英国住房保障政策的演变

英国住房保障政策的演变

一、英国的住房政策在世界范围内，19世纪之前的居民主要依靠市场自发的调节。19世纪后,劳动人口向城市聚集,住房需求急增。英国是世界上最早出现住房问题的国家之一,也是最早实现政府干预住房市场的国家。英国1919年颁布《住房法(TheHousingActof1919)》,明确规定住房问题属于公共事务,应由国家对公共住房提供支持,地方政府应发展房屋租赁和销售市场以满足工作人群的住房需求。1919-1939年,英国通过一系列住房法案来促进这个目标。二战期间英国100万人口在战火中失去住房,400万套住房受到不同程度的破坏。战后,地方政府承担起主要的建房任务(John.Thornhill,2010)。20世纪60、70年代,英国的住房政策由两部分组成:由市场向那些有负担能力的人提供住房,而国家则为其他的人提供住房(阎明,2007)。1971年时住房总量中政府公房占1/3,其余为私人和非盈利组织所有(郝益东,2009)。1979年起,英国住房政策再一次有了较大转变,撒切尔政府大力改革英国的公共租赁住房制度,施行“公房私有化”政策,历史上第一次开始削减公共住房的比例。180万套社会租赁房通过优惠购买权政策(RighttoAcquire,RTA)转变为私有房产(John.Thornhill,2010)。经过多年的实践和改革,英国的住房保障制度已日渐成熟。1997年至今,英国住房政策以“准市场(quasi-markets)”为主要形式。2004年起,私营房地产商得以介入社会公房建设,《2008住房复兴法案(HousingandRegenerationAct2008)》准许盈利机构登记成为社会公房提供住房者(John.Thornhill,2010)。供应逐渐转向市场机制,体现了较少的国家干预;同时通过社会保障部门保证了弱势群体的住房问题,实现了市场机制与政府干预相结合的较好方式,既发挥了市场机制的效率,又弥补了市场解决居民住房特别是低收入者住房困难的缺憾(唐黎标,2007)。二、主、副产物主的转变英国的住房保障政策从房产开发建设扶持为主逐渐转向以促进消费的补助为主,住房供给从政府公房承担主要责任逐渐转向市场机制主导,期间伴随着大量公共住房的私有化。(一)国家公共住房协会和住宅协会的租赁津贴1.优惠购买权社会住房(政府公房及住房协会所有住房)承租人在购买所租赁的房屋时可以享受房价优惠,优惠幅度取决于房屋所在地区、房屋价值以及购买份额。折扣项目分为两种:地方政府公房的优惠购买权项目(RighttoBuy,RTB)和住房协会的优惠购买权政策(RighttoAcquire,RTA)。(1)政府公房的优惠购买权项目:是提供给居住满2年以上(或自2005年1月18日起满5年)租户的。此外,产权被移交至住房协会的原政府住房的承租人可享有保留购买权。房价折扣数取决于两方面因素,租住期和房屋所在地区。租住期越长,则折扣越多;但不同地区有不同的折扣上限,从1.6万英镑到3.8万英镑不等。这个项目的购房者如果在购房后5年内出售该房,则必须退还优惠部分。(2)住房协会的优惠购买权政策是针对住房协会2年以上(或自2005年1月18日起5年以上)租户的购房折扣。房价优惠幅度从9000到16000英镑不等(不同地区具体优惠比例和限额不同)。2005年1月18日之后,若购买5年内出售住房,则需要退还部分或全部折扣。(3)某些地方政府还会实行现金激励项目(CashIncentiveScheme),为政府公房租户提供资金,使其搬迁到一个较小的住房居住,政府得以将空出的房屋提供给等候的其他申请人。该项目旨在使更多的政府公房出租,以满足住房需要,同时帮助租户在私有房地产市场上购买住房。2.解决了社会住房市场波动,使其更加符合政策英国大量社会住房以此种折扣方式出售,许多居民一直居住在这样的房子里。有关报告显示,政府公房的优惠购买权压倒性地成为英国自1980年以来的最主要的低收入住房来源(Barker.K,2003)。连同其他政策一起,低收入居民的住房情况得到关注和改善。公房出售的收入成为最大的一笔来自于私有化过程的收益(spInK,2005),自1980年至2005年提供了22亿英镑用于公共支出,极大改善了政府财政状况,使得政府能够在不增加税收的情况下进行其他项目的投资。以苏格兰为例,1980年10月1日至2005年末,约有454000套公房售出。图1显示,社会住房年销售量在1989年达到峰值40000套,此后迅速回落,2002至2003年间开始回升,高于16000套。原因可能是2001年RTB规定的变动,也有可能是房地产市场波动引起的。(ScottishExecutive,2006)(2)房、房的转移1981年,苏格兰少于40%的住房为个人所有,到2008年之前,已经升至60%;而政府公房由1981年的37%左右降至少于20%(见图2)。1988年的《住房法》,允许租户通过自愿投票,将其居住的公房整体转移给住房协会。住房转移的结果是地方政府在社会住房供给中的地位下降,而住房协会对于公共住房供给的地位逐渐上升。英国其他地方也有相似的趋势(见图3)。(3)不同地区和就业安置量大,导致住房供给不足,或者使其“行”“放”1980年左右开始,英国的新建住房无法替代逐渐减少的房产存量,公房出售的收入被用于偿还建设市政公房的债务,或者地方当局的借款(见图4)从而导致现有的社会住房存量无法满足对公共住房租赁的需要,尤其是在房价较高、人口密集的伦敦和英国南部地区,(FitzpatrickandPawson,2007)。由于住房销售的巨大的地区性差异,导致剩余的公房存量集中于就业机会少的不发达地区,而某些地区则出现供不应求(见图5)。政策调整之后,新房建设从1995年开始超过售房量。此外,投机者的进入使得购房成本上升也是该补助政策实施过程中出现的问题,有些观点甚至指出,该政策促进了英国房市泡沫的形成。(二)住宅购买融资项目1.软件产品项目设立购房款资助项目的目的是为了帮助公房租户以及那些住房等候者买到自己的房屋;使社会住房存量有更多的空余,以满足住房紧缺地区的需要,减少住房等候者并将空房提供给最需要的人。1998年8月公布、1999年4月开始实行的HomeBuy项目针对的是年收入少于60000英镑,无法购房的居民。该项目覆盖英格兰的所有行政区,由指定住房协会HomeBuyAgent来实施。该住房款资助项目包括四种,受益人首先必须符合以下四个条件之一:首次购房者、无法购房的原户主(如与合伙人解散)、住房协会或市政公房租户和关键工作者(即在公共部门提供重要服务的工作者,包括英国国家卫生局职员、教师和医务人员、警务人员、社会工作者、教育心理学家和治疗师、地方政府规划师、消防队员、国防部工作人员等)。(1)产权分享型:半租半买新建购房项目是传统的产权共享(SharedOwnership)项目,自2006年更名为“新建购房项目”。对于英格兰某些地区的特定新建房产,英国采取新建住房项目,以产权分享的形式(也称为半租半买形式)推动居民分步骤买房。即先以抵押贷款或存款方式购买25%~75%的产权(以低于市场的折扣价格,但逐步购买过程中随市场价波动),其余部分仍继续付房租(初始房租不会超过房产的3%),此后可逐渐提高产权份额,直至购买下整套住房。与直接购房项目相同,大多数情况下,还需要支付如印花税等其他费用。(2)住房销售中的产权分享2006年4月起,对于不满足折扣项目(包括RighttoBuy和RighttoAcquire)条件的社会住房租户,若为5年以上的公房租户、房东愿意参与该项目且住房为指定类型(非专为老年人、残疾人士准备的福利住房),则可以通过该项目以产权分享形式购买至少25%的产权,其余部分仍付房租(但并非所有地区加入该项目)。购买产权的折扣数从9000至16000英镑不等(最高折扣数等同于RTA项目),取决于所在地区以及购买份额。例如,若购买一处价值20万英镑的房子50%的产权,全部产权有16000英镑的折扣,则将得到8000英镑的折扣,以92000英镑购得所需要的份额。若产权要在5年内售出,产权持有人需要根据出售时间退还全部或者部分折扣。(3)住房销售中的“权益贷款”该项目从2009年开始实行,是产权分享的另一种形式。它通过由政府和提供房产的开发商共同提供的高达房价15%~30%的“权益贷款”(equityloan)来帮助首次购房者在房价较高地区购买特定的新建住房,剩余至少70%的房款购房者需要通过抵押贷款或者存款支付。此外,大多数情况下,购房者还需要支付购房的其他费用,如印花税等。如果将住房出售,则需要偿还贷款,并且“权益贷款”的提供者和贷款人共同从资产的升值中获利,即房屋出售时可以根据占有产权份额获得利润;提前还贷可以采用以市场价购买更多产权的方式。获得“权益贷款”的第6年开始,每月向贷款者收取一定的费用。该项目还限制购房者出租所购房产和购买第二套住房,若要出租所买住房或者购买第二套住房必须先偿还“权益贷款(equityloan)”。(4)租期之后的购买从2008年7月开始,对于无法通过抵押贷款购房的居民,政府还实行一项租金补贴政策。符合要求的申请人以80%的折扣租得住房,租期可达5年,并且在租期内有优先购房权。这就给了购买能力低的居民,积攒足够经济能力后再买下整套住房的机会。当5年租期结束后,可通过新建购房项目(NewBuildHomeBuyScheme)购买部分产权。若依然无法支付部分产权的购买,则房产主可能考虑延长租期。2.社会盘问:新建造林项目竞争项目已继续消失2009年至2011年,仅直接购房项目(HomeBuyDirect),已有30亿英镑投入,提供了约1万套住房。表2显示了英格兰2003-2009年购房款资助项目(HomeBuyscheme)的出售情况。从图6可以更清楚地看出,HomeBuyScheme从2003—2009年呈现曲折上升,其中新建购房项目(NewBuildHomeBuyScheme)贡献最大,但是在2008-2009年贡献比例下降;开放市场购房项目(OpenMarketHomeBuy)从2006年开始结束平稳的上升趋势,在2006-2008年持续处于低谷,2009年开始恢复;社会购房项目自实行以来销售量很小。总体来看购房款资助项目是基本成功的。从实施第一年的Homebuy贷款额度分布来看,大部分购房者用贷款来支付75%的房款,但同时有三分之一人群有能力用自己的储蓄支付相当一部分的房款(表3)。从购房者的构成来看,登记社会房东的租户占了多数,住房等候者占了约五分之一。很多房产主认为该政策积极帮助了他们的租户,特别是在一些折扣项目(DiscountScheme)(包括RighttoBuy和RighttoAcquire)没有覆盖到或者房价较高的地区。同时,房产主可从房屋销售中获得再投资的资金。(2)没有法律上的原因将发生重新犯罪。自然也在基本的生活中我国同任何政策一样,这些项目也会有一些风险。这些低收入居民通过抵押贷款购买了住房后,个人财务状况一旦发生问题,不仅不能按期支付贷款,连基本的生活都会带来很大困难。同时,由于有众多的机构提供各种不同的项目,如果没有有效的市场和监管机制,很可能会出现一些混乱的情况。事实上英国政府在项目实施初期也曾为此困扰(AlastiairJackson,2001)。(二)第一个项目菲菲1.住房销售中的部分产权共享模式该项目旨在通过抵押贷款以及政府的力量,帮助年收入60000英镑以下的社会公房租户、关键工作者以及其他首次购房者。首次购房项目中约50%的住房是为关键工作者,如护士、教师、警务人员等提供。由地区住房委员会(RegionalHousingBoards)认定的优先人群有权通过该项目购买其他住房。与其他产权共享模式的政策类似,购房者提供至少为房价50%的贷款和存款,而由政府出资付给建房者其余50%,因此政府享有部分产权。例如,一所价值100000英镑的房产,政府和购房者各享有50%产权,则当房子出售时,政府可以得到售房所得的一半。购房者有权以市场价进一步购买更多产权(至少10%)。从第4年开始,购房者需要缴纳政府出资部分1%的费用,从第5年之后,该费用还会以固定的比例增长,直到达到3%。申请人必须符合以下要求:必须为无法购置新房的合格的首次购房者;申请人无法在距离工作地点适当的距离内购买所需规格的住房;必须提供储蓄证明或者其他有效的资金,用以支付押金(少于或等于5%)、印花税等其他费用;必须是长期住房持有者;此前未拥有任何住房,也没有任何抵押贷款;必须有良好信用记录;申请人必须从一个合法借款者那里获得第一份抵押贷款。2.指导买产权分享FTBI是新一波鼓励住房私人持有政策的一部分。从1999年实行至2007年,帮助超过4万英国居民以产权分享方式买到了自己的房子。FTBI项目使得许多首次购房者能够以50%的房价迈出住房私人持有的第一步。三、英国的住房分配(一)英国的社区与地方政府部2006年5月,英国政府整合了运输、地方政府与区域部(DepartmentforTransport,LocalGovernmentandtheRegions)后成立了社区与地方政府部(DepartmentforCommunitiesandLocalGovernment,CLG),主要负责英格兰地区的社区与住房发展等相关事务。在苏格兰、威尔士等地也有类似部门,北爱尔兰地区则由环境部、财政人事部、健康、社会公益服务以及政策安全部、社会发展部等部门共同负责住房保障事务。(二)国王国王的英国住房社团住房社团(HousingCorporation)是管理保障房基金以及监督住房协会的英格兰政府机构。北爱尔兰类似的机构为北爱尔兰住房办公室(NorthernIrelandHousingExecutive),苏格兰、威尔士地区由苏格兰和威尔士政府履行相同职能。在英格兰地区设有9个办事处,由每个地区办公室执行住房投资。此外,住房社团还有一个研究与市场预测中心,负责提供质量研究、分析先进经验、改革等。不过,从2008年12月1日起,根据《2008住房和复兴法案(HousingandRegenerationAct2008)》,由住房与社区局(HomesandCommunitiesAgency,HCA)和租户服务管理局(TenantServicesAuthority)接替住房社团的职责,前者负责融资与保障房复兴计划,后者负责监管。(三)社区发展和住房建设住房与社区局是英格兰地区负责住房和复兴的政府机构,由社区与地方政府部主办,将住房社团、“英国合伙公司(EnglishPartnerships)”、一部分社区与地方政府部、可持续发展社区研究院(AcademyforSustainableCommunities)的职能集于一身。有超过50亿英镑的年投资预算可用于住房建设。该局计划在2008至2011年投资90亿英镑,与住房协会与私人开发商等合作兴建保障性住房。所有新建的保障性住房必须符合住房与社区局设定的质量与设计标准。住房与社区局已经开始一项在索尔福德(英国英格兰西北部港市)投资1350万英镑兴建100所政府公房的项目。(四)设计公司公司推动社会管理的制度租户服务管理局的职能包括:规范社会住房房东;为住房协会公房以及政府公房的管理设定标准;保障公房租户得到良好的服务。与住房与社区机构分工合作履行好原住房社团的职责。(五)住房协会运作主要来源于年英国的住房协会(HousingAssociation)首次出现于19世纪后半叶,伴随着工业革命时期中产阶级的成长。它是独立的私营非营利机构,为住房需求未得到满足的居民提供低成本的“社会住房”,盈余仅用于现有住房的维护,以及新建住房的融资。经过半个世纪的发展,如今它们是英国公房租赁市场的最大供给方。住房协会日常工作的活动经费来源于租金和服务,从这个意义上讲,住房协会以商业实体形式营运,而不依赖于捐款。住房协会的一个特点是,虽然大部分为付薪员工,但一个委员会或管理委员会通常由志愿者负责。一个委员会可能包括居民、地方当局和社区团体、商界人士和政界的代表。(六)非盈利住房协会nhf英国的全国住房联合协会(NationalHousingFederation,NHF),为私营授权有限公司,其成员为独立的非盈利住房协会,成员数达到1200个,拥有或者管理超过90%英国住房协会公房。四、英国的住房安全(一)住房阶层的两极分化地方政府政策向无家可归的人群倾斜,这已经对非无家可归的申请者造成“挤出”效应。根据Pawson报告,到2004年止,六分之一的政府公房房东有超过50%的新租户为“无家可归”人群(John.Thornhill,2010)。这造成了一个恶性循环,即“无家可归”被当做进入公房的唯一可行路径,一方面由于人们倾向于以“无家可归”者申请而导致统计误差,另一方面也不利于推动住房私有化的进程。此外,住房阶层的两极分化也成为一个社会问题。正如Kleinman所说,“在公众中流行着一种印象,反映在电影电视剧中———地方政府公房使人立即联想到贫穷、社会排斥人群(exclusion)”。(二)政府病员降至1998年的数量降低1980年后新建公房减少,从1988年的242324套降至1998年的179733套,其中政府公房从21451套大幅减少到1058套(Wilcox,2001)。英国人对于私有住房的追求并未减弱,从而导致需求不断增加。(三)责任政府投资,收入的2.从1992年至2007年,英国住房价格上涨了250%,上涨速度几乎为收入的两倍。此外,私人租赁以及公共租赁市场的不平衡、公房分配过程中公平公开的缺失、“夹心层”问题也在实施过程中凸显。五、英国住房政策的总结(一)英国的住房供应失衡英国政府二战后长期在住房领域奉行国家干预主义,大量建设公房,但这种做法一直受到了来自新古典经济学派评论者的强烈质疑(Kleinman,1996)。他们坚持认为只有通过市场机制,加大供给才能满足需求偏好。在非市场机制下,消费者的选择靠政府行政满足,理论上为了社会福利这一目标,政府是最佳执行者;但事实上,政府的管理者往往倾向于生产者(他们有权选举地方议员、工会、政府机关者),而不是消费者。这就会导致效率低下,甚至腐败发生。20世纪80年代初期撒切尔夫人上台之后,由于强大的财政赤字压力,英国政府住房政策的指导思想发生根本改变,总体趋势是加强了公共住房的市场化,减少地方政府持有公房的份额。当前英国政府希望通过提高住房总供给量,使高价商品房和低收入住房都达到供求平衡。在一项名为“可持续社区:所有人的家园”的5年计划中(MalieneV,HoweJ,MalysN,2008),英国政府提出了英国面临的问题和解决办法,并确定了解决问题的时间表。英国政府的最终目标是:人人有个体面的家。政府计划在2020年前新建300万套住房,并且创建繁荣、设施齐全、可持续发展的社区,保证人人有体面的家,并长久生活下去,提高居民生活质量,改善生活环境。然而,住房的供求不平衡成为全国范围内的问题。有些地区高需求、低供给导致购房难,而另一些地区则经历着市场衰退、企业破产。(二)从“供方”转向“需方”在二战后大规模的住房建设高潮之后,目前英国住房总量总体充足。为此在20世纪90年代后,英国住房保障的整体思路是,从对开发商的补贴转向针对特定群体的个人消费者补贴,即从“供方”转向“需方”。这也是国际上住房政策的整体潮流。英国政府通过一系列政策(即前文所述“购房款资助”等项目)帮助首次购房者、公房租户、关键工作者、私人租户购得自有房产,并为那些有可能因为未付抵押贷款而被收回房屋的购房者提供实际帮助。但这一政策是基于英国数十年来居民收入的稳定增长、运作良好的住房金融体系、健全的税收补贴政策框架、城郊发展等因素。(三)确保和谐社会英国政府制定住房标准,以此来保证地方政府和私人建设的社会公房都必须是“体面住房”。一个体面住房至少要在8个方面符合政府的标准要求:积极友善、安全和谐的邻里关系;有效、可信、可靠的社区管理;对气候影响最小,生物多样性保持尽可能完好的生态环境;设计精美、质量上乘的建筑;交通、购物、通讯等配套链接完好的服务;能够为居民提供基本工作条件的可持续发展的地区经济;包括教育、资讯在内的公共和私人服务体系;尊重个体权益的人文环境(ComptrollerandAuditorGeneral,2009)。还有其他诸如房产信息集中公布、房地产市场复兴等措施从各个方面保障居民住房。六、中国的启蒙在住房问题上,英国的情况与中国国情有某些