开征社会保障税可行性分析

开征社会保障税可行性分析

1999年颁布的《社会保险缴纳暂行条例》将社会保险支付的性质定义为“费用”，但“社会保险成本转换税”（以下简称“所得税转税税”）的概念在过去10年里没有停止。有人主张我国法律并没有规定社会保险缴款的性质,这种观点是错误的。《社会保险费征缴暂行条例》属于行政法规,是我国正式的法律渊源,也是人民法院审理行政案件的依据,具有“法”的效力。而《中华人民共和国社会保险法》则更加明确了社会保险缴款“费”的属性。2010年,财政部长谢旭人重又指示,要将完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合,研究开征社会保障税。①社会保险基金征缴是否实行费改税,在理论上并未得出明显的占优势的结论,实践上更是没有取得进展,足以说明存在着明显的因素妨碍改革的实施。笔者认为,我国实施费改税的主要障碍,一类是形式上的障碍,另一类是实质性的障碍。通过理论分析,结合对部分地区的调研,发现这些障碍要么不成立,要么可以规避,因此,开征社会保障税是可行的。一、费改税是否可以提高养老保险的统筹层次?一些学者认为,费改税不能提高社会保险基金的统筹管理水平,反而可能促使地方政府在征收过程中疏于管理、相互推诿,增加社会保险基金的财务风险;实施社会保险费改税相当于开征了新的税种,违背了近年来大力提倡的“结构性减税”精神,不利于我国的税收体制改革向着“促进经济增长、有效拉动内需”的方向转变;费改税后,国家由间接责任主体转变为直接责任主体,国家直接承担制度风险,很可能陷入无限责任的境地;征收社会保险税是构建福利国家的重要基石,费改税可能使我国被迫提前成为福利国家,超越我国经济社会的发展阶段。上述观点在社会保险税费之争中经常被引用,给费改税的决策带来很大干扰。①但笔者认为,这些只是形式上的障碍,实际上并不成立。理由如下:首先,从理论上说,完善社会保险基金征收方式和提高统筹层次是可以相互配合实现的。费改税可以对我国社会保险制度的统一形成“倒逼”机制,有助于将社会保险基金的最终控制权由地方收归中央,可以大大降低提高统筹层次的障碍。其次,从实际看,尽管对社会保险基金缴纳早有统一规定,但实际执行中五花八门。审计结果表明,从缴费基数看,截至2011年底,21个省本级、201个市本级和1252个县,未按《社会保险法》的规定以单位职工工资总额为单位缴费基数。从缴费率看,以养老保险为例,国家规定单位缴费率为企业职工工资总额的20%,但全国实际执行的企业职工基本养老保险单位缴费比例共有16种,最高为22%,最低为10%,有8个省份尚未实现省内缴费比例统一,有的省份缴费比例多达12种。可见,缴费的弱约束性,使社保基金缴纳基数和缴纳比例都很不统一,其结果是,截至2011年底,全国有17个省尚未完全达到省级统筹的“六统一”标准,有违国家规定的企业职工基本养老保险实行省级统筹的目标。按相关部署,近两年,养老保险要达到全国统筹,如果不进行费改税,这样的目标很难尽快达到。通过费改税,利用税收的强制性,可以使各地征收标准统一,有利于提高统筹层次。此外,控制地方政府在社会保险基金征收过程中的道德风险,和征收方式的选择并无直接关系,关键在于政绩考核和激励措施是否得当。(二)是否增加了纳税人的负担首先,结构性减税不等于不增新税。我国的税收体制改革,应当把精力放在减少产品流通环节中的“隐性税收”,增加各类税收中的宽免扣除项目,并不能把结构性减税等同于不征新税。其次,社会保险费改税并不一定增加纳税人的负担。结构性减税是指在总体税负适当降低的情况下,对税制内部进行结构性调整。可以理解为,结构性减税的目的是不增加纳税人的总体负担。只要负担率不变,社会保险缴款是征税还是收费,都不会增加社会额外支出,不会给参保者带来实质性影响。再次,社会保险费改税也得到民众的认同。税制改革应该符合多数公民的意愿,实际调研结果反映,税与费相比,民众对税收的认可度更高,他们认为,税收明确规范,而费往往与“乱收”联系在一起,他们希望改成税收加以规范。(三)福利国家的直接特征首先,通过税制设计可以避免国家对社会保险承担无限责任。国家对于社会保险制度承担直接责任还是间接责任,关键在于社会保险基金是否独立于一般国家财政。如果社会保险基金能够实现封闭运行、自我平衡,那么不论是征税还是收费,国家都只是间接责任主体。其次,国家理应对社会保险承担无限责任。社会保险制度是国家依法建立的,保障公民的基本生存权利,这是任何一个发达国家都相当重视的领域,作为社会主义国家,更应关注民生,国家没有任何理由因为制度存在风险就推脱责任,也不可能推脱责任。首先,成为福利国家并不是坏事。纵观世界上的福利国家,大多经济发展平稳,公民无后顾之忧,社会和谐安宁,环境优美舒适,就生活层面而言,那应该是我们的理想目标。其次,征收社会保险税和福利国家并无直接联系。世界上公认的福利国家,并不完全是征收社会保险税;而绝大多数征收社会保险税的国家,并非是福利国家。只是可以肯定,福利国家是将税收(多指一般税收而非特指社会保险税)的主要部分用于社会保障。再次,我国不具备成为福利国家的条件。按照安德森(Andersen)的观点,福利国家不仅包括国家保障其公民享有某些基本福利的权利,还包括了权利的“去商品化”。①由此推断,福利国家的直接特征,表现为公民基本福利的获得,与他在市场中的表现并不直接相关。反映到社会保险领域,意味着待遇计发标准和个人的缴款情况并不严格相关。只要我国的社会保险待遇计发办法和参保者的缴款标准不变,即使实施了费改税,我国也远远称不上是福利国家。二、社会保障费用的结算也存在一些实际障碍笔者认为,真正影响社会保险费改税的,是切实存在的一些现实障碍,笔者称之为实质性障碍,总结为以下几点:(一)我国社会保险制度的模式不论是收费还是征税,都属于社会保险制度的筹资手段,选择哪种方式,取决于特定的社会保险制度模式。筹集社会保险基金是目的,征税或者收费是手段,而社会保险制度是选择手段的前提。目前,无论是城镇职工社会保险体系还是城乡居民社会保险体系,用税收筹资与社会保险制度存在着不匹配的地方。1.征管时的个人账户的权利我国城镇企业职工养老保险和医疗保险制度,实行的是社会统筹和个人账户相结合的筹资模式,但税收与个人账户制度不兼容。具体来说,个人账户的权能中,有三项是不能通过税款的收支活动获得的。首先,是财产营运的收益权。按社保制度规定,个人账户的收益需要记录在其本人名下。1但是,纳税人却不能要求将税款营运过程中的损益情况记录在自己名下。其次,是对等返还的请求权。按社保制度规定,参保者在退休后有权获得个人账户的累计存储额,实现权利返还。但是,纳税人对于所缴纳的税款已经丧失了财产权,公共权力机关并没有对等返还的义务。再次,是法定(指定)继承人的继承权。按社保制度规定,在参保者死亡的情况下,其法定(指定)继承人有权继承个人账户的余额。但是,没有人对税款享有继承权。可见,税款的收支不能实现个人账户的全部权能,通过税收筹资与我国现行的养老保险制度和医疗保险制度不好兼容。2.通过税收融资，不适应城乡社会保障制度(1)缴纳对象是清份者我国的城乡居民社会保险制度以“自愿参加”为原则,对于参保者来说,是否参保、参加哪些险种、选择何种缴款档次,最终决定权在其本人。但是,税收具有强制性,凡是税法所覆盖的各类单位和个人,是否纳税、缴纳何种税、按照何种标准纳税,都由税法做出了明确的规定,无论是征收部门还是纳税人,都没有自由选择的权利。如果采用税收来筹措城乡居民社会保险基金,有违自愿参保原则。(2)城乡居民社会医疗保险是一项固定性事项,其核心表现在于通过固定条件上的“灵活性”我国的城乡居民社会保险制度采取“地方试点、中央规范、全国开展”的发展模式,目前并不完善,各地呈现出制度上的“灵活性”。由于不同地区之间在经济社会发展程度、人民生活水平上存在巨大差距,城乡居民社会保险的具体做法并不一致。但是,税收具有固定性,税法一经制定,其内容在一段时间内相对固定,其效力及于全国范围。如果采用税收来筹措城乡居民社会保险基金,必须要求全国范围内的城乡居民社会保险在制度上做到统一、稳定。(二)相关部门征收我国现行社会保险费,有的地方由社保部门征收,有的地方由税务部门征收。费改税后,理论上应由税务部门征收,这势必牵涉到社保和税务之间的部门利益,给费改税造成不小的阻力。1.实现更多的预算和“筹资”,都创造更多公共服务用尼斯坎南(Niskanen)科层制模型来分析,科层制组织有不断扩张的倾向,会追求更多的权力、更多的预算。而能够获得更多权力和预算的“筹码”,就是提供更多的公共服务。现行体制下,由于社保部门和税务部门都不足以“垄断”征收社会保险基金,那么双方就存在着竞争的动因:以更有利于社会保险基金征收的名义,争取更多的权力和预算。这也就能够解释为什么税务部门大多支持费改税,而社保部门大多反对费改税。2.社会保险机构的组成从社保部门和税务部门之间竞争力的对比上看,短期内,税务部门在人力和物力上都处于明显的优势。2009年,全国地税系统共有机构数46879个,工作人员393254人,国税系统的机构数达到了50180个,工作人员462971人。而同期,全国社会保险经办机构只有7448个,工作人员140656人。但是,部门之间的竞争力是由其拥有的法定事权、现有的物质基础和能够使用的工作手段共同构成的。从这几个角度综合考虑,近年来社保部门的竞争力正在不断提高。(1)社保部门的征收与征管权力在《社会保险法》实施之前,社会保险基金征缴的法律、法规建设滞后,社保部门的征缴工作几乎不具有强制约束力。随着《社会保险法》的实施,社保部门被授予了更多权力,包括:责令限期缴纳、查询存款账户、划拨社会保险费、要求提供担保和申请法院强制执行一整套征收权力。1除此之外,还保留了加收滞纳金的行政强制措施,并且提高了对不办理社会保险登记和欠缴社会保险费的处罚额度。2这样,社保部门征收社会保险费所拥有的权力和税务部门征收税款所拥有的权力几乎相同。从法定事权上来说,社保部门并不逊色于税务部门(2)共设依据源办单,与乡镇街道、街道街道级劳动就业和社会保障服务中心共设近年来,社保部门的人力和物力具有很明显的扩张趋势。我国已经明确提出,在“十二五”期间,建设一批县级、乡镇(街道)级劳动就业和社会保障综合服务中心,争取全国所有街道、乡镇都建立劳动就业和社会保障服务中心,所有社区、行政村都设立劳动就业和社会保障服务站。如果社会保险经办机构按照这样的规模发展,届时其拥有的物质基础甚至会超过税务部门。(3)大力推进中央、省、市三级网络互联、横向网络化程度较高的社保部门从已经完成的“金保工程”一期来看,社会保险经办城域网已经连接到92.5%的经办机构和就业服务机构,并延伸到街道、社区、乡镇和定点医疗服务机构。接下来的“金保工程”二期建设,将推进中央、省、市三级网络互联,推动数据中心与各类经办服务机构联网,并将网络向街道、社区、乡镇等各类基层服务网点延伸。随着社保部门经办网点的不断深入,社保部门的纵向网络化程度将不断提高;而随着地区之间的联网,社保部门的横向网络化程度也会提高。从工作手段来看,社保部门相比税务部门也将并不处于劣势。(三)趋利避害原则用理性预期学派的观点来看,在实施社会保险费改税之后,参保单位和个人会根据政府的政策调整自己的行为,从而达到“趋利避害”的效果。但是,费改税并不一定能够减少偷逃社会保险缴款的动机,很难明显改善社会保险基金征缴的现状。1.短期企业可使用资源社会保险缴款是企业真实的现金流出,它明显减少了短期内企业可使用的资源。从这一点来看,企业会尽可能减少社会保险负担,至于这种负担是源于缴费还是纳税,和企业的决策并没有直接的关系。2.不缴或少缴社会保险金的原因分析我国参保者个人的绝大多数缴款都会计入到个人账户,个人应该有很强的缴款积极性。①但是,个人普遍拥有持有现金的偏好,在这种心理作用下,参保者个人也会选择不缴或者少缴社会保险金。而这一点同样和征收方式是税还是费并无直接关系。再加上我国的个人账户大多“空账”运转,个人账户的记账利率很低,无法通过投资营运实现保值增值,这些都大大降低了参保者对于个人账户制度的预期。因此,作为一个“理性”的参保者,费改税并不能刺激其自愿缴纳社会保险金的积极性。三、个人账户和社会保险的处置:应当规范参保行为,提升参保者依法缴费意识综上所述,真正阻碍我国实施社会保险费改税的是上述三条实质性障碍。目前来看,很难直接消除这些障碍,需要渐进式改革。首先可以设法规避这些障碍,再逐步通过完善社会保险体系,达到征收方式和制度之间的匹配。具体方法如下:第一,按照个人账户规模实施税收返还。社会保险税和一般税收的一个显著区别是,一般税收具有无偿性,而社会保险税具有有偿性,它征收的目的就是专门用于社会保险。但是这种返还性,并不是一对一的返还。在我国目前,只有个人账户上的个人缴款部分,是“取之于己,用之于己”,比如,养老保险个人账户和医疗保险个人账户中的个人缴费部分。而社会保险统筹基金部分,有可能是“取之于己,用之于人”,也有可能是“取之于人,用之于己”,比如,个人缴纳的失业保险金,如果自己一直不失业,就相当于帮助了失业者;反之亦然。统筹基金实行费改税应该不成问题,关键是个人账户如何处置。笔者认为,个人账户和税款在权属上的矛盾,可以通过税收返还制度进行规避。在参保者缴纳社会保险税之后,征收机构按照个人账户的规模将税款返还到参保者的个人账户名下,继续按照原有制度进行投资营运。这样既保证了个人账户在财产权上归属参保者本人,也通过“先缴后返”的制度设计,在一定程度上约束参保者的行为,鼓励参保者依法缴款。第二,暂时不将城乡居民纳入征税对象。税收还具有固定性和强制性,具体到社会保险费改税,需要有相对固定、统一和完善的社会保险制度与之匹配。笔者认为,经过二十多年不断探索,城镇职工基本保险已经基本达到了上述要求,因此,社会保险费改税可以率先在城镇职工基本保险领域推开。至于城乡居民基本保险,无论是“新农保”,还是“新农合”,目前采用的都是自愿参保原则。而且,尽管国务院出台了“指导意见”,但各地实际做法是百花齐放。要求在短期内,统一各地的城乡居民社会保险政策、强制要求居民参保都不现实。因此,可以先不考虑实施城乡居民社会保险费改税。等到该制度基本稳定、统一,城乡居民广泛参保时,再考虑将其纳入税收体系。第三,暂时维持“二元征收”体制。当