我国廉政制度的发展与思考

我国廉政制度的发展与思考

一、廉政社会保障功能的提出最低生活保障是指政府通过补贴或实物租赁，向符合城市居民最低生活保障标准的家庭提供符合本国最低生活保障标准的住房，使生活困难的家庭能够提供社会保障性质的住房。它的功能是通过独特的供应、批准、保护和退出机制，为城市低收入者提供住房保障，维护城市弱势群体的居住权，完善社会保障体系，实现社会公正。我国的廉租房制度始于1998年,历经了十多年的发展,取得了颇为显著的成效,使得廉租房的社会保障功能得到了较好的发挥。而现实中,基于种种原因,廉租房社会保障功能的发挥依然在各个方面受到不同程度的制约,使得廉租房日益成为舆论关注的焦点以及政府干预的重心。在我国学界中,有关廉租房社会保障功能的论著颇丰,然而其中以规范分析方法居多,鲜见实证分析的方法。为此,本文即为弥补该领域上述缺陷的一个尝试。借助Excel2007及SPSS15.0等统计软件提供的分析工具,本文通过对廉租房社会保障功能的实证考察来分析其在现实中存在的问题,并针对具体问题提供相应的解决对策。二、调查方法和数据来源为了提高研究结论的针对性和科学性,“廉租房社会保障功能实证研究”课题组(以下简称课题组)于2010年1-2月在全国范围内对颇具代表性的一二三四线城市的廉租房社会保障功能进行了历时2个月的大规模田野调查。在开展田野调查前,课题组对调查问卷进行了深入的研讨,数易其稿,最终结合试调查的反馈结果定稿。调查问卷包括8个题目,题型采取选择题、填空题以及问答题相结合的形式,以充分反映廉租房在供应、准入、保障以及退出机制中社会保障功能的发挥现状。课题组在确定调查地点和调查对象时采用了多段抽样与自然抽样相结合的抽样方法:首先,根据我国现行的经济发展现状,选取了颇具代表性的的一二三四线城市作为调查地点,即以北京、上海为一线城市代表,以重庆、四川成都、河北石家庄、山东济南等6个城市为二线城市代表,以江苏南通、河北沧州、山东东营等10个城市为三线代表,以江西瑞昌、云南红河、吉林延吉、河南漯河等12个城市为四线城市代表;其次,根据各市的地理位置以及经济状况等因素选取2个区,最后在每个区的廉租房住户中随机抽取2名进行调查,以对廉租房在全国范围内的社会保障功能的发挥现状做充分的了解。通过调查,课题组共回收有效问卷120份。课题组在对调查问卷进行整理后,将有效数据输入Excel2007及SPSS17.0等统计软件中对在各线城市获得的样本(如图1所示)进行数据处理并得出统计结果,并依据统计结果探究现实中存在的廉租房社会保障功能问题。三、供应机制供应函数分析通过数据的调查、整理和归纳,笔者从廉租房制度的运作机制中提取了四类变量,构建起研究的基本分析框架:(I)类变量主要以表述供应机制为目的,以房屋来源为例,通过运用慈善捐助、政府出资建设、政府出资购买旧房以及房地产商与政府协议建设等变量来反映供应机制的问题;(II)类变量主要以描述准入机制为目的,分别从准入机制与当地房价的关系以及准入机制的内部差异两个维度来分析准入机制存在的问题;(Ⅲ)类变量主要描述控制机制为目的,以转租继承、拆迁补偿以及变通模式作为过程控制、风险调节以及反馈调试三环节的代表,科学地揭示廉租房控制机制存在的问题;(IV)类变量主要以描述退出机制为目标,主要通过对退出机制总体分析来发现退出机制当中存在的重大问题。下面,本文就围绕着这四类变量展开。(一)结构的失衡影响廉政供应的社会化供应机制是廉租房发挥其社会保障功能的起点。而在廉租房供应机制中,以房屋来源最为典型。笔者以廉租房的房屋来源(如图二)为例对供应机制的分析,发现该机制中存在以下问题:其一,政府在供应机制中处于主导地位,其他社会主体的参与度低。当下,在廉租房的供应中,政府一直扮演者重要角色,发挥着举足轻重的作用。如图二所示,在廉租房的房屋来源中,由政府出资的比例在各线城市中占的都达到50%以上,尤其是在三、四线城市分别达到70%和65%,而其他社会主体的供应比例都在50%以下,尤其是在三、四线城市其比例均低于40%。这就意味着在供应机制中,政府的主导作用依旧凸显,其他社会主体对廉租房供应的贡献率较低,此种情状影响了廉租房供应的社会化,不利于制度性供应机制的形成。其二,政府的积极性不高,房屋建设效果不佳。在廉租房供应中,政府的积极性的高低与出资建设比例的高低正相关。而当前在全国廉租房的来源中,政府出资建设在一二三线城市的比例分别为33%、33%、35%及27%,均低于40%(如图二所示),这就意味着政府在廉租房供应中仍然“缺位”,这给廉租房建设的推行带来了较为严重的困难,在一定程度上对廉租房的居住质量产生消极影响,不利于租户住宅权的实现。其三,地区差异较大,供应机制运行不均衡。目前,各线城市廉租房的主要来源皆不相同。如图二所示,一线城市的主要来源为政府出资建设(33%)和房地产商与政府协议建设(33%),二线城市的主要来源为政府出资建设(33%),三线城市的主要来源为政府出资购买新房(35%)和政府出资建设(35%),四线城市的主要来源为政府出资购买旧房(38%)。这意味着,在廉租房的来源中,地区差异已然凸显;而由此折射出廉租房供应机制中较大的地区差异,不仅影响了供应机制的均衡运行,而且会对扩大由经济发展带来居民生活水平的差距。(二)现行准入条件确立的科学性准入机制决定着廉租房社会保障功能的发挥方向,是在廉租房领域实现公共服务均等化的有效手段。而要充分发现准入机制的存在的问题,需从外部联系和内部因素两个维度进行探究。而通过准入条件与当地房价的比较分析以及准入条件的内部差异比较,我们发现准入机制存在以下问题:其一,人均住房面积条件确立不科学,准入机制整体上有待提高。廉租房的准入条件主要包括收入准入和人均住房面积准入两部分构成。而准入条件确立是否科学,与其当地房价的相关性息息相关。当前,家庭人均收入准入标准确立较为妥当,但是,人均住房面积准入条件不甚科学,这一点在运用线性相关分析(1)中得到了证实。如图三所示,笔者发现,准入收入与当地房价的相关性较高(Pearsoncorrelation=0.887>0.5),而准入面积与当地房价的相关性较低(Pearsoncorrelation=-0.418>-0.5)。这就意味着准入面积的确立不甚科学,在在整体上使得准入机制在廉租房社会保障功能中难以发挥应有的效用,这在一定程度上引发了人们对于准入面积标准存废的反思。其二,各地准入收入条件差异较大,影响百姓公平地分享廉租房带来的社会福利。目前,我国一二三线的廉租房准入条件标准在各地存在着显著差异。通过对各线城市的收入准入标准进行独立样本T检验(2)时,笔者发现,仅就一四线城市而言,地区间准入收入差异便极为显著(方差相等(Sig.=2.419>0.10),Sig.(2-tailed)=0.036<0.05))。尽管准入收入条件差距是由当前的经济差距所导致的必然结果,但是,长此以往,必然会影响百姓公平地分享廉租房所带来的社会福利,扩大经济发展带来的住房保障的机会不均。(三)廉政产权的界定控制机制是充分发挥廉租房社会保障功能的保障手段,其由过程控制、反馈调试以及风险调节三个环节构成。故我们分别以转租继承、变通模式以及拆迁补偿为过程控制、反馈调试以及风险调节三环节的代表,发现廉租房控制机制中存在以下问题:其一,廉租房产权界定不甚明确,政策执行难度加大。西方经济学家曾指出,当一种公共产品具有竞用性,很快会被过度使用,从而酿成“公地悲剧”。众所周知,廉租房是社会公有的保障房,具有因准入机制带来的竞用性,很容易引发租户对其的滥用。故需通过控制机制对廉租房的产权界定清晰,方可防止出现租户在廉租房领域“搭便车”。而当前,我国各地廉租房产权的界定依旧模糊,这为租户对廉租房的私用提供了机会。一方面,在廉租房的转租问题上,笔者发现规定不允许转租的仅占50%,从而打开了为廉租房在财产领域私用的缺口;另一方面,在廉租房的继承问题上,笔者发现规定不能继承的仅占50%,从而为廉租房的私用赋予人身属性。此种状况意味着各地廉租房的产权界定认不清晰,这会扩大租户对廉租房的私用程度,从而加大廉租房政策的执行难度。其二,变通政策过分单一,政策执行效果受阻。灵活的变通模式,是通过使廉租房制度适应当地需要来提高廉租房制度执行效果的有效途径。然而我国各地的廉租房变通模式过于单一,严重影响了制度的适应性,这主要体现在占主体地位的保障措施方面。而如图四所示,在一线城市主要政策为实物配租(50%)和廉租房补助(50%);二线城市的主要政策为廉租房补助(65%);三线城市的主要政策为亦为廉租房补助(28%);四线城市的主要政策仍然为廉租房补助(58%)。这就意味着各地廉租房的反馈调试功能没有得到很好的发挥,长此以往,会削弱政策的灵活性,阻碍政策的执行效果。其三,拆迁补偿缺乏,政策执行风险扩大。“系统再生产的条件需要依靠各种结构性特征,而这些结构性特征的运作恰恰是要否定它们的原则”,故在廉租房制度的运行中,制度风险亦会发生。因此,为了保证廉租房制度的稳定运行,需要在控制机制中建构包括拆迁补偿在内的风险调控机制。而当前,我国廉租房的拆迁补偿缺乏,增加了廉租房制度风险,给租户住宅权的保障带来了不确定性。如图五所示,在我国一二三四线城市中,规定廉租房拆迁补偿的比例分别为0、33%、17%及40%,均在40%(含40%)以下。而由拆迁补偿缺乏折射出我国的廉租房风险调控机制的缺失,在一定程度上扩大了廉租房制度的执行风险,给住户居住权的维护带来了困难。(四)廉政退出机制未得到全覆盖廉租房的退出机制,是廉租房社会保障功能发挥的效力保证。而从宏观角度看,我国各线城市,规定廉租房退出机制只占77%,廉租房退出机制仍未得到全面覆盖。这不仅制约了我国廉租房社会保障功能的发挥,而且严重影响了住房领域的社会公平。四、制度发挥的限制与限制结合实际调研数据分析出来的问题,可以发现廉租房制度社会保障功能的发挥,既受现实条件的制约,也有诸多制度问题的阻碍。因此,在寻求完善廉租房社会保障功能的有效途径时,必须兼顾既行路径的影响、巩固有利成果,又要能够切合实际情况有所突破和创新。(一)完善相关政策，建立长期有效的财务管理机制1.加大支持力度,引入市场资金运作一方面,政府需继续扮演廉租房建设的重要角色,保证廉租房供应的有效性。其一,中央政府应设立廉租房保障的转移支付,均衡地区差异。当前,各地地方廉租房供应差异较大,不利于供应机制的均衡运行,因此,中央政府应设立廉租房保障的专项转移支付,发挥财政的均衡功能,保证各地公民实现住房保障领域的公共服务均等化。另一方面,地方政府应逐步增加财政预算,扩大廉租房覆盖面,在实现对住房特困家庭保障的基础上逐步扩大到住房困难家庭,以及其他阶段性住房支付能力严重不足的人群,如刚毕业的大学生,未来收入预期较高,虽即期收入高于最低工资标准,但住房支付能力的积累不够,短期存在住房困难,低租金的廉租住房可以解决他们在成家立业或异地居住初期面临的经济困境,激励他们努力实现人生创业目标。其二,引入市场资金运作,促进供应机制的社会化。在我国市场经济体制越来越健全的背景下,可以引入市场化的资金运作,减轻政府一肩独挑的压力。具体而言,在对待廉租房的建设上,国家应该进一步提高用于廉租房项目贷款的优惠政策或者增加补贴。政府还可以主导建立相关的基金制度,纳入行政管理体制,建立专项用于廉租房等社会保障性住房的资金投入。还可以对私人金融机构进行补贴的计划,扶植和鼓励私人金融机构向公共住房开发商提供低息贷款。此外,由政府与私人合资开发也是一种分流资金负担的融资模式。使廉租房逐渐过渡到由地方政府投资建造为引导,私人建筑商、银行、非盈利的住宅社团和私人捐助等相配套诸多途径并举的模式,有效缓解廉租房发展后劲疲软、供给不足的局面。2.引导多种准入标准的模式如前文所述,廉租房的准入条件主要包括收入准入和人均住房面积准入。而家庭人均收入准入标准更能反映实际困难情况,对低收入家庭的廉租房补贴和救助更加与廉租房的社会保障性相契合。因此,应该积极引导政府在确立廉租房准入标准时以人均家庭收入准入为主,综合考虑人均住房等其他条件。此外,尽管各地经济发展水平不一,但是同属于一个发展水平的城市之间的准入标准不应差别过大。政府在制定准入标准时,应能维持地区间的相对一致。在此基础上再逐步缩减一二三线城市之间的差距,维护整体社会公平。3.动态跟踪管理其一,完善廉租房监管,提高控制机制的刚性。要完善廉租房的管理监督机制,首先应建立廉租房分配的申报、审核、公示制度,加大社会监督介入的力度,保证信息的真实性与公正性,依靠社会的监督来弥补制度上的漏洞。其次,加大对虚报者的惩处力度,对居民个体家庭的欺瞒行为给予相应的处罚,从源头上消除机会主义。再次,应实施动态跟踪管理。对居民家庭状况和廉租房使用状况实行定期核查,解决廉租房转租、继承问题。最后,应该明确拆迁廉租房的补偿标准,维护廉租房住户的住房保障权。如此而来,方能清晰界定廉租房的产权,加强对廉租房使用的监管,提高廉租房的使用效率,保障真正需要住房保障人群正当权利的实现。其二,推动政策创新,增强政策执行力。中央政府应鼓励地方采取符合自身情况的廉租房政策变通模式,提高廉租房政策的适应性,提高政策的执行效果,保证制度的有效实行。此外,中央政府应当增加廉租房变通政策的可选项目,并指导地方政府构筑包括货币补贴、实物配租在内的保障方式组合模式,避免变通政策的单一化,提高廉租房制度的可行性。其三,设立廉租房制度风险基金,防范制度风险(1)。当前,我国的廉租房制度缺乏包括拆迁补偿在内的风险调控机制,增加了廉租房制度的不确定性。为此,我国应为廉租房制度设立风险基金,补偿由意外事件带来的对租户住宅权的侵犯,在保证政策延续性的同时,为租户住宅权的侵害提供救济途径。4.执行力度不够在当前,我国廉租房政策的退出机制仍不