财政支出政策绩效评价

财政支出政策绩效评价财政支出绩效评价体系的基本理念财政支出绩效评价体系，是近20年来出现在西方国家政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。财政支出财政支出建立财政支出绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运彳丁效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。从操作层面上讲，财政支出绩效评价体系，不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。正因为财政支出绩效评价体系有着这样的功能，因此，如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。从这个意义上讲，财政支出绩效评价体系，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。由于财政支出范围广泛，再加上支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多的无法用货币衡量的社会效益，而且不同的项目有不同的长短期效益，直接效益和间接效益，长期以来，财政部门一直无法采取一种比较准确的办法，来对财政支出进行衡量。而这一〃盲点〃，恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价体系，就是要把〃不可衡量的事〃变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需的步骤，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要。二、财政支出绩效评价体系的方法政府财政支出绩效评价体系一般包括:制定明确、合理的公共支出绩效目标，建立科学、规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价，并把绩效评价与预算编制与预算管理紧密结合起来。为了形成与当地社会经济发展相适应的财政支出绩效评价体系，西方市场经济国家进行了各种探索，再加上经济理论界的研究，目前，形成了如下几种比较主流的方法。1、成本一效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。2、最低成本法，也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。3、 综合指数法，即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，该方法目前被中国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。4、 因素分析法，将影响投入财政支出和产出效益的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法。5、 生产函数法，通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是:Y=fA,K,L…，其中Y为产出量，A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂。6、 模糊数学法，采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法，将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确个单位综合经济效益的优劣。7、 方案比较法，主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。8、 历史动态比较法，将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。9、 目标平价法，将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法，此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。10、 公众评判法，对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。三、中国的财政支出绩效评价体系经过系统分析，本文拟从如下几个方法来建立中国的财政支出绩效评价体系。一明确财政支出绩效评价的内容基于中国的现实条件以及改革发展目标的需要，适应部门预算改革的需要并推进部门预算制度的完善，中国财政支出绩效评价主要应从两方面进行：1、一般预算支出的绩效评价，即评价部门预算的总体绩效从中国现阶段及今后相当长一段时间的发展目标来看，对政府各机构的预算支出的绩效评价范围主要应该包括以下几个方面：—政务信息管理；—资源配置绩效管理；—公务员业绩管理；—财务质量管理。2、项目支出预算的绩效评价，即对各个具体项目的支出绩效进行评价根据中国政府项目的特点，项目支出的绩效评价体系应包括：—逻辑标准；—管理标准；—成果标准。通过对上述三大标准的评价，来衡量项目支出的目的设计合理性、项目管理以及项目绩效目标的完成情况等，从而确定公共资源的使用效率和效果。二确定财政支出绩效指标及标准参考国外经验，在确定财政支出绩效指标及标准时，我们认为可以借鉴企业管理的办法，在指标设计上，按照〃投入一过程一产出一成果〃这一逻辑程度进行指标设计。具体设计应根据目标的不同而不同，并遵循如下原则：1、 相关性原则。是指衡量指标与政府部门的目标及项目目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响；2、 经济性原则。是指指标的选取要考虑现实条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息；3、 可比性原则。是指在具有相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较；4、 重要性原则。是指根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标。绩效衡量指标体系一般都要综合运用上述四种指标，可以避免单纯追求成果而忽视效率或单纯追求效率而不顾成果的现象。但由于财政支出是以社会效益为主的，而社会效益的量化，一直是财政核算中长期解决不了的技术性难题，如:在计算各项指标与绩效目标的具体相关系数，判断某项投入或产出对最终成果的贡献率等，目前中国都缺乏这方面的经验。加之制度基础的不完善，可能导致指标的滥用，带来与指标设计初衷相反的效果。所以在进行评价时，还需要尽量克服这一难题。三确定评价主体本文认为，为了确保评价结果的客观、公正，财政支出绩效评价体系的主体应由三部分组成：1、 负责绩效评价的政府机关中国财政部是负责政府公共支出的综合部门，主要职责应该是建立绩效评价制度、制定和发布相关政策、实施指南和技术规范等，组织评价，综合利用评价信息改进预算管理、提高决策能力。2、 具有专业判断能力的专家组由来自于高等院校、科研机构、中介机构等技术人员组成的专家组，主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行分析。3、 社会公众社会公众则是对政府机构的服务质量、服务效果进行评价，财政支出的分配和使用是否有效率，在很大程度上取决于能否充分反映社会公众的需要，支出绩效的评价过程中应该通过调查获得公众的满意度信息，检查支出的实际效果是否符合公众需要。四配套的改革措施财政支出绩效评价体系，是整个财政改革的重要组成部分。如果由它〃单兵作战〃，独自推开，是很难取得预期效果的。因此，什么时候出台财政支出绩效评价体系，出台时与哪些财政配套政策相协调，财政改革与政府职能规范化呈怎样的关系，在该方案出台前，需要对财政专业人员进行怎样的培养，等等，都是在建设财政支出绩效评价体系中所必须考虑的。四、结束语财政支出绩效评价体系涉及的内容多、范围广，评价体系的推开还需要各部门的配合，评价内容中各部门的绩效目标、绩效指标的合理与否尤为重要，绩效评价的最终落脚点也是通过各项绩效指标的评价来评价绩效目标的实现程度，从而确定与各部门及各项目相适应的预算。由于篇幅有限