我国高等教育学历管理制度变迁历程

我国高等教育学历管理制度变迁历程

在中国，大学的毕业留学制度属于国家制度，具有高度的政治性。高校学生的学籍是学生具有合法大学生资格的唯一凭证,学历则是代表对毕业生身份的认可,学籍学历管理是我国高等教育管理的一项重要工作。自恢复高考以来,我国的高等教育学籍学历管理制度在探索中不断完善,从最初的高校自主管理到学历证书备案制度,再到目前全国高等学校学籍学历注册已全部实现网络电子化注册,管理日趋完善和规范。从2004年以来,全国高等学校毕业生学历网上认证已经得到全社会的认可,这对高等学校办学行为特别是招生工作、学籍管理工作提出了更高的要求。一项管理制度,历经了高校自主管理到完全没有自主管理的权力,从分权到集权,看似与建立现代大学制度、扩大高校办学自主权有较大矛盾,为什么国家会制定这种与时代发展不相适应的政策?是哪些原因、哪些动力推动这项政策制度的改革?这种学籍学历的集中管理对高校的发展是利大于弊,还是弊大于利?本文将在历史制度主义分析框架下,剖析我国高等教育学籍学历管理制度改革的行为过程。一、理论基础和分析框架(一)构主义的“深层结构”理论框架作为新制度主义三大流派之一,历史制度主义是20世纪80年代以来在西方形成的一个重要的政治学派,主要用历史的研究方法对制度进行研究。“历史主义制度通过关注制度,将理性主义中的‘行动者’与结构主义中的‘深层结构’联结起来,建立一种宏观结构—中层制度—微观行动者的解释框架。”“历史制度主义的方法论包括两个方面。第一,寻找制度背后更具普遍意义的基本因素(制度的深层结构),然后用这些具有普遍意义的基本因素来解释特殊的、复杂的制度现象。第二,在普遍存在的基本因素与我们看到的特殊的制度现象之间,通过关注其中的行动者,建立逻辑联系。”历史制度主义基本假设是路径依赖,是指制度一旦形成,就会不断强化,并在自我强化的机制下一直走下去。历史制度主义的核心观点是:在分析制度产生时,强调宏观社会背景和偶然事件的作用;在分析制度的发展过程时,强调路径依赖。(二)制度变迁的一般过程是在总体上出现断裂的出现,一个学者们在历史制度主义基础上,建立了间断—平衡分析框架。“该理论致力于解释一个简单的现象:政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑所驱动,但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。”就是强调制度在变迁过程中,在基本上维持稳定的情况下,偶尔也会出现断裂。该分析框架主要分为三步:第一步是影响制度的宏观因素分析,主要是分析制度背后的深层结构,把对制度起支配决定作用的背景概念化,一般是社会政治经济结构和社会文化心理结构;第二步是制度演进的路径依赖分析,制度变迁中常常出现锁定现象,是制度的回报递增使现行制度具有自我强化的趋势,使制度被锁定在一种无效率的路径中,不断向前;第三步是制度变迁的动力机制分析,制度变迁的否决点是改变无效的制度的关键点,当外部重大变化使现行制度复制受阻时,就可能为制度创新提供契机(黄容霞,2010)。二、理论解释：路径依赖和制度变迁(一)学士学位教育管理制度的深层结构分析1.中央政府对高校招生计划的绝对控制我国在1978以前实行的是完全计划经济体制,其经济运行方式是国家指令性计划调控,国家的一切都是计划说了算。高等学校的管理首当其冲纳入计划中,为了显示国家对高校的绝对控制,其招生计划更是被牢牢掌握。即便在改革开放后,社会向市场经济转型,但高校的招生自主权却从未拥有过,因此有人说高等学校是计划经济的最后一座堡垒。在这种情况下,中央政府拥有对高等学校招生计划的绝对控制权,为了巩固和保障这种权力,最直接有效的方法便是对学籍和毕业证书的完全控制。随着高校办学自主权逐步扩大,中央政府对高校的放权越来越多,只有招生计划这一条自始至终没有放松,并且在管理上更加严格。2.个体行动,社会对待的资源不同我国高等教育选拔人才的制度是“高考”,是一套以统一考试为主、单独考试和少量免试保送为辅的高校招生考试制度。高考是有竞争存在的,不论刚刚恢复高考时5%的录取率,还是现在近80%的录取率,总会有人在高考中被淘汰,就算是通过高考被录取的学生,其学校层次也是相差巨大,所接受的教育和享受的资源是大不相同的,文凭被社会的认可程度也是有很大差异的。作为高考选拔制度的制定者,维护这种制度是他们的责任,集权管理便是保证相对公平的一种有效手段。与此同时,学生、家长以及社会对高考选拔的公平性极为关注,对学生上大学后的优越性也看得很重,因此,他们自然成为这种制度的坚决拥护者。(二)建立与完善现行制度自强化的关系制度变迁中常常出现一种锁定现象,也就是制度被锁定在一种无效率的路径中,无法自拔。主要原因是制度的回报递增使现行制度具有自我强化的趋势。实际上,行动者经常面临两种选择:是遵守现行制度还是改变现行制度?决定行动者选择结果是哪种选择使其预期收益更高。学籍学历管理制度在具有国家的强烈主导性政策———国家控制招生计划、颁发学历证书———环境下,体现了较强的制度惯性,并不断强化行动者的目的。1.完善高等教育的学位制度政府作为国家高等教育权的行使主体,为了贯彻教育方针、维持高等教育的稳定持续发展,对高等教育的入口和出口进行了严格的把关,绝对不能容忍社会出现假文凭和高校乱发文凭现象。20世纪80年代,社会一度时兴文凭热,有人甚至去买“文凭”来适应“社会发展需要”,某些单位在提拔用人时,把文凭与能力等同并论,往往给造假、买假文凭的人有“上位”之机,严重危害社会。政府如果不认真对待并解决这个问题,将会造成社会上的假文凭泛滥,并严重影响高等教育的公平性。自恢复高考以来,我国的学籍学历管理制度一直承担着高等教育“中央控制”的重要职能,政府通过教育行政主管部门对学籍学历的管理,保证了在统一高考选拔人才的基础上高等教育学籍学历的严肃性和唯一性,实现了国家的政策意向,如果高校自主管理无疑将消减政府的宏观调控能力。依据历史制度主义的观点,一项制度的确立,会在相关的政策领域产生协调效应,促进其他相应制度的产生,从而形成制度网络。就学籍学历管理制度本身而言,就是一系列的相关制度的集合,这种相互关联的制度集合使变迁的成本高昂,其结果是往往回到路径的“锁定”状态,也使得政府更愿意在原来路径上继续前行而不愿意变更。2.强化高校的宏观管理从建国之初到恢复高考后,高等学校就一直隶属于国家的行政部门,由国家举办和管理。即使今日,在建设现代大学制度的呼吁下,大学成为拥有法人自主权的办学主体,但国家对高等教育的宏观管理从来没有放松,对关键点(招生与学历学籍管理)依然牢牢掌控。在这种情况下,高校从一开始就习惯了这种集权式的中央管理,没有思考也没有能力去反抗现行的制度,只能适应制度并在现行制度下尽量趋利避害。随着社会竞争的加剧,高等学校外受经济利益诱惑,内遭人情关系之碍,又担心出现冒名顶替的责任事故,所以对于国家的集权控制有时会有一种解脱轻松的感觉,既能规范管理,又能把内部解决不了的矛盾上交,何乐而不为?因此,高等学校对这种管理制度其实是认同并支持的,不具有强烈的改革动机。(三)制度变迁的种类历史制度主义认为,制度变迁有四种类型,即制度微调、制度转换、制度置换、制度断裂。“前三种制度变迁是在原有的制度框架下进行的渐近演化,第四种制度变迁是与旧制度彻底决裂而形成新的制度结构。”回顾1978年以后我国学籍学历管理政策制度的演变,这几种类型的制度变迁基本上都有体现。1.制度断裂的体现“当社会政治经济环境的剧烈变化引发巨大的新冲突,而原有的制度又在路径依赖的作用下进入闭锁状态、失去调适功能而不能容纳这种冲突时,就会导致原有的制度出现断裂。”“制度剧烈变化”是这种制度变迁的显著特点。1993年以前的高校自主管理阶段,谁具有高等学校的学籍,高校的学历证书就发给了谁,国家知道的信息甚少。但随着社会上假文凭的泛滥,国内名校的“文凭”都可以买到,国家、高校、社会、学生之间出现了极大的信任危机,政府感到旧的管理制度不能再继续使用了,国家必须介入高校的学籍学历的管理,于是从统一印制毕业证书入手来管理高等教育的学历。2.“制度功能扭曲”社会经济背景的变化或者政治权力平衡的变化也可能产生一种情势,尤其是当新的行动者开始出现并利用现存制度来追求他们的新目标时,旧的制度有可能开始服务于新的目标,从而出现制度转换现象。“制度功能扭曲”是这种制度变迁的典型特点。1993年以后,国家加强宏观管理,针对乱发文凭和假文凭的不正常现象采取了措施,以国家统一制作的学历证书作为学历管理的核心手段。但这种管理方式仍然没有建立完整的学历认证及查询体系,行动者制定政策的初衷并没有完全实现。于是从2000年,教育部开始试点学历证书电子注册并在网络平台发布,也就是建立了公开的学历查询系统以杜绝不法分子伪造、买卖假文凭,学历制度的转换是从纸质证书的管理到学历证书电子注册。3.“外围创新”社会经济系统和政治背景的大范围变化可能产生出某种特殊的情势,在这种情势下,制度序列会发生变化,原来重要的制度会变得不重要,原来不重要的制度则可能变得重要,从而产生制度置换现象。“外围创新”是这种制度变迁的典型特征。2004年起,在原来学历证书电子注册制度的基础上,教育部开始试行比对新生信息,也就是将毕业时注册的信息向前伸展,2007年,教育部正式要求高校实施新生学籍注册,并规定今后的毕业生证书的电子注册的数据以新生学籍注册信息为准。这样一来,原来的毕业证书电子注册的唯一性、重要性就不如以前了,更加重要的是在新生入学时的学籍注册,有了电子学籍才会有将来的学历证书电子注册。4.制度的存在后果的预防在制度仍处在路径依赖的正常时间内,也有可能出现制度自身的微调。“走小步、不停步”是这种制度变迁的典型特点。在学籍学历管理制度中,由于制定政策的人自身的认识范围和实践的限制,不可能预测到以后的所有情况,这些没有被预测到的情况将会在制度运作过程中产生一些非预期的后果。一旦出现这类后果就有必要对制度进行微调,以保证制度的存续。比如,在学历电子注册的最初阶段,与学生相关的信息只有学生的姓名,在后来的实际操作中,发现由于信息量的缺少依然使不法分子有机可乘,于是在注册时又增加图像、身份证号码等信息。2008年颁布的在校生学籍注册办法是为了加强在校生的学籍管理,也是属于制度微调。三、结论(一)联合之间的交流在国家进行学籍学历电子注册之前,高等教育的学籍学历是高校自主管理,虽然国家在总体上的计划数有所控制,但具体管理操作权力在各高校,高校与教育行政部门互相之间信息没有沟通,谁有学籍、给谁发文凭全由高校说了算。这种自主封闭式的管理模式让一些管理不严的高校钻了制度的空子,也让一些不法分子有机可乘。而随着学籍学历注册的国家集权控制,学生信息公开透明,准确度也极大提高,并且由于信息的公开,使得政府、高校、社会、学生互相监督,高校办学更加规范,也满足了用人单位对毕业生信息的需求,同时也防止了学籍学历造假现象的出现。(二)是高校教育主管部门主要国家在高校实行的计划经济管理模式,高校招多少人、招什么专业,不是学校做主,而是由教育主管部门做主;而我国的高考制度也决定,具有高校学籍学历的人一定是通过严格考试、规范学习的人,不是随便什么人都能获得的。这些“深层结构”对我国的学籍学历管理制度产生了很大的影响。(三)缺乏打破制约行动者各方权利的内在动