土地利用规划中存在的问题

土地利用规划中存在的问题

1997年《土地利用总体规划》的制定和实施加强了土地利用管理，整合了土壤资源，优化了土地利用布局。随着时间的推移,土地利用总体规划对土地利用的调控作用并没有产生人们当初期望的效果，城镇建设、工业项目等用地屡屡突破土地规划。这一现象的出现，一方面说明规划实施管理的保障法制、管理机制有待加强；另一方面，规划在编制理论、编制方法上存在的先天不足也不容忽视。笔者通过对1997年县、乡两级土地利用总体规划自身存在的问题对可操作性影响的探讨，希望对新一轮土地利用总体规划编制和实施管理提供一点启示。首先，用途分区弹性不足、刚性有余。县、乡土地利用总体规划要求按照土地基本用途的不同划定土地利用区。在编制规划方案时，一般都是将上级下达的各项控制指标分解落实到土地利用总体规划图件和实地，有多少指标划定多大面积的分区（即：指标数=土地利用区面积）。但这种土地利用区与指标等面积的划分方法值得商榷。第一，不能适应宏观调控的要求。土地利用区是在土地适宜特点的基础上，结合国民经济与社会发展以及今后土地利用结构调整的需要划分的用地区域，是对今后土地利用的总体布局。而按指标定位置、定面积是近期详细规划的要求，不能担负宏观调控和均衡各行业用地的任务。第二，缺乏应有的灵活性。这种简单的机械式的指标定位，常常会受到当时当地经济社会发展方向、领导决策水平的限制，不可能十分精确地预测到今后用地的确切位置。有多少指标就划定多大的范围，会使土地利用区成为刻板的模具。随着经济社会形势、国家政策的发展变化，狭窄的规划空间越来越适应不了这些情况的变化。其次，控制指标刚性不足、弹性有余。无须回避的现实是，目前土地利用总体规划四项控制指标（耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发整理复垦指标）多被突破。这客观上与我国经济快速发展、退田还林、加快城镇化建设和扩大内需政策有关，但是规划控制指标本身也存在着一些问题。一是规划指标体系及有关标准设定的科学性值得推敲。相对于一定的周期，规划目标过高，片面追求规划图面好看，忽视了对实施成本的考虑。二是用于折抵指标的净增耕地难以到位，弱化了建设占用耕地指标的刚性。1997年规划在完成新增耕地指标的前提条件下，剩余部分可以按一定比例折算成建设占用耕地指标。由于土地复垦开发整理规划实施难度大，规划的项目并不能按期实施，而折抵指标早已划入建设用地区，如此通过复垦整理折抵来的建设占用耕地指标无疑是空中楼阁、无本之木。三是控制指标的控制作用没有得到应有的发挥。主管部门并未将年度规划指标，作为实际下达土地利用年度计划和审批用地不可逾越的控制“红线”，而是想用就用，想突破就突破，以致用地指标提前超支，甚至透支，进而导致耕地保有量乃至基本农田的减少。第三，土地复垦开发整理专项规划可行性不强。1997年土地利用总体规划为实现耕地占补平衡，县、乡编制了土地复垦开发整理专项规划。但据调查，土地复垦开发整理规划实施难的情况相当普遍,究其原因是多方面的。一是土地复垦开发整理专项规划中村庄整理目标过高。人均建设用地被要求降低到规定标准，必然导致大撤大并规划方案现象的出现。二是短期内撤并到位不符合实际。一般情况下，房屋使用周期远远大于规划周期。搬迁撤并区内钢混结构的楼房更是一个长期过程，除非有足够优惠的补偿和激励措施。三是政策措施不配套，撤出不便、迁进不易。一方面，被撤并村庄的农户撤出后，进入中心村或城镇就可能远离其承包地，给生产、生活带来严重不便；另一方面，被撤并户跨村组安排宅基地难度很大。由此引发的土地权益分配、土地权属调整、户籍管理、农村土地承包责任制等深层次问题一时难以解决。四是社会的认同度不高。土地复垦开发整理专项规划偏重于对耕地增加数量的要求，某种程度上，忽视了农田质量和生态环境的保护、建设，社会对土地复垦开发整理规划实施的积极性不高。第四，土地利用总体规划的编制和调整缺乏严肃性。土地利用总体规划松散管理、随意调整削弱了规划的严肃性，也影响了规划的可操作性。主要原因，一是规划法制不健全。一方面一些单位和个人，甚至是地方政府领导规划法制意识淡薄；另一方面，尽管法律规定“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”，但对违反规划用地行为却缺少有效的强制手段，致使违规用地屡禁不止。二是地方政府规划职责履行不到位。法律规定，各级人民政府应当组织编制土地利用总体规划，但是，由政府有关部门组成的规划编制工作领导小组和工作班子只是一个暂设机构，并不能综合、连贯地履行职能，基本上是国土资源一个部门实施编制工作。地方政府本该是规划的实施管理者，新一轮圈地热却反映了政府是违反规划的带头者，或是默认者。政府编制审定的规划方案，朝令夕改，自己带头违反，是当前规划实施过程中的最大难题。三是国土资源部门调整规划把关不严。国土资源部门作为规划的具体实施和管理机构，迫于地方政府压力调整规划的情况不在少数，同时有关法律条款之间的不衔接，也给擅自调整规划者以可乘之机。《土地管理法》第四十五条规定，征用基本农田的由国务院批准。第二十六条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。而省级政府一般都将土地利用总体规划的调整权交由国土资源部门。也就是说，只要省级国土资源部门愿意或把关不严，占用基本农田的项目就可以通过调整规划，避开国务院的审批而批准用地。其他不符合土地利用规划的项目，也通过调整规划满足用地要求，以致造成规划围着项目转，项目用到哪儿、规划调到哪儿的本末倒置现象。几点启示。其一，增加用途分区的弹性和控制指标的刚性，实行分区管制与指标控制互补的规划管理模式。区分指标类型，对土地利用分区实行不同的划分方法。基本农田保护指标按实际定位（即：土地利用区=指标），不得以规划调整、上级重点工程为名擅自侵占，经国务院批准占用的必须补划等量同质农田。划定建设用地区，可将非农建设占用耕地指标按一定比例放大到规划图件和实地，形成大于指标面积的土地利用区（即：土地利用区>指标），提高规划的灵活性。建设项目可在合理弹性范围内调整定位，用地面积受非农建设占用耕地指标的严格限制，不得突破。耕地保有量和土地开发整理复垦指标以实现耕地占补平衡为基本目标，结合当地实际编制专项规划。其二，提升土地利用规划的法律地位。加紧制定土地规划法，强化土地利用规划管理手段。改革现行的规划管理体制，减少各方（特别是少数地方政府领导）对规划的不当干涉。在坚持公众参与编制规划方案的前提下，改政府审批为人大审批；规划调整权不应下放到某一个部门，调整必须有一系列严格规定，并履行听证程序。其三，配套有关政策措施。对被撤并村庄的农户，实行其承包地的承包权可以保留，鼓励其用租赁、参股