧区开垦了饲料地。与20世纪60年代开垦草场不同,这次开垦饲料地是在国家掌控之下进行的,需要得到国家的认可;开垦饲料地必须要解决灌溉问题,有了水源的饲料地被认为可以避免撂荒,并进而避免加剧沙漠化的结果(1)。第二个可供选择的方案是替代生计,鼓励牧民离开牧区从事其他产业,通过增加牧民的非牧业收入达到减少牲畜数量和增加收入的双重目标。城市化被认为是最终解决草原退化问题的措施。与环境相关的第二个命题是环境的外部性问题。经济学家认为,环境具有典型的外部性特征,大量饲养牲畜,收益是牧民自己的,而环境破坏的结果却要由其他人承担;反过来说,牧民保护环境的收益也不是由牧民自己享有,而是由外部人享有。因为环境的外部性,理性的牧民不会自觉保护环境,需要有外部力量,特别是国家的介入。在他们看来,加强草原的法制建设和强化对草原的监管是保护草原所必需的。也因为环境具有外部性,牧民在保护环境中所受到的利益损失必须得到补偿。为了保护草原的生态环境和维持牧民的生计,国家和中央政府开始以项目和政策方式介入草原保护,乃至牧民的微观经济活动。尽管这种介入取得了一些短期的效果,但是,其长期效果并不明显。中央政府在草原牧区的投入主要包括了支持牧民改善生计的项目和限制牧民放牧行为的政策,前者包括修建暖棚、种植青储饲料、牲畜改良等基础设施建设和技术改良活动,后者包括休牧禁牧、围封转移,以及退耕还林、退牧还草等政策。这种划分只是理论上的划分,在实际执行上它们经常是相互重叠,每一个项目都是综合的。中央政府希望通过这些项目和政策,改变牧民的放牧行为。在上个世纪中期以前,牧区基本上延续了传统的放牧方式,在人民公社时期,牧民还保持了在本大队内转场的放牧方式,遇到灾害天气时,牧民通过远距离的转移来避灾。这种放牧方式基本上是靠天放牧,遇到大面积灾害的时候,就会造成牲畜大量死亡,从而影响牧民的生存。典型的事件例如1977年,内蒙古大部分地方遭受到了严重雪灾,牲畜死亡很多,在锡林郭勒盟,死亡牲畜215万只(头),死亡率达到25.4%(编纂委员会,1996)。在昔日塔拉嘎查,17000多只(头)牲畜,经过雪灾,只有1000多只(头)保留了下来(1)。人们希望通过建设棚圈和储备饲草增强草原畜牧业抗灾保畜的能力,从上个世纪60年代开始,内蒙古牧区就开始了草库伦的建设,希望通过围封一部分打草场保留牲畜越冬的饲草供应以减少恶劣天气的影响,同时开始修建供牲畜越冬的暖圈。暖圈和饲草的准备大大提高了牲畜的越冬能力,为牲畜规模的扩大打下了基础。近年来,在中央财政资金的支持下,牧区的基础设施建设大大加强了,中央政府投入资金支持牧民打井,这不仅使无水草场得到了利用,而且提高了牧民的抗旱能力。政府支持牧民种植饲料,特别是采取休牧禁牧政策以后,国家将种植饲料作为保护环境的一部分。许多牧民种植饲料得到了国家不同程度的补贴。同时,政府鼓励牧民更新牲畜品种,因为新的品种被认为可以有更高的收益,可以在减少牲畜数量的同时增加牧民收入。此外,政府仍然大力支持牧民建设棚圈,特别是在推进舍饲圈养的时候,棚圈不仅仅可以帮助牲畜更容易地度过冬天,而且也是舍饲圈养所必需的。发展不仅意味着经济总量的增长,还意味着人们对自然因素控制能力的加强。政府希望通过基础设施的建设有效减少自然灾害的影响,从而形成稳定的畜牧业生产。上述这些对草原畜牧业的管理,改变了草原畜牧业的发展格局。传统的草原畜牧业更多地是顺应草原的变化,而现在经常要改变草原以适应人类的生产活动。在对草原进行管理的过程中,许多农业生产方式被引进了草原畜牧业。对草原进行管理的思想也被引进了生态政策中,决策者希望通过对环境的管理,恢复草原的生态环境。由于超载过牧被认为是草场退化的主要原因,通过对牧民放牧行为的管理被认为可以达到保护环境的目的。这种管理包括了三个方面的内容:第一是设置禁牧区域和禁牧时间。1998年以后,政府在一些生态敏感地区设立了禁牧区,包括由林业部门直接管理的公益林区、飞播造林区,以及草原严重退化的地区,希望通过禁牧使草原得到有效的恢复。禁牧被认为是减少人为干扰,让草原自然恢复的有效方法,现在这种方法被推广到一些生态移民区域和草场面积比较少的半农半牧地区。2007年全国休牧禁牧工作会议上的消息称:内蒙古13亿亩草原中,在2007年春季,禁牧面积达到2.41亿亩,休牧面积为4.06亿亩(1)。大面积禁牧所导致的结果往往是禁牧区域的草原生态环境在短时间内可以得到恢复,但给非禁牧区域带来更大的压力。为了实施休牧禁牧,政府积极鼓励牧民增加饲草的储备。政府经常将休牧与禁牧放在一起来谈,比如:有时将休牧称为季节性禁牧,而禁牧被称为全年禁牧;或者休牧被称为“半舍饲”,而全年禁牧被称为“全舍饲”,似乎禁牧和休牧只是量的区别。但是,在笔者看来,休牧和禁牧有本质的差别,禁牧意味着草原畜牧业已经转变为农业,作为草原畜牧业特征的放牧完全被停止了;而休牧的意义则在于给草原提供休养生息的机会,可以被更好地用于放牧。但是,不管休牧或者禁牧,都要求有其他的补充饲草来源,这种饲草来源主要有三个:第一个是将放牧场改为打草场。20世纪60年代从牧民修建“草库伦”开始了越冬打草场的建设,近年来打草场被不断扩大,成为草原利用的一种重要方式。割草对草原的生态影响,现在还远不清楚(2),但是,随着牧草交易增加,打草场的面积被不断扩大。第二个方式是人工种植饲草。种植饲草会产生什么长远的影响,现在还缺少有力的分析资料,但是,种植饲草加大了牧区地下水的消耗,增加了资金和劳动力的投入,已经成为不争的事实,而且并非所有牧民都能够承担起这种投入的增加。第三个方式是需要购买饲草。过去购买饲草是作为度过灾荒的一种手段,现在已经成为牧民日常的生产行为。购买饲草使畜牧业成本大幅度提高,尽管在休牧禁牧区,政府提供了补贴,但是,多数牧民仍然将购买饲草当作无法承受的负担。政府的第二个努力是减少牲畜数量。具体的做法是按照牧民草场的数量和草场的质量,每年核定合理的载畜量,希望通过确定合理的载畜量来避免超载过牧,保持草原的合理使用。但是,草原合理的载畜量是很难计算和监督的,因为牧草生长总在不断变动,受到降水的影响很大,尽管每年都重新测定牧草产量,但是,人们现在还无法预测天气的变化,因而也很难预测牧草的产量。通行的方法是根据夏季的观测结果确定冬季的牲畜存栏数量,这个数量决定了第二年的牲畜存栏量。但是,第二年的天气以及受天气影响的牧草产量是无法预知的,由此测算的载畜量也经常是没有意义的。国家为了实现减少牲畜数量的目标,通过两个手段来加强草原监管。第一个手段是国家提供退牧还草补贴以加强国家实施休牧禁牧的合法性,因为休牧禁牧影响牧民收入,国家通过补偿的方式来承担政策造成的损失,这使休牧禁牧具有了合理性,而且回应了生态保护外部性的问题。提供了退牧还草补贴以后,国家成为环境保护的主体,有了更为充足的理由来实施休牧禁牧。第二个手段则是强化草原监管,政府希望通过强化监管来保证休牧禁牧的实施。草原监管主要由草原生态部门负责,它们的职能被加强。在与生态公益林接壤的地方,林业部门对林地放牧采取了更为严格的罚款制度(3)。然而,控制牧民的微观放牧活动是很困难的,尽管政府在不断强化对牧民放牧行为的监管,成立了垂直的监管机构,建立了自上而下的监管制度,但是不难发现,牲畜超载现象仍然很普遍,草原监管部门经常认为牧民要维持生计只能超载,强制牧民出栏牲畜会影响到牧民的生计,如果没有上级部门的压力,草原监管部门很少依照草畜平衡的政策控制牧民的牲畜数量,取而代之的是对被发现的超载牧民进行罚款。草畜平衡的政策只是给生态监管部门提供了罚款的合法性,而牧民经常通过支付罚款来得到超载的合法性。限制牧民放牧牲畜的地点和时间也经常遇到很多困难,对于许多牧民来说,休牧禁牧意味着他们要改变传统的放牧方式,增加人工和饲草料的投入。如果严格执行休牧禁牧政策,草原畜牧业可能变成赔钱的产业,村民通过违规放牧来减少成本,应对灾害。违规放牧的情况经常发生,特别是连续出现干旱的时期,牧民普遍饲草准备不足,违规放牧就会更普遍地发生。而生态监管部门对此也是简单地进行罚款。政府的第三个努力是减少草原牧区的人口。人口的增加被认为是导致牲畜增加,并进而破坏草原环境的最主要原因,因此,减少草原牧区人口被认为是恢复草原环境的治本之策。政府为了减少草原牧区人口,实施了两个最重要的战略:第一个战略是推进城市化进程;第二个战略是生态移民。加速牧区人口向城市转移主要受到两个因素的推动。首先是非农就业,随着草原城镇化的发展,工业和服务业增加了劳动力需求,一些牧区人口转移进入城镇在非农业领域就业。这导致了牧区人口减少和城镇人口增加。但是,非农就业对牧区人口转移所发挥的作用有限,促进人口向城镇集中的最有力的杠杆是学校的集中。近年来,草原牧区的中小学逐步向城镇集中,接受正规学校教育的牧民子女很少再回到草原牧区从事草原畜牧业,这是草原牧区人口减少的一个最主要的原因,由此也改变了草原牧区的劳动力结构,年轻的劳动力减少,草原牧区的人口在迅速老龄化。减少草原牧区人口更直接的方式是移民。为了保护草原生态环境,一些牧区人口被整体搬迁出来,在城镇周边从事农业或牲畜养殖。搬迁出来的牧民的草场,有些被转租给其他牧民,有些则被围封起来。通过管理牧民的放牧行为、减少草原牧区的人口和牲畜数量,国家成为草原生态保护的主体,国家同时承担了三种角色:制度的制定者,因为所有法规和制度都是由政府制定并实施的;同时还是制度的执行者和监督者;在生态政策与当地居民的利益产生矛盾的时候,国家又是利益的补偿者。而在这个过程中,当地居民的决策和参与被弱化了,他们被动地接受政策,接受各种补贴。在这个过程中,决策权集中于中央政府,中央政府通过政策、法规、资金和项目来实施草原生态保护;自然资源管理的权力被赋予垂直管理的部门,基层政府和基层社会缺少行动能力,这构成了笔者所说的“再集中”——权力和资金高度集中于中央政府,目标和项目也来自于中央政府,不仅基层社会被排斥在外,而且地方政府也同样被排斥在决策之外。通过自上而下的生态环境保护话语的建构、政策制定和资金支持,形成了自上而下推动的草原环境保护。“再集中”的草原生态保护政策在基层发生了转型,围绕着草原生态环境,基层社会中形成了复杂的博弈。在草原牧区,牧业税曾经是地方政府的主要收入来源,从2000年以后,牧业税收开始减少,在内蒙古,2002年就停止了牧业税征收。尽管在停止征收牧业税以后,国家通过转移支付承担了基层部门的运行费用,但是,这并没有抑制基层部门增加收入的冲动,在不能征收牧业税以后,对违反生态保护政策的罚款就成为基层相关部门一项重要的收入来源。为了增加罚款收入,在北方牧区普遍存在着“以罚代管”的现象。比如,在实施休牧禁牧政策的地区,草原管理部门和基层政府对村民的违规放牧多采取罚款的方式加以解决,只要抓住了村民在休牧禁牧的区域或时段内放牧,管理部门就会征收额度不同的罚款;在一些地区甚至出现基层管理部门向牧民出售违规放牧的权利的现象,也就是在每年春季,按照牲畜数量,管理部门向牧民按固定数额征收罚款,在缴纳罚款以后,牧民就可以自由放牧了。尽管中央政府出台生态保护政策的目的是保护草原生态环境,但是,基层管理部门将其变成了增加部门收入的工具,在得到了相应罚款收入以后,管理部门就放弃了管理的职能。这就形成了所谓的“猫鼠共谋”。(1)村民支付了罚款,从而获得了违规放牧的权利,这减弱了生态政策给牧民带来的经济损失;而地方监管机构通过征收罚款,得到了额外收入。当监管机构允许村民以罚款换取违规放牧权利的时候,监管机构不仅增加了收入,而且也减少了与村民的直接冲突。牧民的消极抵制也削弱了草原生态保护政策的作用。因为“再集中”的草原生态保护政策来自一个中心,因而表现出简单和强制的特点,政策过于简单僵化,不能适应草原环境的多样性,而且很难做出改变。因此,草原生态环境保护政策多与牧民的利益发生直接冲突,而牧民在无法改变政策的前提下,就会进行消极的抵制。在“猫鼠共谋”中变相行贿是一种策略,更多的时候,牧民采取普遍的违规方式进行抵制,比如:通过转移牲畜以躲避“草畜平衡”的检查;采取“偷牧”、“夜牧”来躲避休牧禁牧政