行政组织概论

公共组织理论之行政组织理论概述在政治学意义上，“行政是国家的组织活动”（《马克思全集》、第一卷第479页），国家行政组织即政府组织。国家通过行政组织及其活动来体现政权的性质，保证宪法和法律全部、正确地实施，实现对国家事务、社会事务的领导和管理。在国家政治上层建筑的范畴里，行政组织具有突出的地位和作用，是国家机器的重要组成部分。行政组织活动是国家活动的基本形式和主要内容之一。国家行政组织以自身具体的行政管理过程和管理方式最直接地表现国家职能的性质和形式、存在和行使：一方面在本质上是统治阶级推行其意志的工具，另一方面在形式上是社会和公众利益的正式代表者和管理者。其阶级职能在执行社会职能的过程中得到体现。（《马克思全集》第十二卷第195页）由于行政组织在国家政治、经济、社会生活中的独特地位，以及人们对这种组织的较为深入、广泛的研究，与组织学相联系，行政组织理论在事实上已经成为行政管理学的几个重要的分支学科之一。在我国，从理论和实践的结合上加强对行政组织的研究，对于深入进行行政管理体制改革，提高各级各地政府行政机关的管理水平和行政工作的效率，都有着十分重要的意义。组织的含义从人类社会群体的角度来看，所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的的而有意识建立起来的人类群体。组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。组织结构图组织（两个以上）目标人际关系

人特定的组织的产生组织的产生、其方式因组织的性质不同而异。大致可归纳为下列四种：1、经超人权力的世俗化或惯例化结果而产生。从人类演变的历史看，当社会演变到某一阶段时，旧的伦理体系、行为规范及社会关系遭到破坏，而新的伦理体系、行为规范及社会关系又未建立起来的期间，会使人类生活失去凭依，社会秩序也会陷入困境。此时人类中的先知先觉分子登高一呼，群体响应追随，便产生了新的社会运动。但社会运动本身并无组织又欠纪律，因而运动的领导者为了运动能延续起见，须将其运动设立有形的组织，规定行为标准，以约束纪律与行为。此种组织化的结果，使超人权力成为世俗化与惯例化，于是有形的组织体系乃告产生。以此种方式产生的组织，大都为政治性的组织，其目的在于恢复社会秩序及维护社会秩序。2、利益相同的人为了利用团体的力量以增进个人利益集结而成组织。人的行为目的，也可以说是为了谋取某种利益，但在追求利益的过程中，个人力量终究有限，常感人单势孤力不从心，于是自然地回集结利益相同的人组建团体，并通过团体的力量来追求个人的利益。如工会、商会、学会等的产生均属其例。中华全国总工会网站3、由组织的分化而产生的组织。社会是不断进化的，各组织的业务也是日趋繁杂的，业务的增大即会走向专业的分化，由于专业的分化则必须设立新的专业组织来负责。如中央政府部委中的某一司或处，由于业务的增加与专业化的结果，使该单位更趋重要，不仅增加其人员与经费，且将其从原有组织中脱离而成为较具独立性的机关（如改称为署或局），此乃属常见的现象，也是产生组织的方式之一。/question/77270918.html?fr=qrl&cid=84&index=14、集结理想相同的人而成组织。人除了顾及自我利益外，也会顾及全人类或一个国家或一个社会的整体利益，凡是有顾及整体利益理想的人，为了实现理想及争取大多数人的支持，也会组成团体，再通过团体力量来谋求整体利益的实现。组织的效能（一）组织效能的含义1、以往学者的看法。他们认为组织至少应有下列四种效能：（1）获得最大的利润。即通过组织的运用获得最大的利润，如不能获得利润或所获利润不大，均不认为已发挥效能。（2）提供有效的服务。即通过组织的运用，能向社会及顾客提供有效的服务者，认为已经发挥效能，如不能提供服务或只能提供并不有效的服务时，则效能没有发挥。（3）提高生产量。能提高生产的组织，认为已经发挥效能。（4）提高成员士气。不能提高成员士气的组织，认为效能没有发挥。2、近代学者的看法。最能代表组织效能看法的近代学者有以下三位：（1）帕森斯认为组织应有下列四种效能：A达成目标。组织必须能达成预定的目标。B适应环境。组织必须能适应外在的内在的各种环境，当环境有重大变更时，组织必须能及时作必要的调整，以保持与环境间的平衡。C内部统合。组织内部虽须区分单位，划分层次，但组织仍属一个整体，平行单位与上下层次之间，须能发挥统合作用，以免内部发生冲突。D形态维护。一个组织虽须保持对环境的适应，但其基本形态结构仍应予以维护，不使有过大的改变。（2）贝尼斯认为组织的效能应用下列四种标准衡量：a适应能力。即弹性地应付环境的需求，以发挥解决问题的能力。b认同意识。即成员对组织本身的了解，如组织的目标是什么，应做些什么，成员与组织的目标是否一致，成员对自己的职责是否了解等。c面对现实的能力。即对组织外在环境的觉察能力与正确辨认的能力，并能采取因应措施。d组织内部的统合与协调。即通过内部的统合与协调，以避免各部门工作目标的相互冲突。（3）谢恩认为组织的效能，应以其适应、生存与成长的能力来衡量，凡是有此三种能力的组织，认为已发挥效能。此三种能力又成为一个因应的循环，在循环过程中包含下列6个步骤：A组织感到内在或外在环境中发生了变化。B输入有关这些变化的资料给组织中的有关部门。C根据所得资料，对组织内部作必要之新的变化。（改变）D将组织内部的新改变稳定下来，并排除所发生的不良副作用。E输出符合内在与外在环境变化的新产品，新服务等。F进一步地观察内在与外在环境的情况，以认定组织本身所做之适应的改变是否以获成功。（二）影响组织效能的原因组织虽应有前几项所述的效能，但事实上有些组织并没发挥这些效能，其原因通常有：1、组织受着环境的限制。组织虽应适应环境，但有时环境对组织的影响却使组织难以做有效的适应，因而限制了组织的生存与成长。此种环境又有大中小之分：A大环境：包括国家社会的文化、政治、经济等三大系统，对组织的影响是全面的。B中环境：包括供应、市场、分配、信息系统、竞争、技术、服务及团体压力等次级系统。C小环境：包括组织内的组织结构、工作、人力、权力、联系等再次级系统，这些再次级系统，在大环境与中环境的范围内，决定了组织的特性。2、组织在适应环境的循环步骤上发生了困难。如在前面所述谢恩所指的6个步骤中发生了困难：A组织无法察觉到环境的改变，或虽察觉但不正确。B无法将有关的资讯适时传送到组织内的负责人。C无法使原有的作业系统作必要的改变。D没考虑到因作业系统的改变而造成的其他影响，及无法将已改变的系统予以稳定。E无法输出新产品、新服务或新资料。F无法认定此种改变是否确已成功。上述6个步骤中的困难，只要任何一个发生困难，就会影响到组织效能的发挥。3、统合协调发生问题。尤其是规模庞大的组织，计划众多的组织，如在统合协调上有了问题，则使各部门的工作目标发生冲突，增加人力、财力及时间的浪费。（三）发挥组织效能的措施1、建立管理资讯系统。为保持组织对内在及外在环境变动的警觉与了解，及遇到环境有变动时能将有关变动实况快速传递至有关单位与人员，以便采取因应措施。2、保持组织稳定与弹性的平衡。组织过于稳定而无弹性，将无法适应环境的变动，以至组织僵化，严重影响到组织效能的发挥。如组织过于弹性而不保持某种程度的稳定，同样会使陷于混乱，影响员工情绪，以致有碍于组织效能的发挥。因此保持稳定与弹性间的平衡非常必要。保持平衡的方法可采用中上层次的结构偏向于稳定，低层次的结构偏向于弹性。3、强化意见沟通与统合协调。组织内各种措施的改变与调整，是保持组织的适应、生存与成长所必须的。但改变与调整措施时，如在意见沟通与统合协调上没有充分的准备与切实执行，极易引起员工的抗拒与纷扰。因此意见沟通与统合协调工作必须强化。4、激发员工的工作意愿与潜能。组织效能的发挥，主要依赖于员工，尤其是员工的工作意愿能否提高，员工的潜能在工作上能否发挥，影响组织效能的发挥更大。因此，在管理措施上需要采取有效措施，激励员工提高工作意愿，再进一步使员工的学识，经验、才能、在工作上获得充分的发挥，以顺利达成组织目标，也使员工在心理上获得更多的满足与成就。行政组织的含义广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企业事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，体现统治阶级的意志，行使行政权力，执行行政职能，推行政务，管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。行政组织的基本要素1、物质要素。（1）人员：行政组织是由各种不同专业、水平、年龄的人按照行政组织目标、职能组合起来的。没有具体的人员，也就没有行政组织。所以，行政组织的第一个物质要素就是人员。人员是行政组织的主体、核心。（2）经费：离开了经费，行政组织就会陷于瘫痪，组织的各项活动就无法开展。经费是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。（3）物质设备：即行政组织开展活动所必须具备的技术设备、工具、所必须耗费的各类材料和能源。2、精神要素：（1）目标：行政组织是根据一定的目标设立的，其一切活动都是围绕着组织目标进行的。目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。它从本质上反映了组织的基本功能。（2）权责结构：权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元、以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。它是为实现组织目标而进行的权责关系安排，是各个组织的一种特殊的人际关系。（3）人际关系：人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性、积极性，能否有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。行政组织与其他社会组织的区别我们主要分析行政组织与企业组织、事业组织、群团组织的区别。1、管理对象不同：企业事业组织只是以本组织为管理对象，群众团体也只管辖本群团所联系的那部分群众的有关事宜；而国家行政组织除管理自身外，更重要的是管理社会公共事务，以全社会的公共事务为自己的管理对象。2、为社会提供的服务内容不同。企业组织以从事物质、非物质商品生产和流通为活动内容；事业单位以从事非物质生产、为社会提供精神产品和劳务服务为主；群团组织是为自己所联系的群众提供某些福利和一定的行为规范；行政组织则为社会提供各种行为规范、社会各项事业发展的目标及达到目标的重要措施。3、活动的依据不同。企业组织主要以商品生产的价值规律和各自社会中的基本经济规律为自己活动的依据；事业单位主要以自己所特有的科技、教育、文化、艺术、新闻、体育、卫生等各项事业的发展运行规律为其活动依据。行政组织以国家权力运行规律为自己的活动依据，具体而言，就是以国家法律作为活动的依据和准绳。因为法律是国家权力的象征，依法行政是行政组织的重要特点。4、活动的目的不同。八、行政组织的功能行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织、在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。1、政治功能：指政府行政组织通过一系列的政治活动，防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶级的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理各个阶级内部及其相互之间的各种关系，进行民主法治建设，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序。它最集中地体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。2、经济功能：我国处于社会主义初级阶段，组织经济建设更成为行政组织最主要、最基本的功能。3、文化功能：一方面加强思想政治工作，另一方面大力发展教育、科学、文化艺术等各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。4、社会功能：（1）提供社会保障。（2）促进公正的收入分配。（3）控制人口增长。（4）环境保护。行政组织在行政管理中的作用1、行政组织是行政管理的主体。没有行政组织这一行政管理活动的主体，政府的行政管理就失去了具体的承担者、实施者，政府就无法行使其行政职能，履行其国家管理的职能。2、行政组织是行政人员发挥作用的物质基础。第一、行政组织是行政人员的载体，没有行政组织就没有行政人员，更谈不上行政人员作用的发挥、行政管理活动的开展和政府职能的执行。第二、组织的纵横结构，机构设置，权责分配是否科学，组织制度是否健全，又是性质人员能否发挥正面作用的关键；它是性质人员之间分工是否明确、合理，合作是否协调，沟通是否顺畅、关系是否融洽的物质保证。它关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效的开展工作。第三、行政组织实现了整合作用。把成千上万孤立的行政人员聚合到了一起，通过分工与合作，将孤立的个