环境法的立法史上首次有新突破从小修小补到动大手术环境保护法修法之路

环境法的立法史上首次有新突破从小修小补到动大手术环境保护法修法之路

在整个环境保护法的改革过程中，从“修订”到“修订”的转变首次提出。提交前的评估和审查在四个阶段进行，以尽可能多地积累各方的共识。亮点多样，表明我们的国家立法过程更加民主、科学、透明。在环境保护法的引领下,其他环境保护类法律的修改也都将逐步提上全国人大立法日程。1979年制定的环保法(试行)施行10年后,现行环保法于1989年正式颁布实施,至今已有25个年头。多年来,各界要求修改环保法的呼声不断。但是怎样修改、修改哪些内容等问题备受关注。4月24日,在百姓的期盼中,时隔25年后,环保法迎来了首次重大修改。“有比没有好”在1979年实施环保法(试行)之前的30年,新中国没有一部完整的环境保护法律。因此,当年环境保护法(试行)的问世可谓新中国环境保护法制史上具有里程碑意义的事件。1979年,是中国立法史上新的开端。党的十一届三中全会驱散了“文革”阴霾,1979年召开的五届全国人大二次会议上,刑法、刑事诉讼法、选举法等七部法律破茧而出。新中国第一部环境保护法律——环境保护法(试行)也诞生在这一年。1979年9月13日,五届全国人大常委会第十一次会议原则通过了环境保护法(试行)。法律在审议过程中争议颇多。许多人认为,改革开放刚刚起步,首要任务是脱贫致富,发展经济,法律出台的条件尚不成熟。但当时主持全国人大立法工作的彭真同志力排众议,主张及时出台环保法,他为立法确定了基调——“有比没有好”。“在当时的情况下,这样的指导思想和理念,具有超前性,也很有远见。”中国人民大学法学院环境资源法研究中心主任周珂教授告诉本刊记者,“在上世纪70年代后期,当时世界各国进行综合性环境立法的并不多,这部环保法具有一定超前性,目的就是为了避免走西方国家‘先污染,后治理’的老路。”随着中国经济从有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡,1979年试行的环保法已经难以适应现实发展的需求。1982年,全国人大常委会在确定当年立法任务时,将制定环保法列入其中。7年之后,1989年12月26日,环保法由七届全国人大常委会第十一次会议审议通过。这部试行10年的法律也由此揭去“试行”标签,正式实施。1989年制定的环保法对环境保护作了更加全面明确规定:专章规定了法律责任,尤其是明确了无过错责任,还规定了环境监测、环境规划、环境标准、限期治理等一系列环境保护重要制度。“实际上,1989年制定的环保法也是针对我国经济将要进入一个快速增长时期所做的必要超前准备。”周珂指出,因为法律制定后不久,上世纪90年代初,邓小平南巡讲话之后,中国经济马上步入了快速发展期。20多年来环保法迎来首次大修环保法若从1979年试行算起,几乎与改革开放一路相伴走到今天。改革开放30多年间,中国已经成为世界第二大经济体,在经济、政治、社会、文化和生态等各方面都取得巨大进步。但遗憾的是,因让位于经济发展,生态环境也因此付出高额代价,与经济发展伴随出现的是日益严峻的环境状况。新的环境形势下,现行环保法的许多规定被认为过于粗疏,理念落后,操作性不强,执法疲软,已无法适应形势发展的需要。公众关于修改环保法的呼声也越来越高。从1995年到2012年,全国人大代表共有2400多人次提出修改环保法的议案78件。2011年,环保法的修改被列入当年全国人大常委会立法工作计划。由全国人大环资委提出一审稿后总共历经四次审议。全国人大常委会于2012年8月和2013年6月对环保法修正草案进行了两次审议,2013年10月和2014年4月对环保法修订草案进行了两次审议。张德江委员长、沈跃跃副委员长亲自带队,就该法修改进行调研,听取基层意见。全国人大法律委、全国人大常委会法工委领导深入研究环境问题,全面听取各方意见,体现了注重立法质量、注重科学立法和民主立法的严谨态度。环保法修改在“小修小补”和“研发通过”根据立法惯例,如果是对法律的小修小改,一般用“修正案”;如果是对法律的全面修改,则用“修订”。在环保法修改的一审和二审时,还是采用“修正案草案”的方式。2013年10月,修改稿第三次提交审议,此时草案已经变成“环保法修订草案”。在初审即向社会公开征求意见的基础上,2013年6月26日,环保法修正案草案提交十二届全国人大常委会第三次会议继续审议。二审中,全国人大常委会组成人员及列席人员对当前严峻的环境污染现状深表担忧,同时表示,扭转环境污染形势,必须从立法层面为环境改善和治理提供有力支持。此时,建议采取修订方式对法律进行全面修改的呼声成为“主流”。全国人大常委会委员尹中卿表示,按照立法法规定和立法技术惯例,修正案一般是比较小范围的修改,不涉及章的变动,也不涉及过多条款增减和顺序变动。与现行环保法相比,修正案草案二审稿修改的条款已多达四十多处。不是小修小补,而是大修。因此,从立法技术上,尹中卿更倾向于采取法律修订案的方式。全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅多次受邀参与全国人大组织的环保法修改研讨会,缘于她多年领衔提出议案要求修改环保法。在她看来,环保法实施这么多年来,可操作性和实效性受到社会广泛质疑,大家认为它没有力度,缺乏执行力。这部法律要承载最严格的制度保障任务,就必须进行全面修订。由于全国人大常委会组成人员和社会各方面普遍要求对环保法进行“大修”,到三审时,环保法修改幅度作了调整:由之前的“修正案草案”变为“修订草案”。这就意味着大家的意见促成了环保法修改从“小修小补”向“开刀动大手术”转变。显然,这样一个转变,是科学立法和民主立法结合的完美体现,也为高质量环保法的出台奠定了基础。从“修正”到“修订”,一字之差,彻底改变了环保法的修法思路。环保法修正案草案接受社会公开没有调查就没有发言权,只有充分调查才能更好地行使立法权。为修改好环境保护法,这部法律还打破常规,首次将法律草案二审稿向社会公开征求意见。2012年8月下旬,十一届全国人大常委会初次审议环保法修正案草案后,向社会公开征求意见和建议。一个月内,共收到9572位网民的11748条意见。2013年6月,十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二审稿进行审议。2013年7月19日至8月18日,修正案草案二审稿向社会公开征集意见,共有822人提出2434条意见。“这个过程正是公众参与立法的过程。”全国人大常委会法工委有关负责人表示,第一次征求意见,各方面对环境保护法的定位、基本制度等提出许多修改意见。第二次征求意见,各方面主要针对二审稿提出若干具体修改意见。比较集中的问题:环境公益诉讼、环境评价机制和各主体的环保义务等。环境公益诉讼的立法背景通常一部法律三审就可付诸表决,而环保法经过四审,是为了更好地吸纳社会的才智、更好地反映社会的关切。全国人大常委会组成人员及列席人员在审议时多次呼吁,环境治理和环境保护要有硬措施,要本着“能具体就具体、能明确就明确”的原则,制定一部世界上最严格的环保法,不下这样的决心,治不了本。有的常委会委员甚至放出这样的狠话:“要制定一部高质量、有威慑力、‘长牙齿’的环保法。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰说,从环境保护法修正案草案进行第一次审议至今,差不多两年的时间,每次修法都听取了多方意见,针对社会公众最关切问题作出制度上有针对性的回应。比如,许多百姓都关注“环境公益诉讼”相关条款的修改进程,人们感觉到,在一次次修改中,“环境公益诉讼的主体,比以前大大放宽了,公众参与保护环境的路径在增多。”从修正案草案二审稿将公益诉讼主体范围规定为“中华环保联合会及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”,到后来修订草案一审稿扩大为“在国务院民政部门登记的相关社会组织”,再到最后新修订的环境保护法中规定的“在设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织”,条款的变迁体现了社会公众的呼声。再比如,加大惩治力度是环保法修法的重点内容之一。修正案草案二审稿增加了“按日计罚”的规定,这是一个很大突破,也是世界许多国家目前的通行做法。虽然违法成本已经大大提高,但仍有委员和代表提出“有完善空间”。通过采纳各方意见,新修订的环保法除“按日计罚”外,还增加了对伪造数据和偷排漏排等行为责任人进行拘留,并且赋予环保部门查封扣押权力等规定。新修订的环保法引人注目的规定是“生态保护红线”的设定。在对修订草案一审稿进行审议时,有些常委会组成人员建议应在草案中明确生态保护红线,以体现党的十八大和十八届三中全会决定的精神。如今,新修订的环境保护法已将建议吸纳进来,明确规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护”。近年来,“雾霾之痛”席卷大半个中国,新修订的环境保护法是否有助于治理大气污染,也是社会公众关注的焦点之一。对此,新环保法对雾霾等大气污染治理作出了更多有针对性的规定。环保法出台前评估会议讨论了制度环境此次环境保护法的修改还延续采用了新一届全国人大常委会创立的法律“出台前评估”机制。4月11日,全国人大常委会法工委就环境保护法修订草案召开出台前评估会,邀请全国人大代表、环保执法人员、专家、律师、法官、企业代表、环保组织代表、环保志愿者等15位各方面代表参加会议。力求通过对法律出台时机、立法社会影响、法律条文科学性合理性进行综合评估,为提高立法质量再加一道闸门。这次出台前评估会议进一步凝聚了各方共识。与会者认为修订草案贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神,回应了社会呼声和人民群众的期盼,定位准确、思路清晰。既有作为环境领域基础性法律的综合性规定,又有针对性措施。“草案经过三次审议,制度越来越完善,规定越来越精细,具有可行性和可操作性。现在出台是必要的、适时的。”参加了此次出台前评估会议的全国人大代表吕忠梅、吴青表示。在历经四审后,环保法于4月24日经十二届全国人大常委会第八次会议修订通过。新修订的环保法明确了政府职责,划定了生态保护红线,规定跨行政区域联合防治等制度,赋予公众参与环保的权利,明确了提起环境公益诉讼的主体范围,对原有条款进行了全面修改。环境立法需明确教育、执法和法律的关系舆论认为,全国人大常委会会议表决通过新修订的环保法是中国环境领域立法的进步。综观整个修法过程,从“修正”变为“修订”,首次将法律草案二审稿向社会公开征求意见,出台前评估等等,可以说亮点纷呈,表明我们国家立法过程更加民主、科学和透明。如今,新修订的环保法走到了新的重要节点。新环保法将于2015年1月1日起施行。“重典”治污。这部承载着众多关注的法律将如何落到实处,成为一部好用、管用、行之有效的法律?多位委员和代表提出,政府需要转变发展理念,加大环境保护工作的政策支持;执法部门要提高执法能力,严格执法;企业要进一步健全环保规章制度。各有关方面应认真学习,理解有关法律规定,做好法律实施前的准备。法律通过后,各方面应加强对这部法律的宣传,制定宣传计划,组织有针对性的宣传、培训,让这部法律的理念和制度深入人心。同时,还要做好相关法律、法规、规章的配套修改工作,以保证法律得到正确和切实有效实施。“要推动建立一个依法保护环境的法治中国。”再好的法律,也只有通过严格的执行,才能发挥应有的作用。环保部副部长潘岳指出,目前最重要的就是如何坚决贯彻这部新法,如何发挥它在中国经济绿色转型中的作用。“要加强执法,努力推动新法得到有效实施。这正是考验我们执行力的关键时刻。”在谈到环境保护法与其他环境领域内法律法规的关系时,信春鹰表示,环境保护法是环境领域内的基础性法律,规定的都是最基本的制度。环境保护法修订后,环境领域内的单行法律如果和这部法律不一致的,就适用本法,本法没有规定的,则适用单行法。“环境保护法的修改是针对目前我国严峻环境现实的一记重拳,是在环境保护领域内的重大制度建设,对于环保工作以及整个环境质量的提升都将产生重要的作用。”信春鹰表示,在环境保护法的引领下,其他环境保护类法律的修改也都将逐步提上全国人大立法日程。国内外环境法律的同步性环境立法的起源随着环境危机的加剧,无论是哪个国家,都渐渐意识到环境问题的严峻。环境法也越来越受到人们的关注。从国内外环境法发展现状能够很明显地看出,它们共同的特征是,环境法都是新兴的法律,都是随着环境日益恶化而发展的,也是最近几十年来才慢慢得到人们的关注。1992年联合国环境大会宣告:人类的法律必须重新制定,以使人类活动与不变的、唯一的自然法保持协调,并建议各国政府制定一个有效的法律法规框架,使环境保护与社会经济各部门有机结合、协调统一起来。以此作为契机,许多国家积极行动起来,迅速展开环境立法。从18世纪60年代算起,西方国家经过百余年的发展,形成了相对完善的环境单行法体系,对防治污染和保护环境,解决局部地区的环境问题,起到了重要作用。推进多元共治,形成了更高层次的保护立法在存在共同点的同时,我们也看到了中国环境法与国际环境法的明显不同点——它们的发展道路各不相同。国外环境法发展走的是“自然演进型”道路,经历了“单行法—基本法—宪法”的发展过程。