关于《海洋功能区划管理规定》的修订建议

关于《海洋功能区划管理规定》的修订建议

1海洋功能区划的相关规定20世纪80年代至90年代是中国经济和社会发展最为快速发展的时期。海洋经济发展在取得辉煌成就的同时,也带来了海洋资源开发利用不足与过度开发并存,近岸海域污染和生态恶化加重等问题,进而威胁到沿海地区居民的生存环境和经济社会的可持续发展。保护海洋、保护海洋资源和环境,成为当前全球共同关心的重大问题。实行海洋功能区划制度,是为加强海域使用管理和海洋环境保护,保障我国海洋的可持续利用,在新的历史条件下采取的一项重大举措。1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》明确规定,海洋功能区划是制定海洋环境保护规划、选择入海排污口、设置陆源污染物深海离岸排放排污口、兴建海洋工程建设项目的科学依据。2001年通过的《中华人民共和国海域使用管理法》更是将海洋功能区划的法律地位提高到了一个新的高度。2002年,《国务院关于全国海洋功能区划的批复》中明确指出:“海洋功能区划是海域使用管理和海洋环境保护的依据,具有法律效力,必须严格执行”;2006年,新的《海洋功能区划技术导则》(GB/T17108-2006)出台;2007年8月1日,《海洋功能区划管理规定》(以下简称《规定》)正式实施。《海洋功能区划管理规定》是我国出台的针对海洋功能区划工作的首个部门规范性文件,旨在切实提高海洋功能区划的编制技术水平和可操作性,加强海洋功能区划实施的权威性和严肃性,对规范海洋功能区划管理意义重大。《规定》中第四章对海洋功能区划的评估和修改有着明确要求,“海洋功能区划批准实施两年后,县级以上海洋行政主管部门对本级海洋功能区划可以开展一次区划实施情况评估,对海洋功能区划提出一般修改或重大修改的建议”;同时该规定对“一般修改”和“重大修改”进行了明确区分,并规定了海洋功能区划的修改程序和必须按照海洋功能区划编制程序重新修编的若干情形。“海洋功能区划”(以下简称“区划”)制度建立以来,全国上下各省(自治区、直辖市)、市、县(市、区)积极组织力量对各地区进行了海洋功能区划,时至今日,全国大部分地区“区划”批准实施已有两年,根据《规定》的要求,需要对本级海洋功能区划开展实施情况评估,并提出相应的修改及修编建议,而现今国家并没有出台明确的“区划”实施评估的评价体系,导致一些较早实施“区划”的地区,随着社会经济的快速发展以及资源环境利用情况的变化,其“区划”已经不能维持其所辖海域的健康使用状况,亟待修改甚至修编。目前,国家海洋局已将“建立海洋功能区划实施评价体系”列入了《2008年海域管理工作要点》,于是对“区划”实施情况评估之评价体系的建立迫在眉睫,而如何合理评估现行“区划”实施效果成为当下需要立刻解决的问题。2澳大利亚大堡礁海洋公园区划区划是海岸计划与管理中最简单的、最普遍的工具,同时也是最权威的。区划的理论依据是空间分隔和控制原理,它可应用于不同情况并能根据不同的社会、经济、政治、环境条件的变化而改变。在国际上20世纪70年代初,加拿大、西德等国家相继开展了区域性海洋开发战略研究。有的国家还开展了部分海洋区域专项区划研究。如日本曾对东京湾的水质进行了划分,并对濑户内海、东京湾进行了综合评价研究,在对海洋环境、自然资源、经济基础和开发技术进行全面分析后,提出了优化发展模式。美国夏威夷州在1977年实施海岸带管理计划(theHawaiiCoastalZoneManagementProgram)时,根据海洋环境保护和海洋经济可持续发展并重的原则,在12海里及其毗邻区内把夏威夷海域划分成10个海域资源区,并规定了每个区域的管理政策。如历史资源区(HistoricResources)用于保护历史和文化;在合适的海域划分出经济开发区(EconomicUses)作为港口等,并使得其对周围海域的影响最小;公众参与区(PublicParticipation)是为了唤醒人们的海洋意识、开展海洋教育,让公众参与海岸带管理等。此外,还划分一块特别管理区,作为更严格的管理区域,未经政府主管部门的批准,在该区无论海洋还是陆地的活动都要被禁止。而对于该计划地执行情况,夏威夷州政府还制定YEARLYACTIVITYPLAN(YAP)对该计划地的执行情况进行年度评估,采用的方法包括运用逻辑模型对焦点区域的执行情况进行评估、选定每个焦点区域的主要适用人群、采取问卷调查形式对敏感问题进行提问、综合汇总问卷信息加以利用以及提炼主要指标对计划进行修缮等。澳大利亚在其大陆和塔斯尼亚岛周围200米等深线以内,采用以生态系为基础的海洋水域分类法,划定了60个区域进行管理,所划的区域范围从300平方千米到2.4万平方千米不等。澳大利亚大堡礁位于澳大利亚东北海岸外,面积62万平方千米,有2900个珊瑚礁群和大约1000个岛屿,是地球上珊瑚礁面积最大、发展最好的地区,也是生物多样性典型的区域,每年有游客200多万人。如果不采取保护措施,这个世界上最大的珊瑚礁可能迅速退化。1975年澳大利亚政府宣布大堡礁为海洋公园,以此保护整个大堡礁的生态系。该公园管理局在管理该保护区时广泛使用海洋区划,所划定的不同的海域被规定为不同级别的保护区并有不同的开发利用方式。《澳大利亚昆士兰州1990年海洋公园管理条例》对各海区做了更明确的规定。2003年出台的《大堡礁海洋公园区划》(GreatBarrierReefMarineParkZoningPlan2003)将大堡礁海洋公园划分为四个部分,即FarNorthernManagementArea、Cairns/CooktownManagementArea、Townsville/WhitsundayManagementArea、Mackay/CapricornManagementArea,其中每个海域又被划分成更小种类的海域,并对其区划目的和使用条件作了规定。这种区划战略是大堡礁海洋公园寻求最佳管理途径的主要手段。实际上,大堡礁海洋公园的区划管理是海洋自然保护区中的区划管理,是普遍被公认的、管理海洋自然保护区的较为有效的措施。同时,澳大利亚也制定了与该区划相对应的《大堡礁海洋公园区划调整效果说明》(GreatBarrierReefMarineParkZoningPlanRegulatoryImpactStatement),该说明中采用风险管理等多种方法对《大堡礁海洋公园区划》实施情况进行评估,并提出相应修改方案。我国是世界上最早实行海洋功能区划制度的国家之一,我国的海洋功能区划始于20世纪80年代末期,历时6年完成了全国近岸海域的小比例尺区划,1998年开始启动中国近海的大比例尺海洋功能区划,并在此基础上编制了《全国海洋功能区划》,2002年8月国务院批复了全国海洋功能区划。自2002年《全国海洋功能区划》批准以来,省、市、县三级海洋功能区划已基本编制完成,并陆续得到批准实施,海洋功能区划体系的建立,对我国海洋管理的提升具有划时代的意义。但与国际上相对完备的区划及评估体系相比,我国的海洋规划、区划方面还存在较大的差距。目前国内实施海洋功能区划评估的省级地区有广西壮族自治区,市级地区有北海市、钦州市和防城市。由于缺乏完善的评估体系标准,对评估内容、程序以及方法等都不尽规范。3海洋功能区划定量研究对于海洋功能区划实施效果进行评价,可采用区划实施评价的模型,这方面国外研究较多,也比较成熟。区划实施评价的方法有定性和定量两种方法,对于定性方法,主要是针对区划实施评价过程进行的。由于海洋功能区划实施过程的复杂性和不确定性,对于定量方法,目前研究比较深入。定量研究的主要步骤一般是首先选取评价指标,然后对评价指标进行标准化处理,继而运用一定的数学模型把评价指标体系平均合成,得出一个评价值,最后根据标准,判断评价值处于哪个位置。依此判定区划实施的效果、力度,发现并分析问题。3.1海洋功能区划评价的一般原则不论是哪一套方法模型,都涉及一个核心问题,那就是评价指标的选取,即指标体系的确立。针对不同的研究区域,选择合适的指标评价体系具有重要的研究意义。评价指标选取时应遵循以下原则:(1)代表性原则。在全面性的基础上,应尽可能选择具有足够代表性的综合指标和专业指标,比较准确、简洁地表述海洋功能区划实施情况,同时要求所选评价指标能客观反映影响海洋功能区划实施效果的各个方面。(2)可比性原则。即所用指标在全国范围内要有可比性,否则难以判断各区规划执行效果的优劣,难以进行地区间比较分析。(3)有效与实用原则。评价体系应简练有效,即在指标的数量上要少而精,在指标的取舍上要切合实际情况,而在评价结果上要达到能够最大限度地说明问题的效果。指标设置应尽量实现与现有统计资料、调查资料的兼容;同时注意指标的含义清晰度,尽量避免产生误解和歧义;另外还应考虑指标数量得当,指标间不出现重复交叉,消除冗余,以此来提高评估的可操作性。目前,海洋功能区划评价指标总体上包括五个方面。一是区划指标的执行情况,这里的指标包括控制性指标、完成性指标和其他指标等;二是区划用海空间布局执行情况,包括各地用海空间布局情况等;三是区划实施后的社会认知度情况;四是区划实施后产生的社会、经济、生态效益执行情况;五是区划实施的有效管理执行情况。3.2计算指标评价值对评价指标的标准化处理有多种方法,最终目的是把不同量纲、不同数量级的数据标准化,可以借鉴数学多元统计的方法来进行,但是要注意所选方法的可操作性和与资料的可兼容性。这里介绍四种方法。(1)μi=xi−biai−bi‚μi=bi−xibi−ai(μi(1)μi=xi-biai-bi‚μi=bi-xibi-ai(μi表示第i个指标的评价值,xi表示实际值,ai,bi表示指标的上下限);(2)Ki=xi/xi0(Ki表示第i个指标的评价值,xi表示实际值,xi0表示该指标对应的比较基数);(3)ai=(xi/si)c×100,ai=[1-(xi-si)/si]c×100,ai=[1-(si-ai)/si]c×100,(ai表示第i个指标的评价值,si表示标准值或者限制值,xi表示实际值,c为刻画模糊度的常数,一般c大于1,值越小模糊度越低);(4)ki=(lnxi-lnxi1)/(lnxi2-lnxi1)a+b,ki=(lnxi1-lnxi)/(lnxi1-lnxi2)a+b,(ki表示第i个指标的评价值,xi表示实际值,xi1,xi2表示指标的上下限,其中a、b为常数,一般取a=40,b=60)。在上面的四个方法中,前三种是直线型的效用函数,第四种是非线性函数。其中第二种方法比较简单,第三、四种方法较为复杂,也相对比较精确。3.3区划实施评价结果平均合成的方法一般有算术平均法、几何平均法、平方平均法、调和平均法。综合分析海洋功能区划实施评价的内容,大多数实施评价者选择几何平均值作为评价合成方法,该方法严惩分明,能显示各指标的差距。评价公式为:C=∑i=1nWiK2i−−−−−−−−√,∑i=1nWi=1C=∑i=1nWiΚi2,∑i=1nWi=1其中,W为权重,K为各指标值。3.4海洋功能区划实施情况对于几何平均法,据研究结果表明:当值C≥80%时,说明海洋功能区划在实施中效果明显,良好;当60%≤C<80%时,说明海洋功能区划在实施中起到一定效果,较好;当40%≤C<60%时,说明海洋功能区划的实施作用不大,一般;当20%≤C<40%时,说明海洋功能区划实施情况比较槽糕,很多目标比较难完成,较差;当C<20%时,说明海洋功能区划实施情况很差,区划如同虚设,没有起到任何作用或负效应。4广西海洋功能区划评估的初步评价随着《北部湾经济区发展规划》的出台,广西对海洋的开发与利用上升到了一个新的高度,作者于2007年参加了“广西壮族自治区海洋功能区划评估”项目,对广西海洋功能区划的实施进行了初步评价。4.1评估指标的选择根据自治区的实际情况和所收集到的资料,一共选取了五个方面的指标(表1)。4.2平均合成模型在海洋功能区划实施评价过程中,选用的是上面(2)式的方法,平均合成模型根据公式(5),得出C=79.77%。具体评价值见表2。4.3海洋功能区划执行情况通过这个评价指标分值,可以看出广西壮族自治区海洋功能区划实施好的方面、实施不到位的方面以及实施过程中存在的问题,有助于引导政府相关部门以后规划执行的方向,同时为海洋功能区划修编打好基础。依据评价标准,C=79.77%,说明广西壮族自治区海洋功能区划执行情况较好,其中,海洋经济总产值年均增长、区划方案与现实海域布局的协调性以及新上项目与海洋功能区划匹配度指标情况执行较好;但也存在诸多问题,如宣传不够、社会认知度较低,前瞻性不足等。这些问题需要在海洋功能区划修编和实施过程中认真加以总结和改进。5海洋功能区划评价指标体系海洋功能区划实施评估是海域管理中的一个新课题,其区划实施评价的方法还有待进一步深入研究,本研究仅对海洋功能区划实施情况的评价进行了初探,对于海洋功能区划下一步所需修改