《北京市区中心地区控制性详细规划实施管理办法》实施后规划管理的思考

《北京市区中心地区控制性详细规划实施管理办法》实施后规划管理的思考

《北京城市规划实施办法》实施了一年多。作为一名参与这项工作的规划管理人员，我经常需要对已处理的控制计划进行具体分析和研究，以发现、解决工作中存在的问题和原因。从2002年1月1日到2002年12月16日,市规划委受理控规调整项目160项,其中办理完成的项目为115项。本文通过对这115个项目进行分析和研究,并参照国内外一些城市的经验,从规划立法、控规整体修订和局部调整机制建立以及引进先进规划理念等方面提出了一些完善现行控规调整办法和规划编制机制的建议,期望能够对未来的规划管理工作有所启示。1.控制计划设计项目的分类统计1.1.宣武区、东南角朝阳区42项,海淀区32项,西城区13项,丰台区10项,宣武区8项,东城区6项,昌平区2项,崇文区1项,石景山区1项;其中在旧城范围内的仅9项。1.2.调整指标的统计控规调整论证报告中涉及调整用地性质的80项,调整建筑高度的113项,调整容积率的104项,调整建筑密度的4项,调整绿化率的8项。1.3.房改造项目及资金整合项目情况房地产开发项目68项,单位改造项目19项,危房改造项目12项,经济适用房5项,政府投资公益项目5项,教育资源整合项目6项。其中涉及工业用地或仓储用地改变土地使用性质的有64项。1.4.调整内容统计数据调整后的建设内容以居住类为主,建设内容为住宅或含有住宅内容的有79项,占总数的69%。其它内容包括商业、金融、行政办公等。1.5.调整周期的统计数据控规调整项目的办理周期,最长为128个工作日,最短为14个工作日,平均办理周期56.77个工作日。1.6.生产力统计同意调整内容或同意部分调整内容的项目为69项,占项目总数的60%。1.7.控规调整的特点网上收集公示意见13条;市规划委大厅公示栏意见箱中未收到意见。二是经济技术指标的科学性、全面性和可实施性不足。目前控规中的控制性指标比较注重对地块范围、功能、开发强度的明确和对城市空间形态的考虑,缺少了经济分析的环节,尚未将地块开发建设的经济因素与地块经济技术指标紧密地结合,也未将城市建设的经济因素与城市基础设施和公共设施建设紧密地结合,从而也就未能形成有机的科学评价指标体系。控规调整中绝大多数项目,尤其是房地产开发项目,多是针对控规中缺少经济分析的缺陷,而提出提高控规指标而达到对经济利益的极大化追求的目的,调整内容以提高建筑高度和容积率为最多。三是缺少城市整体经营的观念和措施。和世界上许多历史古都一样,北京的历次总体规划一直把历史文化遗产的保护作为一项严格控制的内容,控规亦是如此。2002年办理完成的控规调整项目中城区项目占24.3%,而旧城范围内的调整项目仅占7.8%,多数项目以危旧房改造为主,而且调整幅度也受到严格控制。由于历史积累的包袱,北京旧城内的危改按现有控规条件实施就地平衡,往往不能达到经济平衡,于是纷纷提出提高建筑高度或者容积率。而这种调整要求又与总体规划对旧城的保护原则形成矛盾。保护与发展的关系不够协调,问题的关键是目前的控规没有把旧城控制与新区开发有机结合,没有认识到新区开发对旧城控制的巨大支持作用,因而使旧城的改造举步维艰。四是控规对城市发展宏观调控和有效引导力度不大。北京市总体规划提出北京城市的发展方向是东南方向,虽然,通过大型基础设施的完善、交通系统的改造以及经济技术开发区的建立等规划措施的引导,城市的东南方向得到了长足的发展。但统计数字表明,大多数的控规调整项目多位于朝阳、海淀,这表明城市建设的热点仍然集中在城市的东部、北部和西北部。面对城市快速发展态势,控规的应对措施相对薄弱。对于用地性质的改变所带来的对城市布局、城市功能产生的影响,容积率的提高所带来的建筑容量增加、城市环境变化、市政、交通设施的压力,以及居住用地的大量增加所带来的城市人口膨胀、人均资源占有量相对不足、人口就业压力大、城市服务配套设施滞后等问题,现行控规似乎显得无以应对。2.2.工程管理方面规划设计单位在接受建设单位委托进行控规调整的可行性研究论证时,实行收费制,一个项目的论证费用从几万到几十万不等,形成了规划设计单位与委托方之间的契约关系,使控规的执行、维护和调整这种政府行为夹杂了经济利益的成份。因此控规调整项目普遍存在论证成果过于迁就建设单位要求的问题,而没有从城市整体利益的角度出发处理好经济效益、社会效益和环境效益的关系,表现出严重的局限性。首先,表现在只就项目论项目,研究问题的视野狭小。开发和建设单位往往从各自的利益出发要求调整控规,调整范围仅仅限于项目本身用地,然而,局部单项的调整累加起来并不等于宏观整体的调整,论证中缺乏对周边地区的整体综合研究,尤其是缺乏对城市和地区总体容量的研究。调整的用地和周边地区形成反差,造成新的不合理并引发建设单位之间的相互攀比的负面效应。其次,论证单位接受委托在进行调整论证时,调整幅度一般较大,调整指标也较高。有些项目的建筑高度从18米一下提高到60米,甚至80米,跨越了4~5个高度控制档次,还有些处在旧城之内的项目,不利于历史风貌的保护;有些项目容积率偏高,住宅项目的容积率达到了4.5,甚至更高,如按此实施,环境效益较差。其三,忽视公共配套设施的规划。有的项目随意调整规划道路,占用规划绿地或者教育用地。其四,数据和指标不真实。有的单位利用我们对数据和指标不便统计的特点,捏造假数据以求通过审查,如有意提高绿化指标、增大市政代征地面积或故意在图纸中缩小建筑体量等。2.3.标准和尺度较难掌握控规调整办法中提及的专家参与评审的制度尚没有得到很好的执行。同时,控规指标调整的审查标准和尺度较难掌握,由于没有完善的审查评估体系,造成审查尺度不严,通过比例偏高。审查中人为因素较多,由于审查的人员、时间和地点不同,使目前的控规审查在某种程度上存在审查标准的不明确性和不一致性。2.4.公众参与规划决策意识不足目前,控规调整采取的两种公示方式的效果都不很理想,网上公示的点击率较低。而市规划委大厅公示栏意见箱中未收到意见。可以看出,公众还没有真正地参与到控规调整的决策中来,原因如下。一是公众的规划参与意识不强。由于公众参与规划决策的制度在北京市刚刚开展,公众的规划参与意识还需要一定时间来培养才能逐步形成。应该说,对于很多建设项目公众很关心,这从市规划委的信访接待量逐年增长就可以看出。而控规的控制指标对一个具体的建设项目往往起着决定性的作用,如果对建设项目关注,就没有理由不关注控规的调整和变化。因此,如何进一步培养公众的参与意识,更全面地推进公众参与规划决策制度的有效实施进而推进规划决策的民主化进程,需进一步探索。二是公示方式不普及。普通百姓中上网的比例仍然有限,且因特网上公示的图纸存储量较大,导致公众阅读不方便。而市规划委公示大厅公示栏由于地点的固定,公众参与机会受到局限。三是公示内容专业性较强。控规调整项目的公示内容以专业性图纸为主,非专业人员阅读有一定困难。2.5.审查环节相对集中,工作周期长此环节存在的主要问题是审查周期较长。一是承担调整论证的规划设计单位没有法定的工作周期,论证时间较长;二是正式申报后的审查环节较多,工作周期较长。虽然有41个工作日(不含法定休息日和节假日)的办理周期规定,但周期内有几个环节不计入周期,如项目协调过程,有的项目需要反复协调或是进行补充研究,周期因此而顺延。另外,内部工作程序不畅。如控规调整的结果未纳入市规划委登图系统,原登图系统中的控规指标不能及时变更,不能及时与下一阶段的规划管理进行衔接。3.国内外其他城市的做法3.1.法定图则委员会及公众参与的途径深圳自20世纪90年代中期开始进行法定图则的编制,即相当于控制性详细规划的编制。编制工作由深圳市人民政府委托深圳市规划与国土资源局负责具体组织编制和报批工作,编制经费从国土基金中统一预留支付,由深圳市城市规划委员会及其下属的法定图则委员会负责审批。深圳市规范了法定图则的按年度、分地区编制的机制,其编制与审批的工作程序包括委托编制、草案编制、草案初审、公开展示、审查公众意见、图则委员会审批、签发批准等阶段,工作周期一年,其中规定有图则调整与修编程序,制定了相关法规。公众参与的途径包括:图则调研中的前期参与,图则展示中的公众参与,图纸执行中的公众参与等。与北京市相比,深圳市已经形成了法定图则的编制、修订机制,建立了法定图则编制和修订的流畅的资金保障渠道,出台了相关法规和相关支撑法规,明确了专司审批机构,确立了公众多阶段参与方式,并将调整和修编程序包含在已经形成的图则编制机制中,是法定图则编制和实施的一部分内容。3.2.区划的执行。在区划区划管理是当今美国地方政府对土地控制使用的最基本的方法。区划将整个地区划分为很多地块,并对每一地块赋予不同的控制条件,包括用地性质、建筑使用性质、土地使用强度、建筑密度及建筑物的体量大小等方面的规定。区划的要求通过区划图和区划法令的形式予以颁布,通过政府立法机关和有关管理部门的工作加以执行。执行过程中包含的主要工作有:区划的修订、区划的变更、申诉、特例或特殊许可、区划的执行。另外,美国区划管理执行中的公众参与、开发权转让、奖励区划等做法值得借鉴。比较而言,美国区划是地方政府立法机关以立法形式正式颁布的,区划的修订和变更都必须按照严格的法律程序,公众参与比较普遍。条例中提出普遍性的控制原则,规则细致,适用范围宽泛,还强调运用经济杠杆的手段达到对规划的普遍调整。4.关于北京控制法规的调整4.1.加强法规的法律权威进一步明确控规的法律地位,并按法定程序予以立法。同时,按法定程序对控规的运行、维护、实施以及对控规修编和调整进行立法。4.2.明确规定城市发展规划对于控规编制和修订,建议从以下几个方面着手。一是由政府组织定期对控规进行整体修编。明确控规编制和修订的专司机构及其职责,建立控规编制和修订的经费保障机制。二是强化经济分析在控规编制中的佐证作用。同时在规划修订的同时应积极引入新的规划理念,如城市经营的思想、奖励机制等。三是规定城市土地开发和公用设施配套。四是通过规划编制的完善,加强控规对城市发展的宏观调控和有效引导。五是在维护控规编制成果严肃性的基础上适度增强灵活性和可操作性,注意与规划管理的衔接。六是加强控规与其它规划的合理衔接,避免控规与其它规划之间出现矛盾。强调控规与总规、分区规划、重点地区控制规划、修建性详规以及重点区域城市设计的衔接。如历史文化名城保护规划、皇城保护规划,25片历史街区保护规划、文物保护与建设控制要求以及中轴线城市设计、朝阜大街城市设计、中关村西区、CBD等重点区域的城市设计和修建性详细规划等。4.3.控规调整论证。在文化生活控规管理应从以下几个方面入手。一是完善控规调整的技术管理要求,加强对控规论证的规划设计单位的管理。要求论证单位必须严格按照技术管理要求进行论证;扩大控规调整论证范围,要通过一个项目的论证,解决区域控规的调整问题;论证必须符合城市公共利益,不能违反相关规划和规定的要求,如历史文化名城保护规划和文物保护规定等。二是控规调整的内容应与原控规衔接并纳入原控制性详细规划。三是建立控规调整审查的评估体系,规范控规调整审查标准并使之制度化。四是进一步完善和规范控规调整工作程序,减少工作周期,提高工作效率。4.4.公众参与度的提高控规的公众参与是增强规划透明度的重要手段,也是控规发展的必然趋势,是规划编制、管理的重要信息渠道,因此要拓宽公众参与的渠道及有效途径,充分体现规划决策的民主化,进一步加强社会监督和信息反馈。4.5.部分领域经济政策的适应性目前控规实施主要依据其刚性指标,缺乏对市场的适应性,应该研究其在部分领域与其他政策配套实施的可行性,如经济政策,奖励机制等,运用经济杠杆来引导和控制控规的实施。5.控规预见性不足,控规要关注引导与发展综上所述,目前控规调整工作确实存在一些不尽完善之处,尚需我们在今后的工作中不断加以完善,尽快建立一套面向21世纪的、与国际接轨的理想的控规编制、调整的制度和模式,使控规真正能够为城市规划管理提供科学合理的指导,实现真正意义上的高标准规划和管理城市。为此,我们必须不懈地去努力探索。一是控规的前瞻性和预见性不足。首先,控规在很大程度上停留于对城市现状的承认和描述。由于