高校预算管理的现状与发展

高校预算管理的现状与发展

预算管理是高校财务管理的核心工作，它直接关系到高校各项工作的发展和任务的完成，关系到高校教育资金的使用效率。在当前国家教育资金投入不断加大的情况下,高校加强预算的资金管理显得尤为重要。尤其是高校财务管理体制改革和部门预算改革不断深入,对高校的预算管理提出了新的挑战,加强预算管理势在必行。一、大学预算管理中存在的问题(一)合同签订、履行监督和制度缺失高校在预算管理方面存在的普遍问题就是内部控制制度不健全,制度建设不到位,使得教职工对预算执行的认识不够。体现在以下几个方面:(1)合同管理内部控制不健全。高校一般都没有设置专门的合同管理机构或赋予某个部门合同管理职能,各单位都可以对外签订合同,有的合同以学校名义签订,有的以单位或部门名义签订,对于合同的内容是否严谨、条款是否完备无人把关,签订合同后的履行也没有监控措施。没有建立从合同的签订、履行到监督的全过程控制体系,给高校带来潜在的经济风险和法律纠纷等隐患。(2)学费、住宿费收缴缺乏控制措施,影响高校收入预算的完成率。学生欠学费、住宿费现象比较严重,已成为困扰高校的瘤疾。在新的非税收入上缴体制下,这种状况已成为影响高效预算收入任务完成的主要障碍,给各高校财务带来比较大的负面影响。(3)经营性收支制度缺失。高校各二级单位因对校内或社会提供有偿服务而形成的经营性收入,一般高校均无统一管理办法,上交与否与上交多少没有明文规定,这是高校预算管理方面的较大漏洞。(二)预算分配缺乏科学性高校在预算编制中一般欠缺科学的费用标准,基本上沿用“上年基数+本年增长”(有可能是正增长,也有可能是负增长)的预算分配方法来确定经费预算,而不是按当年工作计划和发展要求分配经费,这种分配方法虽然简单,但是缺乏科学的依据,往往造成预算分配的不公平。(三)因预算执行不力而变更预算预算执行是预算管理的关键环节。高校在预算执行方面普遍存在大量问题。(1)项目申报缺乏前期规划,可行性论证不充分,造成专项经费在支出时不能严格按项目文本执行,未经批准擅自调整预算时有发生,或者因情况发生变化,常会出现因已经批准的项目实施不了或者不能完全实施而擅自调整预算的现象。(2)未按进度执行预算,造成年底时为加快执行进度,突击花钱,利用虚假发票套取现金或将经费转入外单位,将经费变成个人“钱袋子”,只注重支出而忽略实际效果,财政投入的绩效无从体现。(3)截留经营性现金收入,违规设“小金库”,坐收坐支,逃避上缴学校和个人所得税。(4)随意调整预算,经费不够用便向学校伸手要钱,造成预算变更频繁,预算执行刚性不强,超范围、超标准使用经费,缺乏明确的经费使用范围和标准,负责人利用手中权力随意列支经费,缺少制度约束,等等。(四)绩效考评与校内目标考核挂钩从高校现阶段的预算执行来看,高校普遍缺少预算考核制度,没有建立有效的绩效考评制度,也没有将预算执行情况与校内预算单位的目标考核挂钩。有些高校的经费使用部门绩效观念淡薄,缺乏节约意识,在执行预算过程中,常常没有进行充分的调研和可行性分析,只注重执行进度,忽视执行效果。二、学校管理方面产生上述问题的原因,有国家财政体制因素,有学校管理薄弱因素,还有单位负责人、项目负责人责任意识、法制观念不强等因素。总体来说,成因分为以下几个方面:(一)高校财务结构和支出标准不统一,缺少科学性的理财意识对于高校来说,财务管理的战略目标是为促进学校具有相对竞争优势,在资源的分配和财务政策上提供保障,基本目标是保证资金的安全、资金周转的通畅、财务收支符合国家财经税务法规及学校的有关制度规定等,以使学校综合价值最大化和办学实力最大化。由于现行的财政体制原因,政策的约束不允许高校财务管理部门适应市场经济的环境,高校缺乏科学的理财意识,效益观念淡薄。在高校目前的收入来源结构中,70%～80%由财政拨款,20%～30%是学费收入和经营性收入,而财政部门从年初拨款起便开始推进支出进度,要求年中由财政所拨的经费支出率达到50%,三季度末达到75%。在这种体制下,各项目负责人疲于应付支出进度,理财与绩效意识受限,甚至出现为加快进度而采取不合规手段支出的问题。此外,在高校财政拨款中,基本上一半是按在校生人数所拨的基本经费,一半是按项目所拨的专项经费,专项经费须专款专用,并必须严格按财政批复的项目文本支出,支出时层层受制约,而用于学校基本运行的经费却捉襟见肘,甚至影响了学校的正常运行。一方面专项经费花不出去,一方面基本经费不够花,这种“冰火两重天”的财政拨款体制又何谈理财?怎能实现学校的综合价值最大化呢?(二)监督机制不健全各高校发生的违纪违法案件,无不与单位内部控制内容和范围不全面、内部控制执行弱化、监督制约机制不健全,没有达到《会计法》规定的内部控制的要求有关。高校在保证收入预算的完成、合同管理、经营管理、资产管理、校产管理、绩效评估乃至经济责任制的建立上都缺乏系统的控制体系,致使学校在财务管理中出现如上所述的各种问题。(三)管理者的管理意识和法制观念薄弱上述问题的出现,也与有关责任人管理意识欠缺、没有形成全校一盘棋的观念有关,也有学校部门与部门沟通协作不畅的因素存在。三、加强高校预算管理的对策(一)完善内部控制体系，消除管理缺陷1.政府审计体系及责任体系构建多层次的经济责任制体系,将财经工作的任务和责任层层分解落实到校内各部门、各单位直至个人。经济责任制体系可分为以下几个层次:(1)校长经济责任制;(2)总会计师制(必须全职从事学校财经管理工作)或主管财务副校长经济责任制;(3)财务处长经济责任制;(4)各单位、各部门负责人经济责任制;(5)各级财务主管、财务人员经济责任制。按照经济责任制的要求,对因管理不善、控制不严等造成经济损失的有关人员依法追究相应责任。2.建立健全合同管理机构及费用管理制度(1)合同管理内部控制制度。建立健全合同管理内部控制体系,对合同签订权限和程序、合同的履行和监督、责任追究直至档案管理等各环节进行规范。建立专门的合同管理机构或赋予某部门合同管理权限,形成合同管理机构、财务、资产、纪检监察、审计与签订合同的单位与部门间的内控体系。(2)收缴学费、住宿费管理制度。第一,要加强对学生的诚信教育。第二,将催缴责任落实到各院系,试行收缴率与拨各院系经费直接挂钩。第三,财务处、教务处、学生处等有关部门与各院系形成控制体系,从制度上保障学费的收缴。(3)经营性收支管理制度。建立经营性收支管理制度,明确各经营单位责、权、利,规范经营行为,保障学校的利益。3.会计人员派生制度会计委派人员应由财务处统一管理(包括人事关系与工资关系),建立健全会计人员委派制度,包括:委派会计的职责与权限,委派会计的选拔聘用、业务考核、岗位轮换、重大事项报告制度等,加强对委派会计人员的后续管理,充分发挥委派会计人员的会计监督作用,保证委派会计人员正确履行职责。4.部分经营管理不规范健全校办产业管理制度,包括上缴学校利润规定、占用学校资源成本分摊机制等。根据教育部、财政部“教财1号”文件《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》的要求,“对经营管理不善、存在较大风险或对学校贡献率较低的,应按有关法定程序予以关闭。”5.提供真实可靠的成本信息加强成本费用核算,编制成本报表,为学校发展计划、决策提供真实可靠的成本费用信息资料。合理规定各项经济活动成本范围、成本项目、成本计算方法和费用支出分配办法,以便真实、可靠、准确、完整地核算经济活动的资源耗费情况。(二)日常公用经费定额标准在编制预算时,必须坚持量入为出、以收定支、收支平衡的原则,制定科学合理的日常公用经费定额标准。注重预算执行过程中的严肃性和强化监督职能。包括:1.预算编制采用“零基预算”制度，即在编制预算时，所有支出都将不可避免地增加，并且将根据当年的工作量和发展要求编制预算在实施“零基预算”条件尚不成熟时,高校可以制定科学的定额分配标准,以解决预算分配不公的问题。2.预算指标与实际执行结果的对比分析年终结算时,要对各项公用经费、人员经费尤其是各单位部门经费的预决算数做对比分析,评估支出的合理性、合法性及资金使用的效益性,找出预算指标与实际执行结果的偏差,分析造成偏差原因,并作为下一年度经费预算的重要参考依据。3.合同、投资、审计工作目前各高校项目资金管理体制都是粗放式的,因此建议应当在项目申报、评审材料的规范、项目执行、项目报账乃至会计核算等方面实现标准化、流程化、规范化,科学化的操作程序,这样将会在一定程度上避免不合规、不合法问题的出现,预算管理也会上一个新台阶。(三)建立一个完整的跟踪审计制度各高校审计处应将预