论道路交通行政强制

论道路交通行政强制

为了实现“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保障人身安全，保护公民、法人和其他机构的所有权安全及其合法权益，提高交通效率”1。然而,交通警察行政强制权又是一把双刃剑,极易造成对公民、法人和其他组织合法权益的非法侵害。因此,必须对扣留车辆、扣留机动车驾驶证、约束、盘查、拦截车辆、强制检测、交通管制等交通警察行政强制措施进行严格的规范与控制,以防滥用交通警察行政强制权。就目前已设定的一些交通警察行政强制措施来看,在实践中还存在诸多不足。这里仅就一些较为疑难的几种交通警察行政强制措施作一探讨。一、盘查权是治安管理的法律依据。一是，盘查权是公安机关的一项重要内容盘查是涉及公民人身权利的一种行政强制措施,必须给予严格的法律控制。对此,《人民警察法》设定了“盘查权”,它规定了盘查的主体、对象与适用程序等。这是我国法律首次对盘查进行规定,无论对于法治建设还是维护社会治安秩序无疑都有其积极意义。公安部《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》对盘查也作了进一步的解释。然而,笔者认为还有下列几个问题尚需作进一步辨析。(一)盘查权是行政职权关于盘查权的性质,《人民警察法》没有规定。目前学界分歧主要是盘查权是行政职权还是刑事职权。将盘查权定性为刑事职权的学者认为:盘查权是一种与侦查权、刑事强制权、技术侦查权、刑事执行权以及武器、警械使用权等并列的一种刑事职权。而将盘查权定性为行政职权的学者认为:盘查是一种治安行政权力,是无证逮捕的一种形式。笔者认为后一种观点比较恰当,因为盘查权是法律赋予公安机关人民警察在行政管理过程中的一种自行处置权,即人民警察在执法活动中,视具体情况自行判断并自行决定实施的一种权力,是一种在维护社会治安秩序(包括道路交通秩序)过程中行使的一项行政职权,目的是发现或排除各种违法犯罪嫌疑,“而且是属于行政职权行为中的行政强制”。盘查权具有强制性、临时性、紧急性等特点。(二)警察的履职及工作时间行使盘查权时,是否必须要求正在履行职责,《人民警察法》未作明确规定。笔者认为交通警察行使盘查权,必须是正在履行职责。比如,在履行巡逻执勤、维护交通秩序、交通事故现场调查等职务行为时才能行使。但也有人认为,作为警察可以在任何时候根据情况实施盘查。对此笔者有不同的看法:人民警察的行为有工作时间和非工作时间之分,工作时间即履行职责活动的时间,非工作时间原则上交通民警可以不履行职责,如交通民警下班后就不履行巡逻、查处交通违法行为、处理交通事故等职责。警察未履行职责时就无权行使盘查权,也就是说,警察行使盘查权必须以履行职责为必要条件。(三)被盘查人应先盘问笔者认为答案是肯定的,必须要有合理的理由。其理由就是“嫌疑”。何谓“嫌疑”?法律无明文规定,但一般认为是警察的一种认识与判断(但这种主观认识与判断绝不是随意的),是一种尚未证实的直觉性的猜测,是根据已掌握的情况所作出的选择。例如交通民警在查缉交通肇事逃逸车辆时,并不是对所有的车辆都拦截盘查,而是根据逃逸现场所收集的各种证据来确定嫌疑车辆并进行盘查。交通警察在启动盘查权时,固然须有合理的理由,但同时交通警察在实施盘查时,应尽可能取得被盘查人的协助和配合。表明警察身份、说明盘查理由都是警察取得被盘查人协助和配合必须做的工作,而且通常情况下应先盘问,看被盘查人能否对被怀疑点给出合理的解释。如可以要求被盘查人解释车辆上的刮擦痕迹是如何形成的等等,如果能给出合理的解释,那么检查就不再进行。二、呼吸检测达到交通事故时,对于检测方向和交管手段的规定就是有3个方面的建议依据《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《道路交通事故处理程序规定》的规定,机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的,应当接受测试、检验。其具体情形是:(1)酒精呼吸测试的酒精含量有异议的;(2)经呼吸测试超过醉酒临界值的;(3)酒后驾驶车辆发生交通事故的;(4)涉嫌服用国家管制的精神药品、麻醉药品后驾驶机动车的。关于上面第3项的规定是不是真正有效?现实中常有人不愿接受检测或拖延检测,以逃避交通事故责任的情况。遇到此类情况,怎么办?最近《江苏省道路交通安全条例》规定1,不接受检测或拖延检测的,承担交通事故的全部责任。笔者认为此举值得关注,具有很好的借鉴价值,它不仅大大提高了检测率,而且符合现代行政强制穷尽非强制方法的基本理念和发展趋势。笔者认为,《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》等法律法规应当予以吸收。三、驾驶机动车时也会发生一些酒m《人民警察法》、《治安管理处罚法》均对约束作了规定,《道路交通安全法》第91条也作了相应规定。就交通安全管理而言,适用约束的主体是公安机关交通管理部门,适用的对象是醉酒后驾驶机动车的驾驶人。由此可见,这里的适用条件是很清晰的,即只有当醉酒(不是饮酒)的人驾驶机动车时,才能约束。那么,在现实中交通警察在道路上执勤执法常常会遇到一些其他醉酒的人在道路上横冲直撞,拦截车辆等严重威胁自身和他人生命安全的情况,对此,交通警察该不该管?可否采取约束措施?我认为完全应该管,应该约束至酒醒。这是因为“由于行政管束具有救护性、保护性、预防性和制止性之目的,因此也有别于作为制裁性手段的行政拘留。”同时,笔者认为,交通警察在执勤执法遇有醉酒的人不仅可实施约束,而且如果在道路上遇有意图自杀者、精神病患者也可以采取保护性约束手段。因为从某种意义上讲,这种约束,具有授益性质,且多数情况下一般不会发生与社会利益、公共利益或他人利益的冲突问题。然而,上述这些问题与要求,现行的相关法律法规并未作出明确具体的规定。笔者认为,应该在下列几方面加以完善。(一)行政强制方法约束是将当事人限制在一个狭小的空间,是一种暂时性限制人身自由的行政强制方法。因此,一旦当事人被约束,应该立刻与被约束人的家属或监护人取得联系。通知和说明理由应以书面的形式告知,其意义在于使其“日后行使法律救济时有所依据”。(二)明确限制范围对场所的要求关键是确保安全,防止被约束人自伤或伤人。(三)限制警械的使用法律法规必须明确可以使用警械具的严格条件,以及严格禁止使用手铐、武器等警械。(四)管束消失或解除总的要求是,约束时间不能太长。如对醉酒的人约束至酒醒或能找到妥善的去处,精神病人可以送到精神病院或移送给病人家属。具体时间,“应以约束原因消失为限,只要管束原因一消失,管束也就失去合法的理由,必须解除。为防止非法拘禁,原则上不得超过24小时。但是,如果超过24小时,管束原因仍然没有消失,有必要继续管束,必须申请上级机关(或者法院)批准。(五)使用警械记录在案交通警察实施约束措施,应将约束的原因、处理结果、约束开始与结束的时间、有无或何因使用警械、使用什么警械等记录在案。必要时也可拍照或录像。四、拦截车辆的表现形式赋予在道路上执勤执法的交警民警对违反道路交通法规的车辆进行拦截的权力,这是实施道路交通安全管理,确保人身安全和财产安全,维护良好的交通秩序的基本手段。可以说,绝大多数交通违法行为的查处,都是从拦截车辆开始的。同时,由于拦截车辆也必然会损害车辆驾驶人、所有人乃至于其他交通参与者的正当权益,所以必须对交通警察拦截车辆的行为实施法律控制。对此《交通民警道路执勤执法规则》第3条、第7条详细规定可允许交通警察拦截车辆的具体情况:1.车辆无号牌、无年检合格标记、或者违反规定安装号牌的;2.车辆违反交通信号、标志、标线指示的;3.车辆违章超员、超重、超长、超宽、超高的;4.车辆超速行驶,逆行,违章超车、会车、转弯、掉头、变更车道、占道行驶,不按规定避让警车及其护卫车队和其他特种车的,或者违反禁止或限制通行规定的;5.不按规定使用灯光,或者违反规定使用标志灯具、警报器的;6.车辆行驶中有曲线、急停等非正常现象,机动车驾驶人有可能无证驾驶、酒后驾车、疲劳驾驶的;7.需要查缉犯罪嫌疑人或交通肇事逃逸的;8.发现与被公安机关查缉的被盗抢机动车特征相同的机动车的;9.遇有遭受不法伤害、意外受伤、突然患病、遇险的人员或公共财产需要紧急救护的。交通警察只能在出现上述情形时才能拦截,对于正常行驶的车辆不能拦截。在实践中,有的民警拦截了正常行驶的车辆并发现了隐性的交通违法行为,如刹车不灵,算不算合法拦截?不能算,属非法拦截车辆。因为拦截车辆的前提,必须是交通民警发现了行驶中的车辆具有明显的违反交通法规的情况,才能拦截,车辆在行驶中,你如何能发现车辆刹车不灵呢?所以尽管刹车不良是严重的违反交通法规的行为,但你也不能以此为由认为拦截是合法的。当然,如果车辆在刹车时出现问题(如跑偏),此时正好被交通民警发现并拦截,这样的拦截就是正当拦截。五、交通拥堵双收回归之相关规定非规制扣留车辆是交通警察在执勤执法中运用相当广泛的一种行政强制措施。在实践中问题也较多,由于诸多因素往往导致人民群众不满意。因此,严格规范与控制扣留车辆行政强制权的行使就显得特别重要。这里重点就交通警察扣留车辆,行政相对人能否对其请求听证进行分析。据笔者统计,依据《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《道路交通事故处理程序规定》等法律法规,交通警察有权扣留车辆的情形共有九种,1同时均规定了相应的程序,但没有一种情形规定行政听证程序。那么,究竟有无必要对扣留车辆这一交通警察行政强制进行听证?所谓听证,是指行政主体听取行政相对人或争议当事人意见的制度。“从当今世界各国的行政程序立法来看,听证已成为行政程序的核心制度,其原因在于它保障了相对人发表意见的权利,充分体现了参与原则。”正如姜明安教授所言:“很显然,这种制度有利于控制行政机关滥用权力和及时避免错误(而不是到事后再纠正错误)。”那么,哪些行政程序必须应该设置听证制度?目前,比较一致的观点是:凡是涉及相对人比较重要的权益的行政程序,都应当设置听证制度,但问题在于怎样界定“比较重要的权益”?看来必须从“影响权益的内容”和“影响权益的程度”上进行综合界定。就交通警察扣留车辆来说,为什么道路交通法规一律不设置听证制度?是不是基于效率的考虑?但问题是扣留车辆涉及相对人的财产权和经营权,而且不少情况下影响程度还相当之大。比如,关于对交通肇事车辆的扣留,往往车辆一扣就是十几天、一个月甚至更长的时间。所以,笔者认为,对交通警察扣留车辆一律不设置听证制度有失妥当与公平。基于保护相对人合法权益和防止交通警察滥用行政强制权,乱扣车辆的考虑,应该设置听证制度。六、扩大我国《道路交通保险法》上的交通管理行政强制的适用范围和条件这里的紧急处置是指交通警察遇有重大以上道路交通事故时,为抢救伤者和财产,消除危险,减少危害,在交通事故现场所采取的紧急性强制手段。《道路交通安全法》第72条规定:“公安机关交通管理部门接到交通事故报警后,应当立即赶赴现场,先组织抢救受伤人员,并采取措施,尽快恢复交通。”从这里我们可以看出,这应该是交通警察紧急处置权的法律依据。不过作这样的规定似乎感到太笼统了些,在实践中往往带来操作上的麻烦,甚至受到合法性的质疑,以至于引起争议乃至诉讼。例如,有这样一个实例:在交通事故现场抢救中,某地交通警察为抢救一名生命垂危的交通事故驾驶员,在对车辆实施焊枪切割时,车辆起火报废,结果驾驶员的亲属以交通警察采取焊枪切割措施造成车辆损失为由,依法将公安机关交通管理部门告上了法庭。严格说来,交通警察的这种紧急处置并没有明确的法律依据,尽管人们认为是必要的、合理的。对此,笔者认为,《道路交通安全法》应设立专条对交通警察抢救交通事故现场赋予紧急处置权,并作出必要的规范,这样既能保障交通警察在抢救交通事故现场时,能果断采取紧急措施,控制危险,抢救伤者,从而使交通警察不至于顾忌太多而延误抢救,同时,也能对交通警察紧急处置权进行必要的法律控制,防止交通警察的施救行为明显超过必要的限度而滥施抢救。基于以上对七种交通警察行政强制措施的分析,笔者深感现行