大气污染防治法律体系研究

大气污染防治法律体系研究

从2012年底到2013年初，中国中部地区雾雨气候给工业生产、运输和人民健康带来了重大影响。这一现象尤其严重于北京、天津和珠江三角洲的情况。雾霾天气的产生原因有:以煤为主的能源结构持续强化,城市机动车保有量的快速增长,污染排放量的大幅增加,建筑工地遍地开花,污染控制力度不够,主要的大气污染排放总量远超过了环境容量等。因此,加强大气污染防治刻不容缓。在此,从大气污染防治相关法律角度阐释立法方面存在的不足并提出若干建议,以期对大气污染防治提供法律支撑。一、《物权法》、《大气污染法》大气污染防治的法律体系包括法律、行政法规、部门规章、环境标准及其他规范性法律文件。其中,法律包括《环境保护法》和《大气污染防治法》;行政法规包括《排污费征收使用管理条例》;部门规章包括《汽车排气污染监督管理办法》、《秸秆焚烧和综合利用管理办法》等4个文件(见表1);环境标准包括《火电厂大气污染物排放标准》等11个文件(见表2);其他规范性法律文件主要为国家环保部门发布的与大气污染防控工作有关的复函及通知(见表3,下页)。(一)《大气污染防治法》第20条《大气污染防治法》规定,国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门,根据气象、地形、土壤等自然条件,可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区,经国务院批准后,划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区(第十八条)。在上述区域实行总量控制制度(第十五条)。原料使用上,《大气污染防治法》规定国家推行煤炭洗选加工,降低煤的硫份和灰份,限制高硫份、高灰份煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,必须建设配套的煤炭洗选设施,使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准(第二十四条)。《二氧化硫总量分配指导意见》规定省级环保行政主管部门确定的二氧化硫总量指标之和不得突破国家下达的总量指标,各级环境保护行政主管部门分配的二氧化硫总量指标之和不得突破上一级下达的总量指标。(二)《环境保护法》《大气污染防治法》规定:向大气排放粉尘的排污单位,必须采取除尘措施。严格限制向大气排放含有毒物质的废气和粉尘;确需排放的,必须经过净化处理,不超过规定的排放标准(第三十六条)。《大气污染治理工程技术导则》规定:“运输、装卸和贮存有毒有害气体或粉尘物质,应采取密闭措施或其他防护措施。在城市市区进行建设施工的工程,应按照当地环境保护的规定,采取防治扬尘噪声污染的措施,对施工产生的废水、垃圾等进行处理处置。”《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定:禁止在机场、交通干线、高压输电线路附近和省辖市(地)级人民政府划定的区域内焚烧秸秆。省辖市(地)级人民政府可以在人口集中区、各级自然保护区和文物保护单位及其他人文遗址、林地、草场、油库、粮库、通讯设施等周边地区划定禁止露天焚烧秸秆的区域。秸秆禁烧区范围:以机场为中心15公里为半径的区域;沿高速公路、铁路两侧各2公里和国道、省道公路干线两侧各1公里的地带。(三)《机动车排污收费》《汽车排气污染监督管理办法》规定:市级以上环境保护行政主管部门对大修竣工、发动机总成大修及车辆排气专修出厂的汽车,进行排气污染抽测,达不到国家规定的排放标准的,不得出厂(第二十四条)。《机动车排放污染防治技术政策》规定:“鼓励研究开发稀燃条件下降低氮氧化物(NOx)的催化转化技术,摩托车氧化催化转化技术,以及再生能力良好的颗粒捕集技术。”《关于机动车排污收费有关问题的复函》中规定:“《排污费征收使用管理条例》规定的排污费收费对象是单位和个体工商户,未包括自然人。现在拥有机动车的自然人越来越多,如果对单位和个体工商户的机动车征收排污费,对自然人拥有的机动车不能收费,会造成社会的不平等。”(四)废气排污征收标准《排污费征收使用管理条例》第十二条规定:依照大气污染防治法、海洋环境保护法的规定,向大气、海洋排放污染物的,按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。《排污费征收标准管理办法》第三条规定:对向大气排放污染物的,按照排放污染物的种类、数量计征废气排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废气排污费。该《办法》还规定废气排污费按排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计算征收,每一污染当量征收标准为0.6元;对每一排放口征收废气排污费的污染物种类数,以污染当量数从多到少的顺序,最多不超过3项。(五)低氮燃烧技术《大气污染治理工程技术导则》规定:大气污染控制工程不宜靠近、穿越人口密集的区域,布置于主导风向的下风侧。二氧化硫治理工艺划分为湿法、干法和半干法,常用工艺包括石灰石/石灰-石膏法、烟气循环流化床法,氨法、镁法、海水法、吸附法等。控制燃烧产生的氮氧化物应优先采取低氮燃烧技术。燃煤电厂燃用烟煤、褐煤时,宜采用低氮燃烧技术;燃用贫煤、无烟煤以及环境敏感地区不能达到环保要求时,应增设烟气脱硝系统。二、主要问题是大气污染防治法律的实施大气污染防治法律实施过程中存在的主要问题有:(一)排污收费标准与污染治理成本的差距目前的排污费征收标准为2003年制定。依照2003年物价水平,根据污染治理设施运行所需的固定资产折旧、能耗、物耗、维修、管理、人工等费用,按照排污费略高于污染治理成本原则,废气排污费的收费标准目标值应为1.2元/污染当量。考虑到当时我国经济社会发展水平及排污者的承受能力,2003年7月1日起实施的废气排污费收费标准只是治理成本的一半。排污费收费标准为治理成本的一半,排污成本与治污成本形成倒挂,使得企业宁可缴纳排污费,也不愿治理污染。例如,目前我国二氧化硫排放量收费标准为0.63元/千克,而火电厂烟气脱硫平均治理成本为1.4~1.8元/千克。由于针对各种污染物制定的排污收费标准与其相应的污染治理成本存在一定差距,排污收费标准不能反映污染物的边际治理成本,因而造成企业用缴费购买“污染权”或“破坏权”、重生产轻污染治理的不正常现象。随着我国经济社会发展水平的不断提高,排污收费标准偏低的局面与污染治理成本的差距不断加大,同时由于排污收费标准低,也导致行政处罚力度的削弱。(二)排水费用有限1.废气排污污染物排放量《排污费征收使用管理条例》规定了对同一排污口实施多因子收费;《排污费征收标准管理办法》对每一排放口征收废气排污费的污染物种类数,以污染当量数从多到少的顺序,最多不超过3项。这样的规定使得一些可能造成环境污染的污染物(污染源)仍没有列入收费范围之内,因此不利于对排污者的约束和对污染源的监控。2.污染源仍未开征1.我国现已规定废水、废气、固体废物、噪声、放射性等5大类100多项排污收费标准,其中涉及大气污染的44项。但这仍不够,还有相当多的污染物如生活垃圾以及机动车、飞机、船舶等流动污染源等仍未开征排污费。除了气象条件,工业生产、机动车尾气排放、冬季取暖烧煤等导致的大气中颗粒物(包括粗颗粒物PM10和细颗粒物PM2.5)浓度增加,是雾霾产生的重要因素。从排污收费的对象上说,汽车等机动车的所有者或使用者为自然人,而现行的排污收费制度仅对单位及个体工商户的排污行为征收排污费,对自然人的排污行为不收排污费,致使作为PM2.5主要来源的汽车尾气游离在排污收费制度之外。(三)惩处力度不够《大气污染防治法》对于废气排放责任者的处罚力度低,难以形成有效约束。如对超标排放的处罚力度为1万~10万元;未采取有效措施排放粉尘等可以处5万元以下罚款;即使是对造成污染的事故企业,罚款额度最高也不超过50万元。处罚力度不足导致排污单位违法成本低,守法成本高,这不可避免地会使政策结果与目标发生背离而失灵。2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》规定:“排污者未按照规定缴纳排污费的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳,逾期拒不缴纳的,处以缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令停产停业整顿。”如上文所言,由于排污费标准偏低,从实际情况来看,《排污费征收使用管理条例》规定的处罚并不能有效改善执法部门排污费征收困难的窘境。(四)企业采用科学的监测技术进行排污气排污收费的基础是排污核定,而准确的排污核定前提是对企业排污量实施准确的监测和测算。这涉及两个方面的内容:一是科学监测,二是合理测算。为保证排污收费制度实施,应首先确定排污单位的实际排污量。但是,目前我国环境监测的技术大多数是以人工现场采样、实验室仪器分析为主要手段的环境污染源监测和常规性质量监测,污染事故快速反应能力差,预测、预警能力缺乏,对污染源的动态变化无从监控,监测频次低、采样误差大,不能及时、准确、有针对地反映排污状况。由于受仪器装备的开发和研制水平的限制,一些污染物缺乏标准的分析方法,一些监测技术尚不规范,主要表现在采样、分析等环节上;同时,企业的排污量如何测量,排污指标如何测算才合理,这两方面工作还缺乏与之配套的监测机制,也缺乏科学的测算体系。因为1996年以前我国采用的是浓度控制手段,监测体系也是与从前的控制体系相适应的,但现在实行总量控制,原有的监测体系明显滞后。这会造成污染物排放数据的失实和排污费不能足额的征收。另外,目前排污收费体系中包含的收费对象多而分散,在一个地区就可能会存在几千家甚至上万家排污企业。因此,在排污费具体征收过程中需要投入大量的人力、物力、财力,成本较高。同时,在企业排污监测方面,由于技术、设备、人员等方面的成本高,基层环境执法部门在以排污收费为重要工作内容的日常工作中显得有些力不从心,使排污者有可乘之机,偷排现象时有发生。三、污染防治法律的实施建议针对上述问题,提出如下大气污染防治的法律实施建议。(一)建立挑战重点行业污染物排放限值现行的《大气污染防治法》是2000年修订的,其中一些内容与社会需求已不相适应。面对日益严峻的大气污染形势,环保部不得不对重点行业实行严厉的污染物排放限值。修订《大气污染防治法》已经迫在眉睫。1.加强机动车污染防控将现有的机动车船污染防治扩大到整个交通大气污染防治的范围;对新生产机动车、在用机动车、车辆维修与报废提出明确的管理规定和部门分工与责任;突出车用燃料和清净剂在机动车污染控制中的重要作用;突出生产企业和个人在机动车污染防控中应该承担的不同义务与责任;实施全国统一的用车环保标志管理制度;提高机动车排放的标准;强化环保部门在车用燃料标准方面的参与权(柴发合,2010)。新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,必须建设配套脱硫、除尘装置、氮氧化物治理设施;火电厂和其他燃煤企业应落实总量控制制度;鼓励企业采用先进的脱汞技术。2.制定合理的减排目标环境总量取决于一地的环境容量。“十二五”期间,我国将环境污染主要控制因子扩大为化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物,要求在综合考虑本地经济发展的基础上,合理确定减排目标。国家在污染物总量控制方面仅有政策性文件支持,如《二氧化硫总量分配指导意见》(环发182号)、《“十二五”节能减排综合性工作方案》(国发26号),缺乏法律层面的明确规定,对超过总量控制指标的企业缺乏处罚的依据。因此,在《大气污染防治法》中明确总量控制制度以及政府、企业在总量控制制度中的职责、权限和义务、责任,有助于使总量控制走上法制化的道路,为实现节能减排目标提供法律保障。3.企业环境执法的制约在目前关于环境违法行为相关的行政处罚种类当中,“责令停产”对企业具有最高的威慑作用,但由于环保部门没有责令停产的决定权,故环保部门往往将弹性比较大的“罚款”作为首要的处罚方式。而现行法律法规规定的罚款数额对企业往往缺乏必要的威慑,成为环境执法制约。预测价值是法律的重要价值之一,其内涵在于因行为人通过法律的规定知晓其行为的后果故而会谨慎行事。经济人都是理性的人,即在经济活动中总是受利己动机的驱使,进行经济决策时,总是深思熟虑通过成本-效益分析或趋利避害的原则对各种可能的机会和目标以及实现目标的手段进行权衡取舍,以便给自己带来最大限度的利益。因此,提高《大气污染防治法》违法行为的处罚力度,使追求利益最大化的排污者因其违法行为获得的收益远低于受到的处罚,进而起到阻止违法的功能。(二)改革废物处理费用制度可以考虑从以下几个方面改革排污收费制度。1.提高排污收费标准的必要性排污收费制度是“污染者负担”原则的体现,其完善运行是排污者承担环境责任的价值所在。将排污费标准提高至污染治理成本甚至高于成本,才能反映“环境”作为资源的稀缺性,为污染治理提供资金来源,进而促使企业主动改善经营、改进设备,将外部成本内部化,减少污染物的排放,并将环境保护的事后补救向事前防范转移。目前,部分省份如江苏、山西、山东、云南、内蒙古等从2007年、2008年开始根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发15号)精神,提高了本省份废气的排污费征收标准,如江苏将废气排污费征收标准由0.6元/污染当量提高到1.2元/污染当量;山西针对二氧化硫排污费则规定:如果脱硫不达标,将提高收费标准至1.26元/污染当量。从提高收费标准的结果来看,上述省份的二氧化硫排污费征收标准的提高确保了年度减排任务的顺利完成。排污费的增加促使企业进一步实施工程减排,产业结构实现升级转型。在制定排污费的过程中,地方政府应该充分考虑排污企业的应对措施,从社会福利角度出发,通过促进环保产业发展来实现环境治理的目的。针对不同的污染物类型和本地区经济发展的特点,制定一个合理的排污费标准。如果地区经济发展较慢,政府不应该制定过高的排污费,使得排污企业生产的产品不能满足社会需求,造成产品供求失衡。如果地区经济发展较快而环境质量较低,则应该加强排污费的征收力度,从而保证居民的生活质量和身体健康。排污费的标准可以通过比较环保产业的利润得到。鉴于此,在全国范围内提高排污费收费标准不仅必要而且可行。如果考虑到地区因素,可以在指定排污费标准时增加地区调整系数。2.建立排污权交易机制,推动环境资源有偿使用排污权是权利人所享有的环境容量的使用权,即在合法取得的环境容量范围内排放一定性质的污染物,是一种财产性权利。排污权交易则是在污染物总量控制的前提下,通过在一定区域内建立合法的污染物排放权利即排污权,并允许这种权利像商品那样被买入和卖出,以此来进行污染物的排放控制,从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易制度产生于美国,作为一种重要的市场运行机制在治理污染方面,尤其是二氧化硫气体排放管控方面效果明显。我国从2007年开始排污权交易试点,并有南通水排污权交易和嘉兴二氧化硫气体排放权交易的实践,到2010年已有过半省份试行了排污权交易。但由于缺乏必要的法律制度支撑,已有的排污权交易多数属于“拉郎配”。“十二五”期间,我国将二氧化硫、氮氧化物等气体作为重要减排污染物。目前,二氧化硫的交易试点工作已取得阶段性成果,形成了初步的政策框架体系和多笔排污权交易案例。这为下一步氮氧化物排污权交易的研究和试点工作提供了良好的工作基础。可以借鉴美国电力行业二氧化硫、氮氧化物排污权交易成功的经验,建立我国排污权交易市场。但建立排污权交易市场,需要重视以下几个方面的内容:第一,应尽快出台排污权有偿使用和交易指导意见。建议国家尽快开展排污权有偿使用和排污权交易的立法工作,为全面建立环境资源有偿使用制度提供法律支撑。第二,建立排污权一级市场,改变目前排污权免费授予的情况。权利的初始分配将对排污权交易二级市场的价格形成机制产生重要影响,并触动企业的“经济”神经,促使企业减排节省排污指标。第三,加强污染物的排放监测和监管能力建设,保障各类污染物的排放能够进行有效的跟踪监控。(三)环境信息公开2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法》(试行)(以下简称《办法》)的出台标志着我国环境信息公开制度的正式建立。《办法》规定了政府环境信息公开和企业环境信息公开的范围、程序和方式,其中环境信息公开的范围包括强制性公开信息和自愿公开信息。《办法》实施以来,对推动公众知情权,保障公众监督政府和企业行为起到了积极作用。但